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BayVerfGH – Popularklage gegen einen Bebauungsplan

Weitere Urteile zu: Abwägungsgebot | Bebauungsplan | Popularklage | Rechtsstaatsgebot | Willkürverbot

Fundstelle:

BayVBl 2014, 237

 

Themen:

  • Popularklage
  • Bebauungsplan
  • Rechtsstaatsgebot
  • Abwägungsgebot
  • Willkürverbot

 

Leitsatz:

Verfassungsrechtliche Überprüfung eines Bebauungsplans anhand der Maßstäbe des Rechtsstaatsprinzips und des Gleichheitssatzes.

 

Sachverhalt:

Gegenstand der Popularklage ist die Frage, ob der am 13. Mai 2013 erlassene Bebauungsplan „Chiemseeufer“ der Gemeinde Übersee am Chiemsee, der einen Bebauungsplan aus dem Jahr 1983 ersetzt, gegen Normen der Bayerischen Verfassung verstößt.

 

Gründe:

[…]

IV.

Die Popularklage ist zulässig.

a) Ein Bebauungsplan, der von einer Gemeinde als Satzung beschlossen ist, kann sowohl insgesamt als auch wegen einzelner Festsetzungen Gegenstand einer Popularklage gemäß Art. 98 Satz 4 BV, Art. 55 Abs. 1 Satz 1 VfGHG sein (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH 58, 94 [97]; 62, 23 [25]).

b) Der Rechtsgedanke des § 47 Abs. 2a VwGO i. V. m. § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB, wonach ein Antragsteller im Normenkontrollverfahren vor den Oberverwaltungsgerichten mit Einwendungen präkludiert ist, die er im Rahmen der Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Aufstellung eines Bauleitplans nicht oder verspätet geltend gemacht hat, kann auf das Popularklageverfahren nicht übertragen werden. Denn als objektives Verfahren, das nicht in erster Linie dem Schutz der verfassungsmäßigen Rechte des Einzelnen dient, sondern im öffentlichen Interesse den Schutz der Grundrechte als Institution bezweckt, setzt das Popularklageverfahren weder ein besonderes Rechtsschutzbedürfnis noch ein gegenwärtiges und unmittelbares Betroffensein voraus. Es reicht daher aus, wenn die geltend gemachte Grundrechtsverletzung begrifflich als möglich erscheint (VerfGH 25, 45 [47]; 54, 109 [133]). Vorliegend ist für eine Verwirkung oder einen Missbrauch der Popularklage nichts ersichtlich.

c) Die Antragsteller haben in hinreichend substanziierter Weise dargelegt, aus welchen Gründen der angegriffene Bebauungsplan nach ihrer Auffassung gegen den Gleichheitssatz (Art. 118 Abs. 1 BV) und das darin enthaltene Willkürverbot verstößt (Art. 55 Abs. 1 Satz 2 VfGHG).

Ist die Popularklage – wie hier – in zulässiger Weise erhoben, überprüft der Verfassungsgerichtshof die angefochtene Regelung anhand aller in Betracht kommenden Normen der Bayerischen Verfassung, auch wenn diese – wie das Rechtsstaatsprinzip des Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV – keine Grundrechte verbürgen (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH 58, 94 [98]).

V.

Die Popularklage ist unbegründet. Der angegriffene Bebauungsplan ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

1. Ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) ist nicht gegeben.

Prüfungsmaßstab im Popularklageverfahren sind allein die Vorschriften der Bayerischen Verfassung, nicht aber Normen des Bundesrechts. Ein möglicher Verstoß einer landesrechtlichen Norm gegen Bundesrecht kann allenfalls zu einer Verletzung des Rechtsstaatsprinzips führen. Unter dem Blickwinkel des Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV kann der Verfassungsgerichtshof nicht umfassend prüfen, ob der Gesetzgeber einer landesrechtlichen Norm – hier der Satzungsgeber – die rechtlichen oder tatsächlichen Voraussetzungen einer bundesrechtlichen Ermächtigung zutreffend beurteilt und ermittelt und ob er andere bundesrechtliche Vorschriften in ihrer Bedeutung für den Inhalt seiner Regelung richtig eingeschätzt hat. Das Rechtsstaatsprinzip der Bayerischen Verfassung erstreckt seine Schutzwirkung nicht in den Bereich des Bundesrechts mit der Folge, dass jeder formelle oder inhaltliche Verstoß gegen Bundesrecht zugleich als Verletzung der Bayerischen Verfassung anzusehen wäre. Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV wäre vielmehr erst dann betroffen, wenn der Normgeber des bayerischen Landesrechts offensichtlich den Bereich der Rechtsordnung des Bundes verlassen und Landesrecht eindeutig ohne Rechtsetzungsbefugnis geschaffen hätte. Ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip kann außerdem erst dann angenommen werden, wenn der Widerspruch des bayerischen Landesrechts zum Bundesrecht nicht nur offensichtlich zutage tritt, sondern auch inhaltlich nach seinem Gewicht als schwerwiegender, krasser Eingriff in die Rechtsordnung zu werten ist (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH 55, 57 [64]; 59, 219 [224]; 64, 20 [25]; VerfGH BayVBl 2013, 45 [46]).

