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BVerwG – Rücknahme von Genusstauglichkeitbescheinigungen

Weitere Urteile zu: Abwägung | Mitverschulden | Rücknahme | Vertrauensschutz | Verwaltungsakt

Fundstelle:

BVerwGE 136, 43 = NVwZ-RR 2010, 801

 

Themen:

  • Rücknahme von Verwaltungsakten
  • Vertrauensschutz
  • Abwägung
  • Mitverschulden

 

Leitsätze:

1. Eine gesetzliche Aufgabenübertragung auf einen Hoheitsträger begründet nicht nur dessen formale Zuständigkeit, sondern seine Verantwortung für eine ordnungsgemäße Erfüllung der Aufgabe.

2. Bei dem mit dem Vertrauen des Betroffenen auf den Bestand des Verwaltungsakts abzuwägenden öffentlichen Interesse im Sinne des Art. 48 Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG handelt es sich nicht um das Rücknahmeinteresse, sondern um das fiskalische Interesse, den Verwaltungsakt ohne Verpflichtung zum Nachteilsausgleich zurücknehmen zu dürfen.

3. Eine lediglich untergeordnete Mitverantwortung des Betroffenen für die Rechtswidrigkeit des zurückgenommenen Verwaltungsakts führt nicht zu einer Minderung des Anspruchs aus Art. 48 Abs. 3 BayVwVfG auf Ausgleich des Vermögensnachteils.

 

Sachverhalt:

Die Beteiligten streiten über den Ausgleich von Vermögensnachteilen wegen der Rücknahme von Genusstauglichkeitsbescheinigungen.

Mit Einführung der BSE-Pflichttests durch die BSE-Untersuchungsverordnung vom 1. Dezember 2000 mussten Schlachtrinder im Alter von über 30 Monaten, später bereits im Alter von über 24 Monaten, im Rahmen der amtlichen Fleischuntersuchung auf BSE untersucht werden. Für einen Teil der in den Schlachthöfen der Klägerin, unter anderem in A., geschlachteten Rinder führte diese Tests die Firma M. durch, der die Regierung von Niederbayern eine entsprechende Erlaubnis nach der Tierseuchenerreger-Verordnung für ihr Labor in P. erteilt hatte. Ab Mitte des Jahres 2001 führte die Firma die Tests auch in einem Zweitlabor in W. durch, für das keine gesonderte Erlaubnis vorlag. Aufgrund der Testergebnisse erteilten die amtlichen Veterinäre der Beklagten der Klägerin Tauglichkeitsbescheinigungen, mit denen die Genusstauglichkeit des Fleisches bestätigt wurde.

Zwischen der Klägerin und der Firma M. bestanden nach den Feststellungen des Berufungsgerichts seit dem Jahr 2000 vertragliche Beziehungen über die Durchführung von BSE-Tests. Die Klägerin schlug der Beklagten im Dezember 2000 vor, ihre vertraglich gesicherten Kapazitäten für die amtlichen BSE-Tests zu nutzen, worauf die Beklagte bei dem Landesuntersuchungsamt mit Schreiben vom 12. Dezember 2000 beantragte, die Firma M. mit der Durchführung der amtlichen Tests zu beauftragen. Außerdem ist festgestellt, dass die Klägerin von der Nutzung des Labors in W. wusste und dass die praktische Abwicklung im Schlachthof, namentlich die Probenentnahme, die Zusammenstellung der Testchargen, die Übergabe an die Mitarbeiter der Firma M. sowie die Fertigung der Übergabeprotokolle durch Mitarbeiter der Klägerin erfolgte, während die amtlichen Tierärzte die Aufsicht bei der Probenentnahme führten, die Testergebnisse entgegennahmen und die Tauglichkeitsbescheinigungen erteilten.

Nachdem im Dezember 2001 bekannt wurde, dass das Labor in W. keine Zulassung besaß, nahm die Beklagte auf Anweisung des Bayerischen Staatsministeriums für Gesundheit, Ernährung und Verbraucherschutz unter dem 5. Februar 2002 die den Schlachthof A. betreffenden Tauglichkeitsbescheinigungen der insgesamt 38 428 in der Zeit von Juli bis 15. Dezember 2001 in dem Labor in W. getesteten über 24 Monate alten Rinder zurück, untersagte das weitere Inverkehrbringen des Fleisches und ordnete an, das bereits abgesetzte Fleisch aus dem Verkehr zu nehmen. Zur Begründung machte sie im Wesentlichen geltend, dass die fleischhygienerechtlichen Untersuchungen wegen der fehlenden Zulassung des Labors fehlerhaft gewesen seien. Der hiergegen erhobene Widerspruch der Klägerin blieb ohne Erfolg.

