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BVerwG – Aufhebung eines Bebauungsplans

Weitere Urteile zu: Art. 14 GG | Bebauungsplan | Bestandsschutz

Fundstelle:

BVerwGE 85, 289 = NVwZ 1991, 673


Themen:

  • Art. 14 GG
  • Bebauungsplan
  • Bestandsschutz


Leitsätze:

  1. Wenn eine Gemeinde ihre frühere Bauleitplanung ändert, insbesondere einen Bebauungsplan durch einen neuen ersetzt, verliert der alte Bebauungsplan seine frühere rechtliche Wirkung, weil über § 10 BauGB der gewohnheitsrechtlich anerkannte Rechtssatz gilt, daß die spätere Norm die frühere verdrängt; unerheblich ist, ob ein gerade hierauf zielender Wille der Gemeinde besteht oder als bestehend zu unterstellen ist. Entfällt wegen der Unwirksamkeit der späteren Norm die Möglichkeit der Normenkollision, dann gilt die alte Rechtsnorm unverändert fort.
  2. Die Aufhebung eines Bebauungsplans kann gem. § 2 IV BauGB - im textlichen Teil des Plans zum Ausdruck zu bringender - selbständiger Gegenstand der gemeindlichen Beschlußfassung sein. Das steht der Annahme einer Aufhebung aufgrund eines nur konkludent geäußerten oder lediglich als hypothetisch ermittelten Willens der Gemeinde entgegen. Ein derart selbständiger Aufhebungsbeschluß muß erkennen lassen, ob er auch dann Bestand haben soll, wenn die neuen Festsetzungen unwirksam sein sollten.
  3. Ein Anspruch auf Bebauung aus "eigentumskräftig verfestigter Anspruchsposition", wie er in der Rechtsprechung erörtert worden ist, besteht nicht; die Fallgruppen, für die dieser Anspruch ursprünglich gedacht war, hat der Gesetzgeber inzwischen normiert.

 

Sachverhalt:

Die Kl. begehrt von dem bekl. Oberstadtdirektor die Erteilung eines baurechtlichen Vorbescheides. Sie ist Eigentümerin eines unbebauten Grundstücks. Das kl. Grundstück liegt im Bereich des Bebauungsplans Nr. 28 A 7 der früheren Gemeinde L. Der Plan ist Teil einer Serie von Bebauungsplänen, die die Gemeinde L. 1971 aufgestellt hat. Dabei hingen die Bebauungspläne Nr. 28 A 3 bis A 9 räumlich zusammen; ihre Abgrenzung gegeneinander erfolgte entlang der Kartenblattgrenzen der Deutschen Grundkarte. Diese teilt das kl. Grundstück in einen kleinen nördlichen Teil, der im Bereich des Bebauungsplans Nr. 28 A 6 liegt, und einen größeren südlichen Teil, der vom Bebauungsplan Nr. 28 A 7 erfaßt wird. Das OVG erklärte die Bebauungspläne Nr. 28 A 5 und Nr. A 6 im Verfahren der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle mit Urteil vom 8. 3. 1982 für nichtig. Am 30. 10. 1984 beschloß der Rat der Stadt, die Bebauungspläne Nr. 28 A 3, A 4, A 7 bis A 9 wegen schwerwiegender Mängel nicht mehr anzuwenden. In derselben Weise erklärte er den vorherigen Bebauungsplan Nr. 28 für rechtsunwirksam und nicht anwendungsfähig. Die Kl. beantragte 1985, ihr eine Bebauungsgenehmigung (Vorbescheid) zur Errichtung von fünf, hilfsweise vier, weiter hilfsweise drei Reihenhäusern in ein- bis zweigeschossiger Bauweise auf ihrem Grundstück zu erteilen, und zwar in jenem Teil, der im Bereich des Bebauungsplans Nr. 28 A 7 liegt. Der Bekl. lehnte dies ab. Er vertrat die Auffassung, das Kl. Grundstück liege im Außenbereich. Das Vorhaben beeinträchtige öffentliche Belange.

Das VG hat die Klage nach Ortsbesichtigung abgewiesen, das OVG hat die Berufung zurückgewiesen. Die Revision führte zur Zurückverweisung der Rechtssache.

