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BVerwG - Entwicklung von Bebauungsplänen aus dem Flächennutzungsplan

Weitere Urteile zu: Drittschutz | Entwicklungsgebot | Flächennutzungsplan | Städtebaul. Entwicklung | Unbeachtlichkeitsklausel | § 214 II Nr.2 BauGB

Fundstelle:

BVerwG, Urteil vom 26. 2. 1999 - 4 CN 6/98 (Mannheim) = NVwZ 2000, 197

 

Themen:

  • Entwicklungsgebot, § 8 II 1 BauGB
  • Flächennutzungsplan
  • Geordnete städtebaulichen Entwicklung
  • Unbeachtlichkeitsklausel, § 214 II Nr. 2 BauGB
  • Drittschutz 


Leitsätze:

  1. Aus § 8 II 2 BauGB können keine Rückschlüsse auf die Rechtmäßigkeit eines Bebauungsplans gezogen werden, dessen Festsetzungen von den Darstellungen eines Flächennutzungsplans abweichen.
  2. Die Vorschrift des § 8 IV 1 BauGB (vorzeitiger Bebauungsplan) setzt voraus, dass in dem Zeitpunkt, in dem ein Bebauungsplan aufgestellt, geändert, ergänzt oder aufgehoben wird, ein wirksamer Flächennutzungsplan nicht vorliegt.
  3. Das Entwicklungsgebot des § 8 II 1 BauGB gewährt der Gemeinde auch in der räumlichen Abgrenzung einen Spielraum, der je nach den örtlichen Gegebenheiten etwa durch Umplanung benachbarter Flächen oder eine Abrundung treppenförmig angelegter Baugebiete in das Außengebiet des Flächennutzungsplans hinein ausgefüllt werden kann. Die Einbeziehung eines „Randstreifens” der im Flächennutzungsplan dargestellten Flächen für die Landwirtschaft in das Gebiet eines Bebauungsplans kann deshalb noch vom Begriff des „Entwickelns” i.S. von § 8 II 1 BauGB gedeckt sein.
  4. Ob das Entwicklungsgebot des § 8II 1 BauGB eingehalten ist, beurteilt sich nach der planerischen Konzeption des Flächennutzungsplans für den (engeren) Bereich des Bebauungsplans. Für die Frage, ob die sich aus dem Flächennutzungsplan ergebende geordnete städtebauliche Entwicklung beeinträchtigt worden ist, ist die planerische Konzeption des Flächennutzungsplans für den größeren Raum (Gemeindegebiet Ortsteil) in den Blick zu nehmen.

 

Sachverhalt:

Die Ast. wandte sich gegen einen Bebauungsplan der Ag., der im Anschluss an beplantes Gemeindegebiet eine bisher landwirtschaftlich genutzte Fläche von etwa 2,21 ha als reines Wohngebiet ausweist. Das Plangebiet soll u.a. durch eine Stichstraße an der Nordgrenze des mit einem Wohnhaus bebauten, als reines Wohngebiet ausgewiesenen Grundstücks der Ast. erschlossen werden. Im Flächennutzungsplan der Ag. ist das Plangebiet als landwirtschaftliche Fläche dargestellt. Die Ast. machte geltend, durch die zu erwartenden Verkehrsimmissionen an der Gartengrenze ihres Grundstücks werde sie unzumutbar beeinträchtigt. Die Ag. habe ihren Anspruch auf angemessene Berücksichtigung ihrer Wohnruhe fehlerhaft abgewogen. Erschließungsalternativen seien nicht ausreichend geprüft worden. Der Bebauungsplan sei auch fehlerhaft, weil er nicht aus dem Flächennutzungsplan entwickelt worden sei. Der VGH hat den Normenkontrollantrag als unzulässig abgewiesen, weil die Ast. nicht antragsbefugt sei.

Die vom Normenkontrollgericht zugelassene Revision führte zur Zurückverweisung an den VGH.

