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VGH München - Funktionslosigkeit eines Bebauungsplans wegen wirtschaftlicher Unzumutbarkeit

Weitere Urteile zu: Art. 14 GG | Bebauungsplan | Eigentumsgarantie | Normenkontrolle

Fundstelle:

VGH München, Urteil vom 25. 3. 2004 - 25 N 01.308 = NVwZ-RR 2005, 776

 

Themen:

  • Eigentumsgarantie, Art. 14 GG
  • Außerkrafttreten eines Bebauungsplans
  • Verwaltungsgerichtliche (prinzipale) Normenkontrolle

 

Leitsätze:

  1. Festsetzungen eines Bebauungsplans können auch wegen wirtschaftlicher Unzumutbarkeit der zugelassenen Nutzung funktionslos werden und außer Kraft treten.
  2. Voraussetzung eines Außerkrafttretens wegen wirtschaftlicher Unzumutbarkeit ist, dass eine wirtschaftlich tragfähige Nutzung auf Dauer ausgeschlossen ist und diese Tatsache so offenkundig ist, dass ein in die Fortgeltung der Festsetzung gesetztes Vertrauen nicht mehr schutzwürdig erscheint (in Anlehnung an BVerwGE 54, 5 = NJW 1977, 2325; und BVerwGE 56, 283 = NJW 1979, 1516).

 

Sachverhalt:

Gegenstand der Normenkontrolle ist der Bebauungsplan „Sondergebiet - Kurgebiet” der Stadt. Die Ast. machen geltend, dass der Bebauungsplan wegen Unwirtschaftlichkeit der zulässigen Nutzung funktionslos geworden und außer Kraft getreten sei.

Der Antrag blieb ohne Erfolg.

 

Gründe:

A. Der Normenkontrollantrag ist zulässig.

1. Der Antrag auf Feststellung, dass der Bebauungsplan „Sondergebiet - Kurgebiet” der Ag. wegen Funktionslosigkeit außer Kraft getreten sei, ist statthaft.

Der VGH entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von Bebauungsplänen (§ 47 I Nr.1 VwGO i.V.mit § 10 I BauGB). Das Normenkontrollgericht ist dabei nicht auf die Prüfung beschränkt, ob ein Bebauungsplan formell und materiell rechtmäßig zustande gekommen ist. Der Zweck der Normenkontrolle besteht vielmehr darin zu klären, ob der angegriffene Bebauungsplan geltender Bestandteil der Rechtsordnung ist. Gegenstand einer verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle kann deshalb auch die Frage des Außer-Kraft-Tretens eines Bebauungsplans wegen Funktionslosigkeit sein (BVerwGE 108, 71 [72ff.] = NVwZ 1999, 986).

2. [...]

3. Die Antragsfrist des § 47 II 1 VwGO steht der Zulässigkeit des Normenkontrollantrags nicht entgegen.

Die Bedeutung der Antragsfrist im Falle eines Normenkontrollantrags zur Feststellung der Funktionslosigkeit eines Bebauungsplans ist in der höchstrichterlichen Rechtsprechung bisher nicht entschieden (ausdrücklich offen gelassen in BVerwGE 108, 71 [75] = NVwZ 1999, 986). Im Schrifttum wird teilweise die Auffassung vertreten, es sei allenfalls denkbar, dass die Antragsfrist mit dem Zeitpunkt des Funktionsloswerdens zu laufen beginne (J. Schmidt, in: Eyermann, VwGO, 11. Aufl. [2000], Anm. 74 zu § 47). Beizupflichten ist dieser Auffassung jedenfalls insoweit, als es im Falle funktionslos gewordener Bebauungspläne keinesfalls auf den im Gesetz bestimmten Zeitpunkt für den Fristenlauf - die Bekanntmachung der Rechtsvorschrift - ankommen kann, dass eine direkte Anwendung der Vorschrift also ausscheidet. Andernfalls liefen die intendierte Rechtsschutzfunktion der prinzipalen Normenkontrolle sowie die ihr vom Gesetzgeber zugedachten prozessökonomischen Funktionen (vgl. hierzu Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl.[2003], Anm. 85 zu § 47) in den allermeisten Fällen funktionslos gewordener Bebauungspläne leer, weil sich die tatsächlichen Verhältnisse in aller Regel erst über viele Jahre hinweg so gravierend ändern, dass Funktionslosigkeit in Betracht kommt.