Während des Klageverfahrens hat die Klägerin mit Schreiben vom 27. November 2003 gegenüber der Beklagten beantragt, den ihr durch die Rücknahme der Tauglichkeitsbescheinigungen entstandenen und auf 7 807 413,29 € zzgl. Zinsen bezifferten Vermögensnachteil gemäß Art. 48 Abs. 3 BayVwVfG auszugleichen. Die Beklagte hat eine Bescheidung dieses Antrags vor Klärung der Rechtmäßigkeit der Rücknahmeentscheidung abgelehnt.

 

Gründe:

Die Revision hat Erfolg. […]

Anspruchsgrundlage für das Begehren der Klägerin ist Art. 48 Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG. Bei den zurückgenommenen Tauglichkeitsbescheinigungen handelte es sich um rechtswidrige begünstigende Verwaltungsakte im Sinne des § 48 Abs. 1 Satz 2 BayVwVfG, die nicht im Sinne des § 48 Abs. 2 Satz 1 BayVwVfG einmalige oder laufende Geldleistungen oder teilbare Sachleistungen gewährten oder hierfür Voraussetzung waren, sondern die Verkehrsfähigkeit des Schlachtfleisches bescheinigten. Wird ein solcher Verwaltungsakt zurückgenommen, so hat die Behörde dem Betroffenen gemäß § 48 Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG auf Antrag den Vermögensnachteil auszugleichen, den dieser dadurch erleidet, dass er auf den Bestand des Verwaltungsakts vertraut hat, soweit sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse schutzwürdig ist. Auf Vertrauen kann sich der Betroffene aufgrund der Verweisung in Art. 48 Abs. 3 Satz 2 BayVwVfG auf Abs. 2 Satz 3 der Vorschrift in den dort aufgeführten Fällen nicht berufen.

Hiernach gilt für die Reichweite des Vertrauensschutzes nach Art. 48 Abs. 3 BayVwVfG im Grunde nichts anderes als für den Vertrauensschutz nach Art. 48 Abs. 2 BayVwVfG: Soweit kein Ausschlussgrund nach Art. 48 Abs. 2 Satz 3 BayVwVfG besteht und der Betroffene subjektiv auf den Bestand des Verwaltungsakts vertraut hat, kommt es für die objektive Schutzwürdigkeit des Vertrauens auf eine wertende Abwägung des öffentlichen Interesses mit den Belangen des Betroffenen an. Schutzwürdig ist grundsätzlich jeder, der sich mit guten Gründen auf die Rechte aus der begünstigenden hoheitlichen Maßnahme verlassen durfte, weil deren Fehlerhaftigkeit nicht in seinem Verantwortungsbereich liegt. Ausschlaggebend für die Bestimmung der Verantwortungsbereiche sind nicht allein formale Gesichtspunkte, sondern alle Umstände und Besonderheiten des einzelnen Falles. Bei der Würdigung der öffentlichen Interessen ist freilich in Rechnung zu stellen, dass Art. 48 Abs. 3 BayVwVfG einen Ausgleichsanspruch begründet, während Art. 48 Abs. 2 BayVwVfG für die dort bezeichneten Geld- und Sachleistungsverwaltungsakte bereits die Rücknahmemöglichkeit begrenzt.

1. Das Berufungsgericht hat zwar diese Grundsätze seiner Prüfung vorangestellt. Die von ihm bislang getroffenen tatsächlichen Feststellungen tragen aber eine Verneinung der Schutzwürdigkeit des Vertrauens der Klägerin nicht. Darin liegt eine Verletzung des Art. 48 Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG.