 

Gründe:

... 1. Das BerGer. hält den Bebaungsplan Nr. 28 A 7 der ehemaligen Gemeinde L. für unwirksam. Der Plan stelle sich - auch wenn er formell als selbständiger Bebauungsplan beschlossen worden sei - in der Sache als eine unselbständige Teilregelung dar, die in einem unlösbaren Zusammenhang mit den Festsetzungen der sich anschließenden Bebauungspläne stehe. Für den Bebauungsplan Nr. 28 A 6 sei durch rechtskräftiges Normenkontrollurteil verbindlich festgestellt, daß dieser von Anfang an unwirskam gewesen sei. Hieraus folge, daß der Bebauungsplan Nr. 28 A 7 ebenfalls unwirksam sei.

Gegen diese Beurteilung sind durchgreifende rechtliche Bedenken nicht zu erheben. Nach den berufungsgerichtlichen Feststellungen sind die einzelnen Bebauungspläne Teile einer Gesamtplanung. Das rechtfertigt es, ihr gemeinsames rechtliches Schicksal als maßgebend anzusehen. Kein Plan kann ohne den anderen Bestand haben. Auch wenn das Normenkontrollgericht nur zwei dieser Pläne für nichtig erklärt hat, ändert dies nichts daran, daß infolge des vom BerGer. festgestellten Zusammenhangs zwischen allen Plänen diese inhaltlich nicht voneinander getrennt werden können. Das vom BerGer. unter Beachtung der Umstände des Einzelfalls gefundene Ergebnis, daß alle in diesem Zusammenhang stehenden Pläne ungültig sind, wenn zwei von ihnen für nichtig erklärt worden sind, entspricht dem in § 139 BGB formulierten allgemeinen Rechtsgedanken. Der erkennende Senat ist in vergleichbaren Fällen von entsprechenden Erwägungen ausgegangen (vgl. BVerwGE 82, 225 (230) = NVwZ 1990, 157). Soweit die Revision vorbringt, der Bebauungsplan Nr. 28 A 7 lasse auch eine selbständige Beurteilung des kl. Vorhabens zu, und dies schließe die Annahme seiner Nichtigkeit aus, stellt dies einen unzulässigen Angriff gegen die tatrichterliche Würdigung des BerGer. dar.

2.1. Das BerGer. schließt auch die Anwendung des früheren Bebauungsplans Nr. 28 aus. Der Gemeinderat der Gemeinde L. habe mit seinem Beschluß über den neuen Bebauungsplan Nr. 28 A 7 - wenn auch nicht ausdrücklich, so doch sinngemäß - den früheren Bebauungsplans Nr. 28 aufgehoben. Es seien Fallkonstellationen möglich, in denen anzunehmen sei, daß ein Plangeber den früheren Bebauungsplan auch dann aufgehoben hätte, wenn er die Unwirksamkeit des neuen Bebauungsplans gekannt hätte. In diesem Falle würde es dem hypothetischen Willen des Normgebers widersprechen, zusammen mit der Erkenntnis der Ungültigkeit des neuen Plans den früheren Plan “wieder aufleben” zu lassen. Im vorliegenden Falle sei ein derartiger hypothetischer Wille der ehemaligen Gemeinde L. gegeben. Es sei anzunehmen, daß der frühere Plan auch bei Kenntnis der Ungültigkeit des neuen Plans aufgehoben worden wäre. Dies sei den Aufstellungsvorgängen des neuen Bebauungsplans zu entnehmen.