 

Gründe:

II. Die Revision ist begründet. […]

1. Der erkennende Senat hat in seinem Urteil vom 24. 9. 1998 (NJW 1999, 592 = DVBl 1999, 100 m. Anm. Schmidt-Preuß = NJ 1999, 215 L m. Anm. Wolnicki = NVwZ 1999, 414 L) entschieden und im Einzelnen begründet, dass das in § 1 VI BauGB enthaltene Abwägungsgebot drittschützenden Charakter hinsichtlich solcher privater Belange hat, die für die Abwägung erheblich sind. Die von der Ag. hiergegen erhobenen Einwände geben keinen Anlass diese Rechtsprechung zu modifizieren. Die von ihr erhobenen Einwände gegen die Wehrfähigkeit bloßer faktischer Belange unterhalb der Schwelle rechtlich geschützter Interessen hat der Senat in den Gründen des vorgenannten Urteils bereits zurückgewiesen. Er hat zugleich betont, dass nicht jeder private Belang in der Abwägung zu berücksichtigen ist, sondern nur solche Belange, die in der konkreten Planungssituation städtebaulich relevant sind. Nicht abwägungsbeachtlich sind insbesondere geringwertige Interessen sowie solche, auf deren Beachtung kein schutzwürdiges Vertrauen besteht oder solche, die für die Gemeinde bei der Entscheidung über den Plan nicht erkennbar waren (vgl. BVerwG, NJW 1999, 592 = DVBl 1999, 100 m. Anm. Schmidt-Preuß = NJ 1999, 215 L m. Anm. Wolnicki = NVwZ 1999, 414L).

2. Die Entscheidung des Normenkontrollgerichts stellt sich im Ergebnis nicht deshalb als richtig dar (§ 144 IV VwGO), weil der Ast. aus anderen Gründen die Antragsbefugnis fehlte. Die Ast. ist antragsbefugt.

Nach der Rechtsprechung des Senats können an die Geltendmachung einer Rechtsverletzung i.S. von § 47 II 1 VwGO keine höheren Anforderungen gestellt werden, als sie für die Klagebefugnis nach § 42 II VwGO gelten (vgl. BVerwG,NVwZ 1998, 732). Die Darlegungsanforderungen des § 47 II 1 VwGO entsprechen denen für die Klagebefugnis nach § 42 II VwGO; sie bleiben daher auch nicht hinter den Anforderungen an die Klagebefugnis zurück. Das Erfordernis einer möglichen Rechtsverletzung in § 47 II 1 VwGO knüpft an die Judikatur und Praxis zur Klagebefugnis i.S. von § 42 II VwGO an. Für diese Anknüpfung spricht nicht nur der Wortlaut von § 47 II 1 VwGO, der sich an die Formulierung in § 42 II VwGO anlehnt, sondern auch die Gesetzesbegründung (BT-Dr 13/3993, S. 9f.; vgl. im einzelnen BVerwG, NVwZ 1998, 732). Das gilt im Rahmen von § 47 II 1 VwGO auch dann, wenn es sich bei dem Recht, dessen Verletzung geltend gemacht wird, um das Recht auf gerechte Abwägung privater Belange handelt. Ein Ast. genügt also seiner Darlegungslast, wenn er hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass seine privaten Belange fehlerhaft abgewogen worden sind.

Das Vorbringen der Ast. erfüllt diese Voraussetzungen. […]

3. Der erkennende Senat kann nicht in der Sache selbst entscheiden. Die vom Normenkontrollgericht getroffenen tatsächlichen Feststellungen reichen nicht aus um die zwischen den Bet. umstrittene Frage zu beantworten, ob der angefochtene Bebauungsplan in beachtlicher Weise gegen das Gebot der Entwicklung aus dem Flächennutzungsplan verstößt.

3.1. Die Ansicht der Ag., das Entwicklungsgebot des § 8 II 1 BauGB greife hier aus mehreren Gründen gar nicht ein, trifft allerdings nicht zu.