Der Senat sieht indes auch für eine entsprechende - auf den Zeitpunkt des Unwirksamwerdens bezogene - Anwendung der Antragsfrist keinen Raum (ebenso z.B. Kopp/Schenke, Anm. 85 zu § 47). Der Bundesgesetzgeber hat die Einführung der Antragsfrist (durch das 6. VwGOÄndG vom 11. 1. 1996, BGBl I S. 1626) damit begründet, dass ohne Befristung eine „erhebliche Beeinträchtigung der Rechtssicherheit” zu befürchten wäre (BT-Dr 13/3993, S. 10). Dahinter mag die Überlegung stehen, dass Bebauungspläne, auch wenn sie rechtswidrig zu Stande gekommen sind, jedenfalls nach einer Zeitspanne von zwei Jahren häufig schon weitgehend vollzogen sind (vgl. hierzu J. Schmidt, Anm. 74 zu § 47), was den Gesetzgeber bewogen haben mag, der Rechtssicherheit den Vorrang gegenüber der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Art. 20 III GG) und der Rechtsschutzgarantie (Art. 19 IV GG) einzuräumen. Im Falle einer Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse, die zur Funktionslosigkeit eines Bebauungsplans führt, ist diese Interessenlage jedoch ins Gegenteil verkehrt. Das rechtsstaatliche Bedürfnis nach einer prinzipalen Normenkontrolle tritt hier umso deutlicher zu Tage, je mehr sich die tatsächlichen Gegebenheiten von den städtebaulichen Intentionen des Bebauungsplans entfernt haben und je offensichtlicher die Chancen einer Planverwirklichung schwinden; die Zumutung für einen bauwilligen Grundstückseigentümer, sich an einen von der Wirklichkeit überholten Bebauungsplan halten zu müssen, wird größer, während Aspekte der Rechtssicherheit zunehmend in den Hintergrund treten. Schon mit Rücksicht auf den gesetzlichen Zweck des § 47 II 1 VwGO verbietet sich also eine entsprechende Anwendung der zweijährigen Antragsfrist auf funktionslos gewordene Bebauungspläne. Die gegenteilige Auffassung wäre auch mit dem aus Art. 19 IV GG herzuleitenden Anspruch auf einen wirkungsvollen, effektiven Rechtsschutz (BVerfGE 40, 272 [275] = NJW 1976, 141; BVerfGE 60, 253 [266] = NJW 1982, 2425 = NVwZ 1982, 431 L) kaum zu vereinbaren (vgl. auch Kopp/Schenke, Anm. 85 zu § 47: Aspekt der Rechtssicherheit). Denn in aller Regel wird es nicht möglich sein, den Zeitpunkt exakt zu bestimmen, ab dem sich die tatsächlichen Verhältnisse so massiv geändert haben, dass ein Bebauungsplan rechtswidrig geworden ist (ebenso Kopp/Schenke, Anm. 85 zu § 47). Ergebnis einer entsprechenden Anwendung der Antragsfrist wäre deshalb ein nicht hinnehmbares Dilemma für den Rechtssuchenden: Beschritte dieser den Weg der Normenkontrolle wegen der drohenden Verfristung zu früh, bliebe sein Antrag in der Sache erfolglos, wartete er, um dieses Ergebnis zu vermeiden, zu lange, scheiterte sein Antrag an der Antragsfrist.

B. Der Normenkontrollantrag bleibt jedoch in der Sache ohne Erfolg. Der Bebauungsplan „Sondergebiet - Kurgebiet” der Ag. ist nicht funktionslos geworden und außer Kraft getreten.

1. In der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung ist anerkannt, dass die Festsetzungen eines Bebauungsplans auf Grund einer Veränderung der zu Grunde liegenden tatsächlichen Verhältnisse funktionslos werden und außer Kraft treten können. Nach ständiger Rechtsprechung des BVerwG (grundlegend BVerwGE 54, 5 = NJW 1977, 2325; vgl. zuletzt BVerwG, NVwZ 2003, 749; BauR 2004, 1128 = BeckRS 2003, 24848) tritt eine bauplanerische Festsetzung wegen Funktionslosigkeit außer Kraft, wenn und soweit die Verhältnisse, auf die sie sich bezieht, in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung der Festsetzung auf unabsehbare Zeit ausschließt, und die Erkennbarkeit dieser Tatsache einen Grad erreicht hat, der einem etwa dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit nimmt (BVerwGE 54, 5 = NJW 1977, 2325; vgl. auch BVerwG, NVwZ 1994, 281; NVwZ-RR 1997, 513; NVwZ-RR 1997, 512).

Funktionslosigkeit ist dabei vor allem bei Veränderungen der tatsächlichen baulichen Entwicklung im Plangebiet angenommen worden (vgl. aus jüngerer Zeit z.B. BVerwG, NVwZ 2001, 1055 - nur noch Wohnhäuser im Dorfgebiet; VGH Mannheim, NVwZ-RR 2003, 407 - planabweichende Verwirklichung eines Vorhabens bei vorhabenbezogenem Bebauungsplan; OVG Lüneburg,ZfBR 2002, 689 - dominierender großflächiger Einzelhandel in Mischgebiet). Vereinzelt sind auch sonstige tatsächliche Veränderungen als Grund für die Funktionslosigkeit eines Bebauungsplans anerkannt worden. So ist in der Rechtsprechung beispielsweise erwogen worden, dem Begriff der Funktionslosigkeit auch Konstellationen zuzuordnen, in denen die Wiederaufnahme einer seit Jahrzehnten unterbrochenen Nutzung angesichts veränderter politischer Verhältnisse (BVerwGE 99, 166 [171] = NVwZ 1996, 394 - Teilung Deutschlands) oder politischer Entscheidungen (so z.B. OVG Münster, BauR 2000, 1024 - Sondergebiet „Hauptstadteinrichtungen” der ehemaligen Bundeshauptstadt Bonn) auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen ist. All diesen Fällen ist gemein, dass tatsächliche Veränderungen - seien es planabweichende bauliche Entwicklungen, seien es Veränderungen sonstiger, z.B. politischer Rahmenbedingungen - den Festsetzungen des Bebauungsplans die Fähigkeit nahmen, die städtebaulichen Entwicklung in einer bestimmten Richtung zu steuern (vgl. BVerwG, NVwZ-RR 1997, 512).

2. Indes ist die Möglichkeit eines Außer-Kraft-Tretens bauplanerischer Festsetzungen nicht auf diese Fälle beschränkt. Die Festsetzungen eines Bebauungsplans können ihre städtebauliche Steuerungsfähigkeit auch einbüßen, wenn die tatsächlichen wirtschaftlichen Verhältnisse einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung der im Bebauungsplan zugelassenen Nutzungen ausschließt, weil sie auf unabsehbare Zeit wirtschaftlich nicht mehr tragfähig und damit unzumutbar sind. Die Erkennbarkeit dieser Tatsache muss dabei einen Grad erreicht haben, der einem in die Fortgeltung der Festsetzungen gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit nimmt.