Dieses Ergebnis beruht auf der Verletzung von Bundesrecht. Das BerGer. hat § 2 VII BBauG 1960 nicht beachtet. Dieser ist anzuwenden, entspricht jedoch inhaltlich der Neufassung des § 2 IV BauGB. Danach gelten die Vorschriften über die Aufstellung von Bauleitplänen auch für ihre Änderung, Ergänzung und Aufhebung. Zu diesen Vorschriften zählt das Aufstellungsverfahren selbst. Dies zeigt an, daß die Aufhebung eines Bebauungsplans selbständiger Gegenstand der gemeindlichen Beschlußfassung zu sein hat. Schon das steht der Annahme einer Aufhebung des Bebauungsplans aufgrund eines nur konkludent geäußerten oder lediglich als hypothetisch ermittelten Willens der Gemeinde entgegen. Bestätigt wird dies durch § 10 BBauG (§ 10 BauGB) und durch § 12 BBauG (§ 12 BauGB). Diesen Vorschriften ist zu entnehmen, daß die gemeindliche Willensbildung - weil sie zur Begründung oder zum Außerkrafttreten von verbindlichem Ortsrecht führt und damit über Regelungen i. S. des Art. 14 I 2 GG entscheidet - den rechtsstaatlichen Erfordernissen der Erkennbarkeit genügen muß. Daß auch der Aufhebungsbeschluß nach § 11 BBauG der ausdrücklichen Genehmigung durch die höhere Verwaltungsbehörde unterlag, mag ergänzend bemerkt werden. Auch mit diesen, auf die gebotene äußere Erkennbarkeit von Normen gerichteten Bestimmungen des Bauplanungsrechts ist die Anerkennung eines allein konkludenten oder hypothetischen und damit zumeist nachträglich unterstellten normativen Willens der Gemeinde, der auf einen nicht ausdrücklich gefaßten Aufhebungsbeschluß gerichtet sein soll, unvereinbar.

Der vom BerGer. vertretenen Auffassung bedarf es auch nicht, um zu Lösungen zu gelangen, die dem gemeindlichen Willen und der Erkennbarkeit der Rechtslage hinreichend Rechnung tragen. Wenn eine Gemeinde ihre frühere Bauleitplanung ändert, insbesondere einen Bebauungsplan durch einen neuen ersetzt, so muß - darin ist dem BerGer. zu folgen - die frühere Rechtslage ihre Verbindlichkeit verlieren. Dies erfordert indes keinen darauf gerichteten besonderen Willensentschluß der Gemeinde. Vielmehr gilt - wie in der übrigen Rechtsordnung - der gewohnheitsrechtlich anerkannte Rechtssatz, daß die spätere Norm die frühere verdrängt. Das gewünschte und auch gebotene Ergebnis der Widerspruchsfreiheit planerischer Festsetzungen wird durch die Rechtsfolge dieser ungeschriebenen Rechtsregel erreicht. Der alte Bebauungsplan verliert seine frühere rechtliche Wirkung, weil diese für alle Arten von Normsetzung geltende Rechtsregel dies als Rechtsfolge setzt, nicht aber, weil ein gerade hierauf zielender Wille der Gemeinde besteht oder als bestehend zu unterstellen ist. Dem Erfordernis der Erkennbarkeit der maßgebenden Rechtslage ist damit Rechnung getragen. Entfällt wegen der Unwirksamkeit der späteren Norm die Möglichkeit der Normenkollision, dann kann die Rechtsfolge, welche die angeführte Kollisionsregel angibt - also die Derogation des früheren Rechts - nicht eintreten. Das hat zum Ergebnis, daß die alte Rechtsnorm unverändert fortgilt. Daß für die als Satzungen (§ 10 BBauG/BauGB) ergehenden bauplanungsrechtlichen Festsetzungen etwas anderes gelten könnte, ist nicht erkennbar. Indem das BerGer. auch der Rechtsregel “lex posterior derogat legi priori” nicht die gebotene Bedeutung zugewiesen hat, ist es zu fehlerhaften Annahmen gelangt und hat damit zugleich Bundesrecht verletzt.