Die Ag. verweist auf § 8 II 2 BauGB, nach dem ein Flächennutzungsplan nicht erforderlich ist, wenn der Bebauungsplan ausreicht um die städtebauliche Entwicklung zu ordnen. So liege es hier; denn der Bebauungsplan sehe „ganze 32 Wohneinheiten” vor und habe mithin „auf das Ganze bezogen nur marginale Bedeutung”. Die Ag. verkennt dabei, dass § 8 II 2 BauGB regelt, unter welchen Voraussetzungen eine Gemeinde auf die Aufstellung eines Flächennutzungsplans verzichten und einen sog. selbstständigen Bebauungsplan aufstellen kann. Die Vorschrift lässt mithin eine Ausnahme von der grundsätzlichen Zweistufigkeit der Bauleitplanung zu. Sie enthält jedoch keine Regelung für den hier gegebenen Fall, dass die Gemeinde einen Flächennutzungsplan für erforderlich gehalten und deshalb erlassen hat. 

Aus § 8 II 2 BauGB können deshalb auch keine Rückschlüsse auf die Rechtmäßigkeit eines Bebauungsplans gezogen werden, dessen Festsetzungen von den Darstellungen des Flächennutzungsplans abweichen.

Die Ag. will im Hinblick darauf, dass im November 1998 ein Einleitungsbeschluss zur Änderung des Flächennutzungsplans für das hier betroffene Plangebiet gefasst worden ist, davon ausgehen, dass es sich bei dem angefochtenen um einen vorzeitigen Bebauungsplan i.S. von § 8 IV 1 BauGB handelt. Diese Vorschrift greift hier jedoch nicht ein. Sie setzt voraus, dass in dem Zeitpunkt, in dem ein Bebauungsplan aufgestellt, geändert, ergänzt oder aufgehoben wird, ein wirksamer Flächennutzungsplan nicht vorliegt. Diese Fallkonstellation ist hier nicht gegeben. Der Flächennutzungsplan für den Ortsteil ... der Ag. stammt aus dem Jahre 1986. Seine Wirksamkeit steht nicht in Zweifel.

3.2. Der Auffassung des Normenkontrollgerichts, der angegriffene Plan verletze das Entwicklungsgebot des § 8 II 1 BauGB, kann auf der Grundlage seiner tatsächlichen Feststellungen gefolgt werden.

Bebauungspläne sind nach § 8 II 1 BauGB aus den Flächennutzungsplänen in der Weise „zu entwickeln”, dass durch ihre Festsetzungen die zu Grunde liegenden Darstellungen des Flächennutzungsplans konkreter ausgestaltet und damit zugleich verdeutlicht werden. Dieser Vorgang der Konkretisierung schließt nicht aus, dass die in einem Bebauungsplan zu treffenden Festsetzungen von den vorgegebenen Darstellungen des Flächennutzungsplans abweichen. Derartige Abweichungen sind jedoch nur zulässig, wenn sie sich aus dem Übergang in eine konkretere Planungsstufe rechtfertigen und die Grundkonzeption des Flächennutzungsplans unberührt lassen. In der Regel gehört zu der vom Bebauungsplan einzuhaltenden Grundkonzeption des Flächennutzungsplans die Zuordnung der einzelnen Bauflächen zueinander und zu den von Bebauung freizuhaltenden Gebieten (BVerwGE 48, 70 [74f.] = NJW 1975, 1985). Gemessen hieran widerspricht der angefochtene Plan der Grundkonzeption des Flächennutzungsplans für diesen Bereich. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Normenkontrollgerichts ist das Plangebiet als landwirtschaftliche Fläche dargestellt und Teil des Schutzbereichs einer Landschaftsschutzverordnung. Hieraus folgert es, dass der Flächennutzungsplan für den hier betroffenen Bereich eine bewusste und sinnvolle Abgrenzung zwischen Innen- und Außenbereich getroffen habe. Nach der Grundkonzeption des Flächennutzungsplans ist somit der räumliche Bereich, für den der Bebauungsplan aufgestellt ist von Bebauung freizuhalten.