a) Bereits in einer frühen Entscheidung hat das BVerwG ein Außer-Kraft-Treten von Festsetzungen für möglich gehalten, wenn und soweit diese Festsetzungen unter veränderten Umständen in ihrer Ordnungsfunktion so intensiv erschüttert worden sind, dass sie „einfach nicht mehr brauchbar oder als Folge einer im Ergebnis nunmehr schlechterdings nicht mehr vertretbaren Abwägung der betroffenen Belange nicht mehr vertretbar sind” (BVerwG, NJW 1977, 405 - Fortgeltung der Festsetzungen eines Bebauungsplans nach kommunaler Gebietsreform -, im Anschluss an BVerwG, NJW 1974, 1010 - Fortgeltung der Darstellungen eines Flächennutzungsplans nach kommunaler Gebietsreform). Außerdem hatte sich das BVerwG mit der Frage auseinander zusetzen, inwieweit Zweifel an der Wirtschaftlichkeit der in einem Bebauungsplan festgesetzten Nutzungen für das In-Kraft-Treten dieser Festsetzungen von Bedeutung sind (BVerwGE 56, 283 [289ff.] = NJW 1979, 1516; vgl. auch VGH München, BayVBI 1992, 721 [723]). Das Gericht leitet hierbei aus dem Abwägungsgebot des § 1 VI BauGB den Grundsatz ab, dass Zweifel an der Wirtschaftlichkeit dem In-Kraft-Treten des Bebauungsplans entgegenstehen können, wenn die Festsetzungen mit Rücksicht auf diese Zweifel den Betroffenen nicht zugemutet werden können (BVerwGE 56, 283 [289] = NJW 1979, 1516).

Diese rechtlichen Hürden für das In-Kraft-Treten eines Bebauungsplans ergeben sich letztlich auch aus höherrangigem Recht, namentlich der Eigentumsgarantie des Grundgesetzes. Als Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums gem. Art. 14 I 2 GG haben Bebauungspläne vor der Verfassung nicht schon deshalb Bestand, weil sie nach den Vorschriften des Baugesetzbuches zustande gekommen sind. Vielmehr muss die planende Gemeinde sowohl die grundgesetzliche Anerkennung des Privateigentums durch Art. 14 I 1 GG als auch das Sozialgebot des Art. 14 II GG beachten (vgl. BVerfGE 37, 132 [140] = NJW 1974, 1499; BVerfGE 52, 1 [29] = NJW 1980, 985; BVerfGE 58, 300 [338] = NJW 1982, 745; BVerfGE 79, 174 [198] = NJW 1989, 1271) und beides in einen gerechten Ausgleich und ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Sie ist dabei insbesondere an den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und den Gleichheitssatz des Art. 3 I GG gebunden (vgl. BVerwG 50, 290 [341] = NJW 1979, 593; BVerfGE 52, 1 [29] = NJW 1979, 1516, 32 = NJW 1980, 985; BVerfGE 58, 137 [148] = NJW 1982, 633; BVerfGE 79, 174 [198] = NJW 1989, 1271). In keinem Fall darf der Kernbereich der Eigentumsgarantie ausgehöhlt werden, zu dem sowohl die Privatnützigkeit, also die Zuordnung des Eigentumsobjekts zu einem Rechtsträger, dem es als Grundlage privater Initiative von Nutzen sein soll, als auch die grundsätzliche Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand gehören (BVerfGE 70, 191 [200] = NJW 1986, 575; BVerfGE 79, 174 [198] = NJW 1989, 1271, 87, BVerfGE 79, 114 [138f.] = NVwZ-RR 1993, 971; BVerfGE 91, 294 [308] = NJW 1995, 911; BVerfGE 100, 226 [241] = NJW 1999, 287 = NVwZ 1999, 1218).

b) Die vom BVerwG aus dem Abwägungsgebot hergeleiteten, letztlich in der Eigentumsgarantie wurzelnden Anforderungen an die wirtschaftliche Zumutbarkeit von Festsetzungen können im Grundsatz auch Geltung beanspruchen, wenn nicht das In-Kraft-Treten, sondern - wie vorliegend - das Außer-Kraft-Treten eines Bebauungsplans in Frage steht, der ohne Rechtsverstoß wirksam erlassen worden und in Kraft getreten, aber auf Grund nachträglich geänderter wirtschaftlicher Rahmenbedingungen für die betroffenen Eigentümer möglicherweise unzumutbar geworden ist.

Aus der Grundrechtsbindung gem. Art. 1 III GG leitet das BVerfG in ständiger Rechtsprechung die Pflicht des Gesetzgebers ab, die Wirkungen einer gesetzlichen Regelung zu überprüfen, falls deren Inhalt infolge einer beim Erlass nicht zuverlässig vorauszusehenden Entwicklung der tatsächlichen Verhältnisse verfassungswidrig werden kann, und diese erforderlichenfalls zu korrigieren (BVerfGE 25, 1 [12f.] = NJW 1969, 499; BVerfGE 50, 290 [335, 352] = NJW 1979, 593; BVerfGE 56, 54 [78f.] = NJW 1981, 1655; BVerfGE 82, 353 [380] = NJW 1990, 3005 = NVwZ 1990, 52). Kommt der Gesetzgeber dieser Verpflichtung nicht nach, tritt die Norm in Widerspruch zu höherrangigem Recht und wird unwirksam. Diese verfassungsrechtlichen Grundsätze gelten auch für Gemeinden im Rahmen ihrer kommunalen Planungshoheit. Auch deren Grundrechtsbindung ist nicht auf den Zeitpunkt des In- Kraft-Tretens eines Bebauungsplans beschränkt, sondern erstreckt sich auf die gesamte Zeitdauer der Plangeltung. Die Anwendbarkeit grundrechtlicher Maßstäbe für die Frage der Fortgeltung eines Bebauungsplans liegt deshalb auf der Hand. Wirksam zu Stande gekommene Bebauungspläne sind also auch nach ihrem In-Kraft-Treten an Grundrechten, namentlich an der Eigentumsgarantie des Art. 14 GG zu messen. Deren Festsetzungen können ihre Wirksamkeit auch auf Grund nachträglich eintretender tatsächlicher Veränderungen der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen wegen wirtschaftlicher Unzumutbarkeit der zulässigen Nutzung einbüßen, wenn die durch die Eigentumsgarantie gezogenen Grenzen überschritten werden. Dabei kann offen bleiben, ob die planende Gemeinde auch eine Verpflichtung trifft, die zu Grunde liegende Abwägung nach In-Kraft-Treten des Bebauungsplans aktiv unter Kontrolle zu halten (vgl. hierzu BVerwG, NVwZ-RR 1998, 711). Offen bleiben kann im vorliegenden Normenkontrollverfahren ferner, ob den Ast. aus § 1 III BauGB gegebenenfalls auch Ansprüche auf Umplanung zustehen können (vgl. BVerwG, NVwZ 2004, 220), und ob die hier angelegten Maßstäbe dabei ebenfalls einschlägig wären.