Der angefochtene Bebauungsplan weist weder in verfahrensrechtlicher noch in materieller Hinsicht offensichtliche und schwerwiegende Verstöße gegen Bundesrecht auf.

a) Ein offensichtlicher und schwerwiegender Fehler liegt nicht darin, dass für die spezielle artenschutzrechtliche Prüfung keine vollständige aktuelle Bestandserhebung aller geschützten Arten im Plangebiet anhand von Begehungen durchgeführt wurde.

[Wird ausgeführt].

e) Ebenso wenig ist offensichtlich, dass die Gemeinde bei der Aufstellung des Bebauungsplans in schwerwiegender Weise gegen das Abwägungsgebot verstoßen hätte.

§ 2 Abs. 3 und § 1 Abs. 7 BauGB verpflichten die Gemeinde, die von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange vollständig zu ermitteln und sie gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Gegen das rechtsstaatlich fundierte Gebot gerechter Abwägung wird verstoßen, wenn eine (sachgerechte) Abwägung überhaupt nicht stattfindet, wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt wird oder wenn der Ausgleich zwischen ihnen zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (vgl. BVerwGE 34, 301 [309]; 45, 309 [314 f.]).

Zu den in die Abwägung einzustellenden öffentlichen Belangen gehören neben den bundesrechtlich insbesondere in § 1 Abs. 6 BauGB aufgeführten Interessen auch die sich aus Art. 141 Abs. 1 BV ergebenden, von den Antragstellern als verletzt gerügten Schutz-, Pflege- und Erhaltungspflichten hinsichtlich der natürlichen Lebensgrundlagen sowie die in Art. 141 Abs. 2 BV verankerte Aufgabe, die Landschaft zu schützen und zu pflegen. Der landesrechtliche Normgeber, der aufgrund einer bundesrechtlichen Ermächtigung tätig wird, hat dort, wo ihm ein Gestaltungsspielraum eingeräumt ist, auch die ihn bindende Bayerische Verfassung zu beachten. Gibt das Bundesrecht dem landesrechtlichen Normgeber – wie in § 1 Abs. 7 BauGB – nur einen Rahmen, innerhalb dessen er verschiedene Lösungen wählen kann, dann ist Landesverfassungsrecht innerhalb dieses Gestaltungsspielraums nicht verdrängt. Art. 141 Abs. 1 Satz 4 und Abs. 2 BV bestimmen in den Grundzügen die wichtigsten Aufgaben, die sich aufgrund der Staatsfundamentalnorm des Art. 3 Abs. 2 BV stellen. Art. 3 Abs. 2 BV sowie Art. 141 Abs. 1 Satz 4 und Abs. 2 BV sind keine bloßen Programmsätze, sondern enthalten bindendes objektives Verfassungsrecht, an dem die Handlungen und Unterlassungen von Staat, Gemeinden und Körperschaften des öffentlichen Rechts zu messen sind (vgl. VerfGH 61, 172 [181 f.]; 62, 156 [163 f.]; 64, 20 [27]; VerfGH BayVBl 2013, 45 [47] jeweils m. w. N.). Allerdings haben die Staatsziele des Art. 141 Abs. 1 Satz 4 und Abs. 2 BV gegenüber den der Planung zugrunde liegenden städtebaulichen Anliegen der Gemeinde keinen abstrakten Vorrang. Vielmehr bleibt es Aufgabe einer Gemeinde, sich im Rahmen sachgerechter Abwägung selbst darüber schlüssig zu werden, welchen Belangen sie letztlich das stärkere Gewicht beimessen will (vgl. BVerwG NVwZ-RR 2003, 171 zu Art. 20a GG).

Diesen Anforderungen wird der angefochtene Bebauungsplan in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise gerecht. Schwerwiegende Abwägungsmängel sind nicht erkennbar.

[Wird ausgeführt].

2. Der Gleichheitssatz (Art. 118 Abs. 1 BV) ist nicht verletzt.

Der Gleichheitssatz verbietet Willkür. Er lässt Differenzierungen zu, die durch sachliche Erwägungen gerechtfertigt sind. Dabei bleibt es dem Ermessen des Normgebers überlassen zu bestimmen, in welcher Weise dem Gedanken der Angemessenheit, Billigkeit und Zweckmäßigkeit Rechnung zu tragen ist. Nur wenn die äußersten Grenzen dieses Ermessens überschritten sind, wenn für die getroffene Regelung jeder sachliche Grund fehlt, ist der Gleichheitssatz verletzt. Dementsprechend weit ist auch der Gestaltungsspielraum einer Gemeinde bei der Aufstellung eines Bebauungsplans. Der Verfassungsgerichtshof hat nicht zu überprüfen, ob die Festsetzungen in einem Bebauungsplan die bestmögliche oder gerechteste Lösung darstellen. Er kann nicht seine eigenen Abwägungen und Überlegungen an die Stelle derjenigen des Normgebers setzen. Hat sich der Normgeber bei einer Kollision verschiedener Belange für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung anderer Belange entschieden, so liegt ein Verstoß gegen Art. 118 Abs. 1 BV nur dann vor, wenn sich ein sachgerechter Grund für die getroffene Regelung bei einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise schlechterdings nicht feststellen lässt (vgl. VerfGH 59, 109 [114 f.]; 61, 172 [180 f.]; 64, 20 [30]).

Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs kann ein Bebauungsplan gegen das Willkürverbot des Art. 118 Abs. 1 BV verstoßen, wenn eine Gemeinde offensichtlich dem Grundsatz der Erforderlichkeit der Bauleitplanung für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB zuwiderhandelt oder bei der Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB die sich aus Art. 141 Abs. 1 Satz 4 oder Abs. 2 BV ergebenden Verpflichtungen in krasser Weise verkennt (vgl. VerfGH 61, 172 [181 ff.]; 62, 23 [26 f.]; 64, 20 [30]).

Dies ist aufgrund der bereits oben unter V. 1. dargelegten Erwägungen jedoch nicht der Fall.

[…].

3. Soweit die Antragsteller eine Verletzung des Art. 141 Abs. 3 BV rügen, fehlt es an hinreichenden Anhaltspunkten für eine Grundrechtsverletzung.

Art. 141 Abs. 3 Satz 1 BV garantiert ein Grundrecht auf Genuss der Naturschönheiten und auf Erholung in der freien Natur. Hierdurch wird dem einzelnen Erholungsuchenden aber kein Grundrecht auf unveränderten Fortbestand bestimmter Landschaftsgebiete eingeräumt. Der Wortlaut des Art. 141 Abs. 3 Satz 1 BV ist dahingehend zu verstehen, dass der Genuss der vorhandenen Naturschönheiten und die Erholung in der vorhandenen freien Natur gestattet werden und zwar durch die beispielhaft aufgeführten Tätigkeiten, wie z. B. das Betreten von Wald und Bergweide (VerfGH 29, 181 [186]; […]).

Im Hinblick auf dieses von den Antragstellern angesprochene Recht ist jedoch kein Sachverhalt ersichtlich, der eine Verletzung durch den angegriffenen Bebauungsplan als möglich erscheinen ließe.

[…].

 

Zusammenfassung:

  1. Ein Bebauungsplan kann Gegenstand eines Popularklageverfahrens sein
  2. Das Popularklageverfahren setzt als objektives Verfahren, das im öffentlichen Interesse den Schutz der Grundrechte als Institution bezweckt, setzt weder ein besonderes Rechtsschutzbedürfnis noch ein gegenwärtiges und unmittelbares Betroffensein voraus.
  3. Prüfungsmaßstab im Popularklageverfahren sind ausschließlich die Vorschriften der Bayerischen Verfassung, nicht hingegen Normen des Bundesrechts; ein möglicher Verstoß einer landesrechtlichen Norm gegen Bundesrecht kann allenfalls zu einer Verletzung des Rechtsstaatsprinzips führen.
  4. Ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip kann erst dann angenommen werden, wenn ein Widerspruch des bayerischen Landesrechts zum Bundesrecht offensichtlich zutage tritt und inhaltlich nach seinem Gewicht als schwerwiegender, krasser Eingriff in die Rechtsordnung zu werten ist.
  5. Ein Verstoß gegen das Abwägungsgebot liegt vor, wenn eine (sachgerechte) Abwägung überhaupt nicht stattfindet, wenn in die Abwägung nicht alle relevanten Belangen eingestellt werden, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt wird oder wenn der Ausgleich zwischen ihnen zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht.
  6. Der Gleichheitssatz verbietet willkürliche Differenzierungen, nicht hingegen Differenzierungen, die durch sachliche Erwägungen gerechtfertigt sind.

 

Rechtsprechungshinweise:

BVerwG, NVwZ-RR 2003, 171 (Zum Abwägungsgebot im Lichte des Art. 20a GG).

BayVGH, NVwZ 2008, 1234 (Zur Frage der Verwirkung einer Popularklage gegen einen Bebauungsplan).

BayVGH, BayVBl 2013, 45 (Zum Verstoß gegen das Rechtsstaatsgebot).

 

Literaturhinweise:

Fröhlich, Daniel: Der Bebauungsplan als Gegenstand der Popularklage nach Art. 98 Satz 4 BV, BayVBl. 2013, 1.

Kruis, Konrad / Didovic, Andrea: Das bayerische Staatsziel des Natur- und Kulturgüterschutzes und der Gleichheitssatz im Spiegel bayerischer Gesetzgebung und aktueller Entscheidungen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs, BayVBl. 2009, 353.