Klarstellend sei bemerkt: Die Gemeinde kann neben der Änderung oder Ersetzung ihres Bebauungsplans gleichzeitig hinsichtlich früherer bauplanerischer Festsetzungen einen - im textlichen Teil des Plans zum Ausdruck zu bringenden - Aufhebungsbeschluß fassen. Erforderlich ist dies allerdings nur dann, wenn die Festsetzungen des früheren Bebauungsplans auf jeden Fall - und sei es bei Unwirksamkeit der Festsetzungen des neuen Bebauungsplans auch ersatzlos - beseitigt werden sollen. Ein selbständiger Aufhebungsbeschluß muß - soll er die vom BerGer. angenommenen Wirkungen haben - erkennen lassen, daß er auch dann Bestand haben soll, wenn die neuen Festsetzungen unwirksam sein sollten. In diesem Fall muß die Aufhebung übrigens auch inhaltlich den Erfordernissen des § 1 III und VI BauGB genügen. Unabhängig davon mag es im Einzelfall zweckmäßig sein, im textlichen Teil des neuen Bebauungsplans das Außerkrafttreten des alten Plans oder einzelner seiner Festsetzungen anzusprechen, um mit einem solchen Hinweis die Rechtslage genau zu kennzeichnen (vgl. Battis, in: Battis-Krautzberger-Löhr, BauGB, 2. Aufl. § 2 Rdnr. 9; Bielenberg, in: Ernst-Zinkahn-Bielenberg, BauGB, § 2 Rdnr. 120; Gaentzsch, BerlKomm z. BauGB, § 2 Rdnr. 18 a. E.).

Das BerGer. hat nicht festgestellt, daß die ehemalige Gemeinde L. einen Aufhebungsbeschluß über den früheren Bebauungsplan ausdrücklich gefaßt hat. Dafür ist auch nichts erkennbar. […]

2.2. Die Auffassung des BerGer., der frühere Bebauungsplan Nr. 28 sei nicht anzuwenden, könnte allerdings aus anderen Gründen richtig sein. […] Er [der Senat] kann ohne im Revisionsverfahren unangebrachten Ermittlungsaufwand aus den beigezogenen Unterlagen nicht feststellen, daß der frühere Bebauungsplan unwirksam ist. […]

3. Das BerGer. hat die Voraussetzungen des § 34 I BauGB verneint und eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange i. S. des § 35 II BauGB bejaht. Auf die berufungsgerichtlichen Erwägungen hierzu kommt es im gegenwärtigen Verfahrensstadium nicht an, […]

Die Revision meint schließlich, ihr Anspruch lasse sich jedenfalls auf eine "eigentumskräftig verfestigte Anspruchsposition" stützen. Das trifft nicht zu. Ein derartiger Anspruch, wie er in der Rechtsprechung erörtert worden ist, besteht nicht, so daß es auf weitere Einzelheiten nicht ankommt. Die Fallgruppen, für die der Anspruch aus "eigentumskräftig verfestigter Anspruchsposition" ursprünglich gedacht war, hat der Gesetzgeber inzwischen normiert. Das gilt insbesondere für den Fall des Wiederaufbaus nach Brandzerstörung (vgl. § 35 IV 1 Nr. 3 BauGB). Fälle nicht ausgenutzter Baulandqualität von Grundstücken sind vom Planschadensrecht (nunmehr §§ 39 ff. BauGB) erfaßt; weitergehende Ansprüche bestehen nicht. Im übrigen lassen sich im beplanten und unbeplanten Innenbereich mit Hilfe der §§ 31, 34 II und III BauGB angemessene Ergebnisse erreichen.

 

Zusammenfassung:

  1. Die Kollisionsregel "lex posterior derogat legi priori" gilt als ungeschriebener Rechtsgrundsatz auch für die Bauleitplanung, insbesondere bei der Änderung von Bebauungsplänen.
  2. Außerhalb der gesetzlich geregelten Fälle besteht kein Anspruch auf Erteilung einer Baugenehmigung aus Bestandsschutz.

 

Rechtsprechungshinweise:

BVerwGE 82, 225 (230) = NVwZ 1990, 157 (Teilnichtigkeit von Bebauungsplänen).

BVerwGE 106, 228 = NVwZ 1998, 842 (Zulässigkeit von Garagen im Außenbereich).

BVerwG, NVwZ 2010, 777 (Relevanz inhaltlicher Änderungen im ergänzenden Verfahren).

 

Literaturhinweise:

Böhm, Monika: Recht der Bauleitplanung, JA 2013, 81.

Fröhlich, Daniel: Der Bauleitplan als Gegenstand der der Popularklage nach Art. 98 Satz 4 BV, BayVBl. 2013, 1.

Schmidt, Thorsten Ingo: Abschied vom Verwaltungsgewohnheitsrecht, NVwZ 2004, 930.