Die Eigentumsgarantie steht planerischen Festsetzungen nur entgegen, wenn entweder - als absolute Grenze - die Privatnützigkeit des Eigentums beseitigt wird, weil der Eigentümer von seinem Eigentum keinerlei vernünftigen Gebrauch mehr machen und es realistischerweise auch nicht veräußern kann, oder wenn - als relative Grenze - die Beschränkung der Grundstücksnutzung dem Eigentümer aus Gründen der Verhältnismäßigkeit nicht mehr zugemutet werden kann. Konkrete inhaltliche Aussagen darüber, unter welchen tatsächlichen Voraussetzungen eine bauplanerische Festsetzung wegen wirtschaftlicher Unzumutbarkeit funktionslos wird, ergeben sich hieraus allerdings noch nicht (vgl. auch BVerwG, NVwZ-RR 1998, 711). Die von der Eigentumsgarantie gezogenen Grenzen bedürfen vielmehr der Konkretisierung und Ausformung durch fachrechtliche Maßstäbe, wie sie insbesondere in der Rechtsprechung des BVerwG zur Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen (BVerwGE 54, 5 = NJW 1977, 2325) und zur wirtschaftlichen Unzumutbarkeit planerischer Festsetzungen (BVerwGE 56, 283 = NJW 1979, 1516) herausgearbeitet worden sind.

aa) Ein Außer-Kraft-Treten planerischer Festsetzungen wegen wirtschaftlicher Unzumutbarkeit setzt zum einen voraus, dass der Bebauungsplan den gebotenen Interessenausgleich schlechterdings verfehlt, weil eine wirtschaftlich tragfähige Nutzung auf Dauer ausgeschlossen ist.

Anders als beim In-Kraft-Treten bauplanerischer Festsetzungen spielt bei der Frage des Außer-Kraft-Tretens nur das Abwägungsergebnis, nicht hingegen der Vorgang der Abwägung eine Rolle (BVerwG, NVwZ 1994, 1010 [1013]; vgl. auch BVerwG, NVwZ-RR 1998, 711). Gefragt werden muss, ob eine Festsetzung nicht fortgelten kann, weil ihr Inhalt den gebotenen Interessenausgleich vollständig verfehlt und „als Folge einer im Ergebnis nunmehr schlechterdings nicht mehr vertretbaren Abwägung der betroffenen Belange nicht mehr vertretbar” ist (BVerwG, NJW 1977, 405 [406]; Bezugnahme auf BVerwG, NVwZ 1994, 1010 [1013]), was nur dann anzunehmen ist, wenn die Festsetzung im fraglichen Zeitpunkt unter keinen Umständen hätte erlassen werden dürfen. Schlechterdings unvertretbar ist die Fortgeltung einer Festsetzung nicht bereits deshalb, weil sich Zweifel an der Wirtschaftlichkeit der zugelassenen Nutzung nicht ohne weiteres von der Hand weisen lassen. Erst recht hat die Überprüfung des Abwägungsergebnisses nicht danach zu fragen, ob das Ergebnis Beifall verdient oder gar optimal ist (BVerwGE 56, 283 [289f.] = NJW 1979, 1516). Ebenso wie beim Inkrafttreten planerischer Festsetzungen ist nach den Grundsätzen der Abwägungsfehlerlehre (vgl. BVerwGE 34, 301; 45, 309 = NJW 1975, 70) vielmehr zu fragen, ob „die objektive Gewichtigkeit” der wirtschaftlichen Interessen der betr. Eigentümer „völlig verfehlt wird” (BVerwGE 45, 309 [315] = NJW 1975, 70; BVerfGE 56, 283 [290] = NJW 1979, 1516). Betrachtungsgegenstand ist dabei die im Bebauungsplan festgesetzte Nutzung. Zu würdigen ist grundsätzlich die Festsetzung in ihrer ganzen Reichweite sowie die Bedeutung, die die Festsetzung für den Plan in seiner Gesamtheit hat (BVerwGE 54, 5 [11] = NJW 1977, 2325). Es kommt nicht auf die Verhältnisse auf einzelnen Grundstücken an (BVerwG,NVwZ-RR 1997, 512). Für das Außer-Kraft-Treten einer planerischen Festsetzung ist deshalb grundsätzlich irrelevant, ob bestimmte Eigentümer auf einzelnen Grundstücken diese Nutzungen in ihrer ganz konkreten Ausgestaltung noch wirtschaftlich rentabel ausüben können.

