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BVerfG – Exklusivlizenz für Postdienstleistungen

Weitere Urteile zu: Berufsfreiheit | Bundesverordnung | Ermächtigungsgrundlage

Fundstelle:

BVerfGE 108, 370

 

Themen:

  • Bundesverordnung
  • Bestimmtheitsanforderungen des Art. 80 I 2 GG
  • Berufsfreiheit

 

Leitsätze:

  1. Die Ermächtigung zur Übertragung ausschließlicher Rechte für die Erbringung von Postdienstleistungen nach Art 143b Abs 2 Satz 1 GG verdrängt Art 12 Abs 1 GG in dem monopolisierten Bereich.
  2. Art 87f Abs 2 Satz 1 GG legt die Erbringung von Postdienstleistungen nicht uneingeschränkt auf das Wettbewerbsprinzip fest.
  3. Die übergangsweise Einräumung von Ausschließlichkeitsrechten an die Deutsche Post AG im Bereich der Beförderung von Briefen und adressierten Katalogen durch die Regelungen des Postgesetzes ist mit Art 143b Abs 2 Satz 1 GG vereinbar.

 

Sachverhalt:

Die Verfassungsbeschwerde wendet sich gegen den, wenn auch befristeten, Fortbestand einer der Deutschen Post AG eingeräumten Exklusivlizenz im Bereich der Beförderung von Briefen und adressierten Katalogen. […] Die Beschwerdeführer sind Postdienstleistungsunternehmen. Sie sind Inhaber von Lizenzen, die ihnen nach den §§ 5 f. PostG erteilt worden sind.

Mit ihrer unmittelbar gegen das Erste Gesetz zur Änderung des Postgesetzes, gegen Art. 1 Nr. 1 und 2 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Postgesetzes und gegen Art. 1 Nr. 3 Buchstabe a, Art. 2 Nr. 1 Buchstabe a sowie Art. 3 des Dritten Gesetzes zur Änderung des Postgesetzes eingelegten Verfassungsbeschwerde rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 Satz 1 und Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG. […]

 

Gründe:

B. Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig, soweit sie sich gegen das Erste Gesetz zur Änderung des Postgesetzes und gegen Art. 1 Nr. 3 Buchstabe a, Art. 2 Nr. 1 Buchstabe a sowie Art. 3 des Dritten Gesetzes zur Änderung des Postgesetzes wendet. Unzulässig ist sie dagegen, soweit sie gegen Art. 1 Nr. 1 und 2 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Postgesetzes gerichtet ist.

I.1. Soweit die Beschwerdeführer neben Bestimmungen des Dritten Änderungsgesetzes noch das Erste Gesetz zur Änderung des Postgesetzes angreifen, ist das Rechtsschutzinteresse für die Verfassungsbeschwerde nicht entfallen, da der Verfahrensgegenstand teilidentisch ist. Der Gesetzgeber hat das Erste Änderungsgesetz nicht ausdrücklich außer Kraft gesetzt. Das Dritte Gesetz zur Änderung des Postgesetzes ändert § 51 Abs. 1 Satz 1 in der Fassung des Ersten Änderungsgesetzes. In der Reichweite dieser Änderung ist das Erste Änderungsgesetz zwar gegenstandslos, im Übrigen aber nicht. Insofern besteht die durch die Verfassungsbeschwerde angegriffene Exklusivlizenz der Deutschen Post AG im reduzierten Umfang fort.

2. Soweit sich die Beschwerdeführer gegen das Erste und das Dritte Änderungsgesetz wenden, sind sie auch beschwerdebefugt (vgl. § 90 Abs. 1 BVerfGG).

a) Die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung ist von den Beschwerdeführern im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 sowie Art. 3 Abs. 1 GG in hinreichender Weise vorgetragen worden.

Eine Verletzung des Art. 12 Abs. 1 GG durch die Verlängerung der Exklusivlizenz ist möglich, wenn, wie die Beschwerdeführer meinen, diese Norm Maßstab der Prüfung ist. Nach dieser Ansicht ist Art. 143 b Abs. 2 GG eine spezifische Schrankensetzung zu Art. 12 GG. Eine Rechtsverletzung kommt aber auch dann in Betracht, wenn der gegenteiligen Auffassung zu folgen ist, nach der Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG zu einer Einengung des Schutzbereichs von Art. 12 Abs. 1 GG mit der Folge führt, dass die Berufsfreiheit insoweit nicht betroffen sein kann, als die verfassungsrechtliche Ermächtigung zur Beibehaltung der Exklusivlizenzen genutzt wird. Art. 12 Abs. 1 GG gewährt ein subjektives Recht auf Einhaltung der verfassungsrechtlichen Grenzen der Einräumung von Ausschließlichkeitsrechten für die Deutsche Post AG, weil mit ihnen zugleich der Bereich festgelegt wird, in dem die berufliche Betätigung durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützt ist. In der Darlegung, dass diese Grenzen verletzt sein können, ist die der Möglichkeit einer Grundrechtsbeeinträchtigung enthalten.