[…]

a) Bei der Abwägung ist zu berücksichtigen, dass die Klägerin im Vertrauen auf den Bestand der Tauglichkeitsbescheinigungen Vermögensdispositionen getroffen hat, die nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig gemacht werden können. In einem solchen Fall ist das Vertrauen in der Regel schutzwürdig. Die in Art. 48 Abs. 2 Satz 2 BayVwVfG zum Ausdruck kommende Wertung gilt gleichermaßen für die nach Art. 48 Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG erforderliche Abwägung; Letztere setzt gerade voraus, dass dem Betroffenen im Vertrauen auf den Bestand des Verwaltungsakts ein Vermögensnachteil entstanden ist. Die irreversible Vermögensdisposition bildet ein Kriterium für die Schutzwürdigkeit, das sich bei Geldleistungsverwaltungsakten und sonstigen begünstigenden Verwaltungsakten nur in der Rechtsfolge, nicht aber in seiner Bedeutung für die Abwägung unterscheidet. Es begründet eine Regel, die nur durch besondere Umstände erschüttert werden kann. […]

b) Außerdem ist hier zu berücksichtigen, dass der Fehler, der zur Rechtswidrigkeit und Rücknahme der Verwaltungsakte geführt hat, in den alleinigen Verantwortungsbereich der Beklagten fällt. Weist das Gesetz einer bestimmten Behörde die amtliche Fleischuntersuchung und damit die Entscheidung darüber zu, ob das Fleisch für den menschlichen Verzehr geeignet ist, so hat diese Behörde für die Gesetzmäßigkeit der Untersuchung einzustehen; denn eine solche Aufgabenübertragung begründet nicht nur eine formale Zuständigkeit, sondern auch die Verantwortung des in die Pflicht genommenen Hoheitsträgers für die ordnungsgemäße Erfüllung dieser Aufgabe. Er kann sich nicht damit entlasten, lediglich "formalrechtlich" zuständig gewesen zu sein, tatsächlich diese Verantwortung aber nicht oder nicht ausreichend wahrgenommen zu haben.

[…]

c) Diese Umstände zwingen zwar nicht dazu, das Vertrauen der Klägerin unter allen Umständen als schutzwürdig anzusehen. Es wäre insbesondere dann nicht schutzwürdig, soweit ein Ausschlussgrund nach Art. 48 Abs. 2 Satz 3 BayVwVfG bestünde. Wenn aber solche Gründe - wie hier vom Berufungsgericht unterstellt - nicht vorliegen, müssen mindestens vergleichbar gewichtige Umstände benannt werden, um die Schutzwürdigkeit des Vertrauens zu verneinen. Daran fehlt es bislang.

Ein wirtschaftliches Eigeninteresse der Klägerin an der reibungslosen Durchführung der BSE-Pflichttests kann nicht dazu führen, sie für die ordnungsgemäße Ausstattung des von der Beklagten genutzten Labors mit den nötigen behördlichen Erlaubnissen mitverantwortlich zu machen. Es liegt auf der Hand, dass ein Fleischgewinnungsbetrieb im hohen Maße davon abhängig ist, dass die amtliche Fleischuntersuchung, für die er Gebühren zahlen muss, schnell und zuverlässig erfolgt, damit das Fleisch vom amtlichen Veterinär freigegeben und frisch in den Verkehr gebracht werden kann. Das Angewiesensein auf behördliche Erlaubnisse zur Entfaltung der unternehmerischen Aktivität begründet aber noch keine Mitverantwortung für deren Rechtmäßigkeit.

[…]

2. Die Entscheidung erweist sich nicht aus anderen Gründen als richtig (vgl. § 144 Abs. 4 VwGO). Zwar hat das Berufungsgericht eine Schutzwürdigkeit ihres Vertrauens schon wegen einer Mitverantwortung der Klägerin verneint, ohne noch in eine Abwägung mit dem öffentlichen Interesse einzutreten. Dieses Interesse kann aber das Interesse der Klägerin nicht überwiegen, wenn die Verantwortung für die Rechtswidrigkeit der Verwaltungsakte allein die Beklagte trifft und zulasten der Klägerin weder ein Ausschlussgrund nach Art. 48 Abs. 2 Satz 3 BayVwVfG noch vergleichbar gewichtige Umstände vorliegen.