Sofern hinreichend gewichtige städtebauliche Gründe vorliegen, wird die objektive Gewichtigkeit der Eigentümerinteressen nur dann völlig verfehlt, wenn (und soweit) eine rentable Nutzung auf Dauer nicht erwartet werden kann. Wirtschaftliche Unzumutbarkeit liegt nicht bereits deshalb vor, weil die getroffenen Festsetzungen in ihrer Wirtschaftlichkeit nicht ohne weiteres aufgehen, oder gar deshalb, weil sich wirtschaftlichere Festsetzungen denken lassen (BVerwGE 56, 283 [290] = NJW 1979, 1516; VGH München, BayVBI 1992, 721 [723]). Eine Verengung des Blicks auf betriebswirtschaftliche Kriterien wie beispielsweise Kapitalverzinsung oder marktübliche Rendite hat deshalb auszuscheiden. Überdies sind die Situationsgebundenheit des Eigentums und gegebenenfalls auch planerische Vorprägungen des Grundstücks zu berücksichtigen. Hinzu kommt, dass es an verlässlichen Handhaben fehlt, die Wirtschaftlichkeit einer Nutzung vorausschauend zu bestimmen. Die Wirtschaftlichkeit von Grundstücksnutzungen ist erfahrungsgemäß Schwankungen unterworfen. Was sich einer Zeit als wirtschaftlich aufdrängt, kann in einer anderen Zeit evident unwirtschaftlich (geworden) sein. Die sich hieraus ergebenden Risiken sind im Grundsatz Lasten des Eigentums, die mit wirtschaftlichen Chancen korrespondieren, und nicht Lasten der Bauleitplanung (BVerwGE 56, 283 [290] = NJW 1979, 1516). Sie vom Eigentum auf die Bauleitplanung zu verlagern, hieße, die Bauleitplanung in erster Linie auf das Ziel der Wirtschaftlichkeit und nicht, wie das Gesetz es tut, vor allem auf „die städtebauliche Entwicklung und Ordnung” (§ 1 III BauGB) zu verpflichten. Wirtschaftliche Belange sind in der Bauleitplanung gem. § 1 V 2 Nr. 8 BauGB zwar auch, aber eben nicht vorrangig oder gar ausschließlich zu berücksichtigen. Wirtschaftliche Schwankungen erfordern deshalb in erster Linie Anpassungsleistungen des Eigentümers an die Marktgegebenheiten. Erst wenn eine vertretbare wirtschaftliche Nutzungsperspektive auf Dauer fehlt oder die Nutzung des Eigentums gar wegen andauernder finanzieller Verluste, die auch nicht durch zumutbare Anpassungsleistungen der Eigentümer zu vermeiden sind, zur wirtschaftlichen Last wird (vgl. BVerfGE 100, 226 [243] = NJW 1999, 2877 = NVwZ 1999, 1218 L) schlägt eine planerische Festsetzung „praktisch in eine Veränderungssperre” um und bewirkt „im Ergebnis ein unzumutbares Bauverbot auf Dauer” (BVerwGE 56, 283 [291] = NJW 1979, 1516; vgl. auch VGH München, BayVBI 1992, 721 [723]). Denn in diesem Fall wird eine Verwirklichung der planerischen Festsetzung unterbleiben mit der Folge, dass die zulässige Nutzung an ihrer unzureichenden Wirtschaftlichkeit scheitert (BVerwGE 56, 283 [290] = NJW 1979, 1516). Die Prognose einer fehlenden wirtschaftlich tragfähigen Nutzungsperspektive muss in der aktuellen Situation einen hinreichend manifesten Anklang finden.

bb) Zum anderen kommt ein Außer-Kraft-Treten bauplanerischer Festsetzungen wegen wirtschaftlicher Unzumutbarkeit nur in Betracht, wenn der Mangel so offenkundig ist, dass ein dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetztes Vertrauen nicht mehr schutzwürdig erscheint. Ein wesentlicher Unterschied zwischen Inkrafttreten und Inkraftbleiben planerischer Festsetzungen liegt darin, dass bei einem bereits in Kraft getretenen Plan schutzwürdige (Vertrauens-) Interessen Dritter entstanden sind (vgl. BVerwG, NJW 1974, 1010 [1012]; BVerwGE 54, 5 [10] = NJW 1977, 2325). Um dieser Drittinteressen Willen kann der bereits in Kraft getretene Plan nicht schon deshalb wieder in Frage gestellt werden, weil sich die Gewichtung der für die Abwägung maßgeblichen Belange (§ 1 VI BauGB) nachträglich verändert hat. Insoweit kann dahingestellt bleiben, ob dieses Vertrauen zu einer Art für die Fortgeltung sprechenden Vermutung führt, wie das BVerwG erwogen hat (BVerwG, NJW 1974, 1010 [1013]). In jedem Fall gebietet das schutzwürdige Interesse anderer Normunterworfener, die auf die Fortgeltung der Norm vertrauen und auf Grund dieses Vertrauens möglicherweise erhebliche Investitionen getätigt haben, das Außer-Kraft-Treten planerischer Festsetzungen wegen wirtschaftlicher Unzumutbarkeit denselben strengen Voraussetzungen zu unterwerfen wie in den sonstigen Fällen funktionslos gewordener Bebauungspläne (vgl. auch BVerwGE 108, 71 [76] = NVwZ 1999, 986: Funktionslosigkeit nur in äußerst seltenen Fällen). Für ein Außer-KraftTreten wegen wirtschaftlicher Unzumutbarkeit muss deshalb die Offenkundigkeit dieses Mangels hinzutreten. Die zur Unwirksamkeit führende wirtschaftliche Unzumutbarkeit auf Dauer muss in den Worten des BVerwG also „in ihrer Erkennbarkeit einen Grad erreicht haben, der einem etwa dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit nimmt” (BVerwGE 54, 5 [11] = NJW 1977, 2325); sie muss den Verhältnissen gewissermaßen „auf die Stirn geschrieben” sein (OVG Münster, BauR 2000, 1024 [1026]). Das ist grundsätzlich erst dann der Fall, wenn sich die weitere bauliche Entwicklung abweichend vom städtebaulichen Ziel des Bebauungsplans vollzieht (BVerwG, Urt. v. 11. 12. 2000 - 4 BN 58/00, Juris), wenn der auf Grund wirtschaftlicher Unzumutbarkeit eingetretene Steuerungsverlust der Festsetzungen also bereits seinen objektiv erkennbaren Niederschlag in Bausubstanz oder Baunutzung gefunden hat.