Zwar gewährt das Entwicklungsgebot des § 8 II 1 BauGB der Gemeinde auch in der räumlichen Abgrenzung einen Spielraum, der je nach den örtlichen Gegebenheiten etwa durch Umplanung benachbarter Flächen oder eine Abrundung treppenförmig angelegter Baugebiete in das Außengebiet des Flächennutzungsplans hinein ausgefüllt werden kann. Das Normenkontrollgericht weist deshalb zu Recht darauf hin, dass die Einbeziehung eines „Randstreifens” der im Flächennutzungsplan dargestellten Fläche für die Landwirtschaft in das Gebiet eines Bebauungsplans noch vom Begriff des „Entwickelns” i.S. von §  8II 1 BauGB gedeckt sein kann. Entscheidend ist dabei die Größenordnung, in der der Bebauungsplan vom Flächennutzungsplan abweicht. Dabei kann es je nach den Umständen des Einzelfalles darauf ankommen, in welchem Verhältnis die Größe eines geplanten Baugebiets zur Größe des gesamten Gemeindegebiets oder eines Ortsteils steht. Das Normenkontrollgericht hat ausgeführt, im Verhältnis zur bisherigen Größe des Ortsteils ... besitze die geplante Baufläche einen erheblichen Umfang, von einer „Randfläche” könne insoweit keine Rede sein. Der rechtliche Ansatz dieser Gewichtung ist zutreffend. Zulässige und begründete Verfahrensrügen gegen die der Gewichtung zu Grunde liegenden tatsächlichen Feststellungen hat die Ag. nicht erhoben. Das führt zu dem Ergebnis, dass der Bebauungsplan das Entwicklungsgebot in § 8 II 1 BauGB verletzt.

3.3. Ungeklärt ist jedoch bislang, ob dieser Mangel rechtlich beachtlich ist. Nach § 214 II Nr.2 BauGB ist es für die Rechtswirksamkeit eines Bebauungsplans unbeachtlich, wenn das Entwicklungsgebot des § 8 II 1 BauGB verletzt worden ist, ohne dass hierbei die sich aus dem Flächennutzungsplan ergebende geordnete städtebauliche Entwicklung beeinträchtigt worden ist.

Das Normenkontrollgericht gelangt zu dem Ergebnis, dass der Flächennutzungsplan der Ag. eine bewusste und sinnvolle Abgrenzung zwischen Innen- und Außenbereich getroffen habe „mit der Folge, dass eine Verschiebung dieser Grenze regelmäßig einen Verstoß gegen das Entwicklungsgebiet darstellt und eine Beeinträchtigung der sich aus dem Flächenutzungsplan ergebenden geordneten städtebaulichen Entwicklung (§ 214 II Nr. 2 BauGB) zu bejahen” sei. Die von ihm festgestellten Tatsachen und deren Würdigung reichen zwar aus um eine Verletzung des Entwicklungsgebots zu begründen. Das allein rechtfertigt jedoch nicht die Schlussfolgerung, dass auch die sich aus dem Flächennutzungsplan ergebende geordnete städtebauliche Entwicklung beeinträchtigt worden ist. Um dies begründen zu können, bedarf es weiter reichender tatsächlicher Feststellungen.

Bereits aus dem Wortlaut der Unbeachtlichkeitsklausel in § 214 II Nr.2 BauGB ergibt sich, dass eine Verletzung des Entwicklungsgebots rechtlich nicht gleichbedeutend mit einer Beeinträchtigung der sich aus dem Flächennutzungsplan ergebenden geordneten städtebaulichen Entwicklung ist. Die Grenzen des Entwickelns des Bebauungsplans aus dem Flächennutzungsplan können verletzt worden sein, ohne dass hierbei die geordnete städtebauliche Entwicklung, wie sie sich aus dem Flächennutzungsplan ergibt, beeinträchtigt wird. Diese Abstufung entspricht dem Zweck der Vorschrift, Abweichungen des Bebauungsplans von dem Flächennutzungsplan in einer Größenordnung, die keine Auswirkungen auf das städtebauliche Gesamtkonzept des Flächennutzungsplans hat aus Gründen der Planerhaltung für unbeachtlich zu erklären.