Dem öffentlichen Interesse kommt nicht deshalb besonderes Gewicht zu, weil die Rücknahme der Tauglichkeitsbescheinigungen der Durchsetzung von Gemeinschaftsrecht und dem Schutz der Verbraucher vor Gesundheitsgefahren sowie der Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit des Rindfleischmarktes dienen sollte. Das öffentliche Interesse im Sinne des Art. 48 Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG unterscheidet sich von dem Rücknahmeinteresse; es bezieht sich nicht auf die Beseitigung des rechtswidrigen Verwaltungsakts als solche, sondern nur noch auf eine Vermeidung der Pflicht zum Nachteilsausgleich. Da begünstigende Verwaltungsakte, die nicht unter Art. 48 Abs. 2 BayVwVfG fallen, ohne Rücksicht auf Vertrauensschutzgesichtspunkte zurückgenommen werden können, sich das öffentliche Rücknahmeinteresse also ohne Weiteres durchzusetzen vermag, ist dieses Interesse auf der Stufe des Nachteilsausgleichs nicht mehr relevant. Der Konflikt zwischen Rechtssicherheit und Rechtmäßigkeit ist bereits zugunsten der Rechtmäßigkeit aufgelöst. Die Ausgleichsverpflichtung bildet demgemäß das Äquivalent der freien Rücknehmbarkeit (BTDrucks 7/910 S. 71). Dem Interesse des Betroffenen an einer Kompensation des Vertrauensschadens kann nur das öffentliche Interesse entgegengehalten werden, die Wiederherstellung rechtmäßiger Zustände ohne Ausgleich des Vertrauensschadens herbeiführen zu können […].  Dieses fiskalische Interesse vermag das Vertrauen der Klägerin nicht zu überwiegen. Da die Verantwortung für die Rechtswidrigkeit der Verwaltungsakte allein in der Sphäre der Beklagten liegt und die Klägerin sich nach den bisherigen tatsächlichen Feststellungen auf die Schutzwürdigkeit ihres Vertrauens berufen kann, ist kein Grund ersichtlich, warum sie die Rücknahme der Tauglichkeitsbescheinigungen ohne Kompensation hinzunehmen hätte.

3. Die Sache ist nicht entscheidungsreif. Das Berufungsgericht hat aus einem komplexen Sachverhalt bislang nur einzelne tatsächliche Feststellungen getroffen, die nicht ausreichen, um eine Schutzwürdigkeit des Vertrauens der Klägerin zu verneinen, andererseits aber auch nicht den eindeutigen Schluss zulassen, dass keine weiteren Gründe für eine fehlende Schutzwürdigkeit in Betracht kommen. Da der Senat selbst keine zusätzlichen tatsächlichen Feststellungen treffen kann, ist die Sache an das Berufungsgericht zurückzuverweisen.

Bei der weiteren Prüfung wird das Berufungsgericht zu berücksichtigen haben, dass die Schutzwürdigkeit des Vertrauens der Klägerin nur dann entfällt, wenn Umstände feststellbar sind, die einen Ausschlussgrund nach Art. 48 Abs. 2 Satz 3 BayVwVfG erfüllen oder das gleiche Gewicht haben. Nach Lage des Falles kommt insoweit nur ein Art. 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 BayVwVfG entsprechender Verursachungsbeitrag oder eine - vom Berufungsgericht ausdrücklich offengelassene - grob fahrlässige Unkenntnis der Klägerin in Betracht. Eine solche grob fahrlässige Unkenntnis hinsichtlich der Ausstattung des Zweitlabors der Firma M. mit der nötigen behördlichen Erlaubnis kann der Klägerin aber nur angelastet werden, wenn ihr aufgrund konkret benennbarer und ihr zurechenbarer Umstände eine Pflicht zur Nachfrage oder gar Kontrolle oblag, die sie in ungewöhnlich hohem Maße außer Acht gelassen hat.