3. Bei Anwendung dieser Grundsätze ergibt sich, dass der Bebauungsplan „Sondergebiet - Kurgebiet” der Ag. nicht funktionslos geworden ist. Der Bebauungsplan hat nicht die Fähigkeit verloren, die städtebauliche Entwicklung des Kurgebiets in die von der Ag. gewünschte Richtung zu steuern.

a) Relevante Veränderungen der tatsächlichen baulichen Entwicklung im Kurgebiet, die einer Planverwirklichung objektiv entgegen stehen und zur Funktionslosigkeit geführt haben könnten, liegen nicht vor.

Das Plangebiet hat sein bauliches „Gesicht” nicht wesentlich geändert. Es ist immer noch Kur-Sondergebiet i.S. des § 11 II 2 BauNVO. Die baulichen Anlagen im Kurgebiet sind nach wie vor zwar nicht ausschließlich, aber doch ganz überwiegend zu Kurzwecken genehmigt, wie sich aus dem von der Ag. vorgelegten, von den Ast. und den Beigel. inhaltlich nicht in Frage gestellten Nutzungsplan ergibt. Der Ag. ist es deshalb offensichtlich bis heute gelungen, mit dem Bebauungsplan einem sich abzeichnenden Umstrukturierungsdruck erfolgreich entgegenzusteuern und im Kurgebiet entsprechend ihrem Planungsziel insbesondere die Zulassung von Dauerwohnen auszuschließen.

Die baulichen Anlagen werden auch überwiegend plankonform genutzt. Die genehmigte Kurnutzung ist weder durch andere Nutzungen verdrängt worden, noch läuft sie leer.

[…]

Der Befund einer plankonformen Nutzung wird auch nicht in Frage gestellt, wenn „einige Hotelbetriebe für Kurgäste” in jüngster Vergangenheit wegen fehlender Rentabilität geschlossen werden mussten, wie die Ast. vorbringen. Fluktuationen, Betriebsaufgaben und punktuelle Leerstände sind dem marktwirtschaftlichen System grundsätzlich immanent. Sie liefern jedenfalls dann keine verwertbaren Anhaltspunkte für einen objektiven Verlust der Steuerungsfähigkeit der Festsetzungen, wenn die festgesetzte Nutzungsart im Plangebiet noch von einer Vielzahl von Grundeigentümern tatsächlich ausgeübt wird (vgl. auch BVerwG, NVwZ-RR 1997, 512). Dass dies im Kurgebiet der Ag. der Fall ist, haben die Ag. und mehrere Beigel. dargelegt, letztere zum Teil unter ausdrücklichem Hinweis auf ihr besonderes Interesse am Fortbestand der Kurnutzung und an der Fortgeltung des Bebauungsplans. […]. Ein Auseinanderklaffen zwischen Plan und baulicher Wirklichkeit liegt auch insoweit nicht vor.

b) Auch auf Grund veränderter gesundheitspolitischer Rahmenbedingungen ist der Bebauungsplan nicht funktionslos geworden. Insoweit machen die Ast. zwar geltend, die Situation im Kurwesen habe sich grundlegend geändert, wofür insbesondere die verschiedenen Gesundheitsreformen der 90er Jahre ausschlaggebend gewesen seien. Zur Funktionslosigkeit führen diese Veränderungen indes nicht.

[…]

c) Der Bebauungsplan ist schließlich auch nicht wegen wirtschaftlicher Unzumutbarkeit funktionslos geworden. Die von der Eigentumsgarantie gezogenen Grenzen werden durch die Festsetzungen des Bebauungsplans auch unter Berücksichtigung veränderter wirtschaftlicher Rahmenbedingungen nicht verletzt.

Keiner näheren Darlegung bedarf, dass die im Bebauungsplan festgesetzte Kurnutzung die Privatnützigkeit des Eigentums gem. Art. 14 I 1 GG nicht in Frage stellt. Dies wäre nur dann der Fall, wenn die betroffenen Grundeigentümer von ihrem Eigentum keinerlei vernünftigen Gebrauch mehr machen und es praktisch auch nicht veräußern könnten. Jegliche sinnvolle Nutzungsmöglichkeit des Grund- und Wohnungseigentums im Kurgebiet ist durch die festgesetzte Kurnutzung aber nicht ausgeschlossen, wie bereits am Beispiel derjenigen Beigel. zu sehen ist, die an der festgesetzten Kurnutzung festhalten wollen. Im Übrigen existiert im Kurgebiet auch ein Grundstücksmarkt, wie die von der Ag. vorgelegten Bodenrichtwerte belegen. Auch wenn die Bodenrichtwerte im Kurgebiet geringfügig unter den Richtwerten in vergleichbaren Stadtteilen der Ag. liegen (für das Jahr 2000: 200-250 DM im Kurgebiet im Vergleich zu 250 bis 350 DM im Gebiet westlich der Fränkischen Saale), kann Grundeigentum damit realistischerweise auch im Wege der Veräußerung wirtschaftlich verwertet werden. Die von einzelnen Beigel. aufgestellte Behauptung, ihre Immobilie werde von den Banken als unverkäuflich angesehen, ist angesichts dieser Daten jedenfalls nicht generalisierbar.

Der Bebauungsplan ist aber auch nicht wegen unverhältnismäßiger Beschränkungen einer wirtschaftlichen Grundstücksnutzung funktionslos geworden. Die Festsetzungen des Bebauungsplans sind nach wie vor durch gewichtige Gemeinwohlbelange getragen (aa). Sie schließen eine wirtschaftlich tragfähige Nutzung des Grund- oder Wohnungseigentums weder unter den heutigen Gegebenheiten noch gar auf Dauer aus (bb). Erst recht hat das in die Fortgeltung des Bebauungsplans gesetzte Vertrauen derjenigen Grundeigentümer, die an der Kurnutzung festhalten wollen, nicht seine Schutzwürdigkeit verloren (cc).

aa) Die im Bebauungsplan festgesetzte Nutzungsart eines Kur-Sondergebiets ist durch das städtebauliche Ziel, den traditionellen Kurbereich der Ast. zu erhalten, weiterhin gerechtfertigt.