Hieraus ergibt sich für die Anwendung der Unbeachtlichkeitsklausel: Ob das Entwicklungsgebot des § 8 II 1 BauGB eingehalten ist, beurteilt sich nach der planerischen Konzeption des Flächennutzungsplans für den engeren Bereich des Bebauungsplans. Für die Frage, ob die sich aus dem Flächennutzungsplan ergebende geordnete städtebauliche Entwicklung beeinträchtigt worden ist, ist die planerische Konzeption des Flächennutzungsplans für den größeren Raum, d.h. für das gesamte Gemeindegebiet oder einen über das Bebauungsplangebiet hinausreichenden Ortsteil in den Blick zu nehmen. Zu fragen ist also, ob die über den Bereich des Bebauungsplans hinausgehenden, übergeordneten Darstellungen des Flächennutzungsplans beeinträchtigt werden. In diesem Zusammenhang ist zu prüfen, welches Gewicht der planerischen Abweichung vom Flächennutzungsplan im Rahmen der Gesamtkonzeption des Flächennutzungsplans zukommt. Maßgeblich ist, ob der Flächennutzungsplan seine Bedeutung als kommunales Steuerungsinstrument der städtebaulichen Entwicklung „im Großen und Ganzen” behalten oder verloren hat (i.d.S. insb. die Entscheidungen des VGH Kassel,UPR 1989, 394; NVwZ 1988, 541; BRS 47, 62; vgl. ferner Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 214 Rdnr. 24; Gaentsch, BauGB [1991], § 214 Rdnr 12; Lemmel, in: Berl. Komm., 2.Aufl. [1995], § 214 BauGB Rdnr. 33; Battis, in: ders./Krautzberger/Löhr, BauGB, 6.Aufl. [1998], § 214 Rdnr. 11).

Das Normenkontrollgericht ist die Frage, ob der angegriffene Plan im soeben aufgezeigten Sinne die sich aus dem Flächennutzungplan ergebende geordnete städtebauliche Entwicklung i.S. von § 214 II Nr. 2 BauGB beeinträchtigt, nicht nachgegangen. Der erkennende Senat kann diese Frage mangels entsprechender tatsächlicher Feststellungen und deren Würdigung im Normenkontrollbeschluss nicht beantworten. Die tatsächlichen Feststellungen des Normenkontrollgerichts reichen auch nicht aus um beurteilen zu können, ob der angegriffene Bebauungsplan mit den Bestimmungen der erwähnten Landschaftsschutzverordnung in Einklang steht, ob die Ag. die von der Ast. geltend gemachten privaten Belange fehlerfrei abgewogen hat und ob die Vorschriften der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung - wie die Ast. rügt - verletzt worden sind. Das nötigt zur Zurückverweisung.

 

Zusammenfassung:

  1. Das in § 1 VI BauGB enthaltene Abwägungsgebot hat hinsichtlich solcher privater Belange, die für die Abwägung erheblich sind, drittschützenden Charakter.
  2. Abweichende Festsetzungen im Bebauungsplan sind zulässig, wenn sie sich aus dem Übergang in eine konkretere Planungsstufe rechtfertigen und die Grundkonzeption des Flächennutzungsplans unberührt lassen, dies gilt auch in Hinsicht auf die räumliche Abgrenzung.
  3. Ein Verstoß gegen des Entwicklungsgebot ist gem. § 214 II Nr. 2 BauGB nur dann rechtlich beachtlich, wenn dadurch die geordnete städtebauliche Entwicklung, wie sie sich aus dem Flächennutzungsplan ergibt, beeinträchtigt wird.

 

Rechtsprechungshinweise:

BVerwGE 48, 70 (Entwicklung des Bebauungsplans aus dem Flächennutzungsplan).

BVerwG, NJW 1999, 592 (Drittschützende Wirkung des Abwägungsgebots).

BVerwG, NVwZ-RR 2003, 406 (Entwicklungsgebot des Bebauungsplans).

VGH Kassel, NVwZ-RR 1989, 346 (Zur Anwendung des Entwicklungsgebots im Bauplanungsrecht).

 

Literaturhinweise:

Guckelberger, Annette: Die veränderte Steuerungswirkung der Flächennutzungsplanung, DÖV 2006, 973. 

Kahl, Wolfgang: Zwei Gemeinden und ein Industriegebiet , JA 2005, 280.

Ingold, Albert: Auswirkungen von Planungsdefiziten höherstufiger Planungsebenen auf nachgeordnete Pläne, NVwZ 2010, 1399.

Runkel, Peter: Das Gebot der Entwicklung der Bebauungspläne aus dem Flächennutzungsplan, ZfBR 1999, 298.

Schmidt, Alexander: "Zu viele Pläne verderben den Brei", JA 2012, 838.