Sollte sich danach ergeben, dass das Vertrauen der Klägerin schutzwürdig ist, bleibt für eine von den Beteiligten erörterte Anspruchsminderung nach dem Rechtsgedanken des Mitverschuldens auf der Ebene der Haftungsbegründung kein Raum. Anwendbar ist der Rechtsgedanke des Mitverschuldens auf dem Grunde nach bestehende Ausgleichsansprüche, bei denen der Betroffene gebotene und zumutbare Schritte zur Schadensminderung unterlassen hat (vgl. zu einem solchen Fall etwa Beschluss vom 1. Februar 2007 - BVerwG 4 B 1.07). Eine Mitverantwortung beider Seiten für die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts kann aber nicht dazu führen, dass ein Ausgleichsanspruch nur teilweise entsteht. Das folgt zwar nicht schon daraus, dass Vertrauen nicht teilbar ist; denn es geht nicht um das Vertrauen selbst, sondern um dessen Schutzwürdigkeit. Dafür kommt es auf eine Abwägung zwischen zwei widerstreitenden Interessen an, die nur zu einem eindeutigen Ergebnis führen kann. Entweder wiegt die eine oder die andere Seite schwerer; eine Zwischenlösung im Sinne eines teilweisen Überwiegens ist nicht denkbar. Die Abwägung muss begriffsnotwendig in eine Vorrangentscheidung münden. Davon ist der Senat bereits in seinem Urteil vom 14. August 1986 (BVerwG 3 C 9.85 - BVerwGE 74, 364) ausgegangen. Dort hat er angenommen, dass auch dann kein Recht des Begünstigten auf Vertrauensschutz besteht, wenn die Ursache des Fehlers in seinen Verantwortungsbereich fällt und die Behörde eine Mitverantwortung trägt. Umgekehrt entfällt oder mindert sich der Vertrauensschutz nicht, wenn der Begünstigte eine lediglich untergeordnete Mitverantwortung trägt. Insoweit unterscheidet sich die Bestimmung des schutzwürdigen Vertrauens nach § 48 VwVfG von den Umständen, die bei einem Folgenbeseitigungsanspruch die Berücksichtigung eines Mitverschuldens des Anspruchsberechtigten ermöglichen (BVerwGE 82, 24). Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass Art. 48 Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG einen Ausgleichsanspruch gewährt, "soweit" das Vertrauen schutzwürdig ist. Damit ist ebenso wie mit derselben Formulierung in Absatz 2 der Vorschrift gemeint, dass bei sachlich oder zeitlich teilbaren Leistungen Vertrauen nur teilweise entstehen oder nur teilweise schutzwürdig sein kann, etwa weil nur ein Teil der Leistung bereits verbraucht ist oder nur für einen bestimmten Leistungszeitraum keine Kenntnis von der Rechtswidrigkeit bestand (vgl. BTDrucks 7/910 S. 70). Für die hier in Rede stehenden Verwaltungsakte trifft das aber nicht zu.

 

Zusammenfassung: 

Das öffentliche Interesse kann aber das Interesse an der Schutzwürdigkeit des Vertrauens nicht überwiegen, wenn die Verantwortung für die Rechtswidrigkeit der Verwaltungsakte allein die Behörde trifft und zulasten des Betroffenen weder ein Ausschlussgrund nach Art. 48 Abs. 2 Satz 3 BayVwVfG noch vergleichbar gewichtige Umstände vorliegen.

 

Rechtsprechungshinweise:

BVerwG, NJW 1994, 3116 (Vertrauensschutz bei Rücknahme einer Baugenehmigung).

OVG Lüneburg, NVwZ-RR 2013, 584 (Kein schutzwürdiges Vertrauen von Trägern öffentlicher Verwaltung).

 

Literaturhinweise:

Bullinger, Martin: Vertrauensschutz im deutschen Verwaltungsrecht in historisch-kritischer Sicht, JZ 1999, 905.

Erbguth, Wilfried: Rücknahmefrist und „intendiertes“ Ermessen: Vertrauensschutz im bayerischen Abwind, JuS 2002, 333.

Erfmeyer, Klaus: Der Vertrauensausschluß bei "Erwirkung" eines rechtswidrigen Verwaltungsakts durch den Begünstigten (§ 48 Abs 2 Satz 3 Nrn 1 und 2 VwVfG),  DÖV 1997, 629.

Gundel, Jörg: Vertrauensschutz im deutschen und europäischen Verwaltungsrecht, NVwZ 2003, 454. 

Hellriegel, Mathias:  Vertrauensschutz im Zuwendungsrecht, NVwZ 2009, 571.

Schmehl, Arndt: Die verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen des Bestands- und Vertrauensschutzes bei Genehmigungen unter Änderungsvorbehalt, DVBl 1999, 19.