[…] 

bb) Eine wirtschaftlich tragfähige Nutzung ist nach den Festsetzungen des Bebauungsplans weder unter den heutigen Gegebenheiten unmöglich noch gar auf Dauer ausgeschlossen.

Von den Ast. von vornherein nicht in Frage gestellt worden ist die Wirtschaftlichkeit all derjenigen zulässigen Nutzungen im Kurgebiet, die nicht Beherbergung zum Gegenstand haben. Dass Kureinrichtungen im engeren Sinne wie beispielsweise Bewegungsbäder, Massageeinrichtungen, Sanatorien und Kliniken in der heutigen Situation nicht mehr wirtschaftlich rentabel betrieben werden könnten, haben die Ast. an keiner Stelle behauptet. Aber auch Läden und Dienstleistungsbetriebe, die nach den Festsetzungen des Bebauungsplans im Kurgebiet zulässig sind, wenn sie speziell auf die Bedürfnisse der Kurgäste ausgerichtet sind und in Ausstattung, Gestaltung und Betriebsführung den besonderen Erfordernissen des Kurgebietes entsprechen, haben die Ast. allenfalls pauschal und unsubstanziiert in ihre Unwirtschaftlichkeitsbehauptung einbezogen. Damit konnte der Senat auch ohne Beweisaufnahme davon ausgehen, dass die Ast. Wirtschaftliche Unzumutbarkeit ausschließlich für den Beherbergungssektor geltend machen. Die hilfsweise unter Beweis gestellte Behauptung der Ast., dass der Umsatz pro Kurgast stark rückläufig sei und sich seit 1995 um mindestens 30% reduziert habe, stellt dieses Ergebnis ebenfalls nicht substanziiert in Frage und kann als wahr unterstellt werden. Und auch die Behauptung einzelner Beigel. dass bestimmte Therapieformen faktisch weggefallen seien, die eine wesentliche Einnahmequelle ihrer Betriebe dargestellt hätten, rechtfertigt nicht die Annahme, dass Kureinrichtungen im engeren Sinne nicht mehr wirtschaftlich betrieben werden könnten und die festgesetzte Kurnutzung deshalb insgesamt funktionslos geworden wäre. Denn für die Frage der wirtschaftlichen Unzumutbarkeit kommt es - wie oben dargelegt - nicht darauf an, ob die Festsetzungen von bestimmten Eigentümern in der von ihnen konkret gewählten Betriebsform wirtschaftlich zumutbar ausgenutzt werden kann. Zu würdigen ist grundsätzlich vielmehr die Festsetzung in ihrer ganzen Reichweite sowie die Bedeutung, die die Festsetzung für den Plan in seiner Gesamtheit hat (BVerwGE 54, 5 [11] = NJW 1977, 2325).

[…].

[…] insoweit kann der Senat deshalb ohne weitere Sachverhaltsaufklärung davon ausgehen, dass eine wirtschaftlich vertretbare Ausnutzung des Grundeigentums im Kurgebiet der Ag. auch im Beherbergungsgewerbe nicht generell ausgeschlossen ist, dass die Festsetzungen des Bebauungsplans also nur bei bestimmten Betriebsarten und -größen zu wirtschaftlichen Problemen führen können, im Übrigen aber eine vernünftige Bewirtschaftung des Grundeigentums ermöglichen. […].

Dieses Ergebnis wird durch die im Kurgebiet tatsächlich anzutreffenden Nutzungen bestätigt, die zumindest indizielle Rückschlüsse auf ihre wirtschaftliche Tragfähigkeit zulassen. Das gilt umso mehr, als etliche Beherbergungsbetriebe trotz einer allgemeinen konjunkturbedingten Zurückhaltung bei Investitionen zum Teil erhebliche finanzielle Anstrengungen unternommen haben, um sich den veränderten wirtschaftlichen Rahmenbedingungen anzupassen. Diese Betriebe haben ihren Fortbestand und ihre Konkurrenzfähigkeit für die Gegenwart gesichert und rechnen sich offensichtlich auch für die Zukunft wirtschaftlich tragfähige Perspektiven aus. Diese Investitionstätigkeit im Kurgebiet hat die Ag. in einer Übersicht zusammengestellt. Aber auch einzelne Beigel. haben die Wirtschaftlichkeit der nach Bebauungsplan zulässigen Nutzung anhand ihrer eigenen Betriebe beispielhaft demonstriert. Einige Beigel. haben sogar vortragen lassen, dass sie als Betreiber kleinerer Beherbergungsbetriebe wirtschaftlich rentabel arbeiten. Aber selbst wenn man zu Gunsten der Ast. unterstellt, dass kleinere Beherbergungsbetriebe ohne Belegungsverträge überdurchschnittlich häufig in eine wirtschaftlich kritische Lage geraten können, reichte dies nicht aus, die Fortgeltung der im Bebauungsplan festgesetzten Beherbergung „ausschließlich zu Kurzwecken” unter Ausschluss des Dauerwohnens in Frage zu stellen. Denn für die Beurteilung der wirtschaftlichen Unzumutbarkeit einer Festsetzung kommt es - wie oben dargelegt - grundsätzlich allein darauf an, ob die Festsetzung „in ihrer ganzen Reichweite” noch einen Sinn ergibt und eine wirtschaftlich vertretbare Nutzung ermöglicht. In ihrer ganzen Reichweite aber schließt die festgesetzte Kurnutzung derzeit weder eine wirtschaftlich vertretbare Kur-Beherbergung noch gar jegliche sonstige wirtschaftlich vertretbare Nutzung des Grundeigentums aus. Entgegen der Rechtsansicht der Ast. fehlt es deshalb bereits an einer hinreichenden Manifestation der behaupteten wirtschaftlichen Unzumutbarkeit in der aktuellen Situation.

Erst recht ist nichts dafür ersichtlich, dass eine wirtschaftlich tragfähige Nutzung auf „unabsehbare Zeit” oder „auf Dauer” ausgeschlossen wäre. Schlüssige Anhaltspunkte dafür, dass sich die tatsächlichen wirtschaftlichen Verhältnisse im Kurgewerbe in Zukunft noch verschlechtern, haben die Ast. nicht vorgetragen. […].

cc) Schließlich fehlt es an der mit Blick auf das schutzwürdige Vertrauen anderer Grundeigentümer zu fordernden Offenkundigkeit der wirtschaftlichen Unzumutbarkeit.

Die Schutzwürdigkeit des Vertrauens Dritter kann nach der Rechtsprechung (BVerwG, Urt. v. 11. 12. 2000 - 4 BN 58/00, Juris) grundsätzlich nur verloren gehen, wenn der wirtschaftlich bedingte Steuerungsverlust der Festsetzungen bereits in Bausubstanz oder Baunutzung seinen objektiven Niederschlag gefunden hat. Insoweit kann auf die Ausführungen oben verwiesen werden, wonach die tatsächliche bauliche Entwicklung einschließlich der ausgeübten Nutzungen im Kurgebiet der Ag. nach wie vor plankonform verläuft.

Aber selbst wenn man auf eine äußere Manifestation des Mangels als Voraussetzung für Funktionslosigkeit verzichtete, müsste die wirtschaftliche Unzumutbarkeit der zugelassenen Nutzungsmöglichkeiten zumindest in anderer Weise so offenkundig geworden sein, dass ein in die Fortgeltung der Festsetzungen gesetztes Vertrauen nicht mehr schutzwürdig erschiene. […]. Dafür fehlt aber nach dem oben Gesagten jeder Anhaltspunkt. Es liegt deshalb auf der Hand, dass der Bebauungsplan „Sondergebiet - Kurgebiet” der Ag., in dessen Geltungsbereich eine Vielzahl von Betrieben ihre wirtschaftliche Existenz haben und im Vertrauen auf die Fortgeltung des Bebauungsplans zum Teil erhebliche Investitionen getätigt haben, nicht allein deshalb aufgegeben werden kann, weil einige Betrieben derzeit unwirtschaftlich betrieben werden, oder gar, weil sich einige Grund- und Wohnungseigentümer durch den Wegfall der Nutzungsbeschränkung auf Kurnutzung eine rentablere Nutzung erhoffen. Dies gilt umso mehr, als dieses Kalkül möglicherweise gar nicht aufgeht, weil die vorgetragene Befürchtung der Ag., die Kurstadt büße mit einer Zulassung des Dauerwohnens über kurz oder lang ihr Profil, aber auch ihre spezifische wirtschaftliche Kraft als Kurort ein, jedenfalls nicht unplausibel erscheint.

 

Zusammenfassung:

  1. Die Eigentumsgarantie aus Art. 14 GG kann nicht nur dem In-Kraft-Treten eines Bebauungsplan entgegenstehen, sondern auch zu dessen Außer-Kraft-Treten führen, soweit ein verhältnismäßiger Interessenausgleich verfehlt wird.
  2. Aus der Grundrechtsbindung gem. Art. 1 III GG ergibt sich für den Gesetzgeber die Pflicht, die Wirkungen einer gesetzlichen Regelung zu überprüfen und diese erforderlichenfalls zu korrigieren. 


Rechtsprechungshinweise:

BVerwGE 54, 5 = NJW 1977, 2325 (Außerkrafttreten bauplanerischer Festsetzungen als Folge einer von ihnen abweichenden Entwicklung).

BVerwGE 56, 283 = NJW 1979, 1516 (Unwirtschaftlichkeit der im Plan festgesetzten Nutzungen).

BVerwGBeschluss vom 17.02.1997 - 4 B 16/97 = NVwZ-RR 1997, 513 (Außerkrafttreten eines Bebauungsplans wegen Funktionslosigkeit). 

BVerwGBeschluss vom 30.03.1998 - 4 BN 2/98 = NVwZ-RR 1998, 711 (Abwägung bei Bebauungsplänen).

BVerwGE 108, 71 = NVwZ 1999, 986 (Außerkrafttreten von Bebauungsplänen wegen Funktionslosigkeit als Gegenstand der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle).

BVerwGBeschluss vom 29. 5. 2001 - 4 B 33/01 = NVwZ 2001, 1055 (Funktionslosigkeit der Festsetzung eines Dorfgebiets).

BVerwG, Beschluss vom 09.10.2003 - 4 B 85/03 = BauR 2004, 1128 (Zur Funktionslosigkeit eines Bebauungsplans).

 

Literaturhinweise:

Baumeister, Peter: Rechtswidrigwerden statt Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen, GewA 1996, 318.

BierSascha: Gültigkeit von Bebauungsplänen im Hinblick auf die Frage eines "Außer-Kraft-Tretens wegen Funktionslosigkeit", UPR 2004, 335. 

Erhard, Sebastian: Außer-Kraft-Treten eines Bebauungsplans wegen Funktionslosigkeit nur bei „legaler” oder behördlich geduldeter planabweichender Entwicklung?, NVwZ 2006, 1362.

Klepper, Marian: Enteignung durch überholte Bebauungspläne, DWW 2005, 187.

Pabst, Heinz-Joachim: Funktionslose Bebauungspläne als Gegenstand der Normenkontrolle - Zugleich eine Besprechung von BVerwG, Urt. v. 03.12.1998 - Az. 4 CN 3.97, ZfBR 1999, 155; ZfBR 1999, 244.

Tysper, Stefan: Zur Rechtsfigur der Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen als bauplanungsrechtliches Paradigma für die Derogation von Normen, BauR 2001, 349.