Die Beschwerdeführer haben die Möglichkeit eines Gleichheitsverstoßes (Art. 3 Abs. 1 GG) ebenfalls hinreichend dargetan. Dagegen fehlt es an einem entsprechenden Vortrag, soweit sie eine Verletzung der Eigentumsfreiheit (Art. 14 Abs. 1 GG) geltend machen. Die von den Beschwerdeführern mit den Briefbeförderungen verbundenen Erwartungen und Chancen werden vom Gewährleistungsbereich des Art. 14 Abs. 1 GG nicht umfasst. Denn die Eigentumsgarantie schützt nur Rechtspositionen, die einem Rechtssubjekt bereits zustehen, nicht dagegen erst in der Zukunft liegende Umsatz- und Gewinnmöglichkeiten.

b) Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss der Beschwerdeführer durch die angegriffene Norm ferner selbst, gegenwärtig und unmittelbar in seinen Grundrechten oder grundrechtsgleichen Rechten betroffen sein. Die Beschwerdeführer erfüllen diese Voraussetzungen.

aa) Sie sind von den angegriffenen Bestimmungen selbst betroffen. Das Erfordernis der Selbstbetroffenheit verlangt, dass gerade der Beschwerdeführer in eigenen Grundrechten oder grundrechtsgleichen Rechten betroffen ist. Das ist der Fall, wenn er Adressat der angegriffenen Maßnahme ist (vgl. BVerfGE 102, 197). Eine Selbstbetroffenheit ist aber auch dann gegeben, wenn der Akt an Dritte gerichtet ist und eine hinreichend enge Beziehung zwischen der Grundrechtsposition des Beschwerdeführers und der Maßnahme besteht. Es muss eine rechtliche Betroffenheit vorliegen; eine nur faktische Beeinträchtigung im Sinne einer Reflexwirkung reicht nicht (vgl. BVerfGE 13, 230; 78, 350).

Direkter Adressat der angegriffenen Regelungen ist die Deutsche Post AG, der in § 51 PostG eine gesetzliche Exklusivlizenz verliehen wird. Eine hinreichend enge Beziehung liegt in den Fällen der Beschwerdeführer jedoch vor. Sie sind Postdienstleistungsunternehmen, die Inhaber von Lizenzen nach §§ 5 ff. PostG sind. Die Beschwerdeführer haben allerdings noch keine Lizenz für die Postdienstleistungen, deren Erbringung ihnen nach § 51 PostG versagt wird. Aus den Angaben der Beschwerdeführer ergibt sich jedoch in hinreichender Weise, dass sie den Willen und die Fähigkeit haben, den Zustelldienst im umstrittenen Briefsektor aufzunehmen. Das reicht für eine Annahme der Selbstbetroffenheit aus.

bb) Auch soweit die Beschwerdeführer Art. 2 Nr. 1 Buchstabe a des Dritten Gesetzes zur Änderung des Postgesetzes angreifen, der nach Art. 3 Satz 2 dieses Gesetzes erst am 1. Januar 2006 in Kraft treten wird, ist ihre gegenwärtige Beschwer gegeben. Die Frage, ob von einem verkündeten, aber noch nicht in Kraft getretenen Gesetz eine gegenwärtige Beschwer ausgehen kann, ist im vorliegenden Fall zu bejahen (vgl. auch BVerfGE 38, 326; 48, 64). Der Gesetzgeber hat mit dem Dritten Änderungsgesetz ein einheitliches Regelungskonzept geschaffen, das an Art. 7 der Richtlinie 97/67/EG mit seiner differenzierten Festsetzung von Gewichtsgrenzen angepasst ist. Der Gesetzgeber wollte einen Weg finden, der sichert, dass in der Zeit vom 1. Januar 2003 bis zum 31. Dezember 2005 für Briefe das Einzelgewicht bis 100 Gramm und danach zwischen dem 1. Januar 2006 und dem 31. Dezember 2007 das Einzelgewicht bis 50 Gramm maßgebend wird. Das Ziel hätte auch anders erreicht werden können, etwa durch eine materiell rechtliche Regelung der zeitlichen Stufung bei sofortigem In-Kraft-Treten des Gesetzes (vgl. BVerfGE 101, 74). Die Vorschriften wären dann zwar in Kraft gesetzt worden, hätten jedoch erst bei Erreichen der jeweiligen Stufe Wirksamkeit erlangt. In dem einen wie in dem anderen Fall sind aber die künftigen Rechtswirkungen bereits gegenwärtig klar abzusehen und für die Beschwerdeführer gewiss. Es entspricht dem Gebot effektiven Grundrechtsschutzes, ungeachtet der vom Gesetzgeber gewählten Konstruktion schon jetzt im Zusammenhang des gesamten Komplexes die Prüfung der zukünftig maßgeblich werdenden Regelungen zu ermöglichen.

cc) Die angegriffenen Bestimmungen beschweren die Beschwerdeführer auch unmittelbar. Diese sind nicht darauf zu verweisen, gemäß § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG den Rechtsweg zu erschöpfen.

Grundsätzlich verlangt zwar der Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde, dass ein Beschwerdeführer die ihm zur Verfügung stehenden und zumutbaren Möglichkeiten einer inzidenten Normenkontrolle ergreift, um eine Korrektur der geltend gemachten Grundrechtsverletzungen im fachgerichtlichen Verfahren zu erreichen (vgl. BVerfGE 71, 335 ff.; 74, 74). Danach müssten die Beschwerdeführer eine Lizenz (§ 5 Abs. 1 PostG) beantragen und könnten deren Verweigerung fachgerichtlich angreifen. Der Verfassungsbeschwerde kommt indessen allgemeine Bedeutung zu (vgl. § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG), so dass die Beschwerdeführer den fachgerichtlichen Rechtsweg nicht beschreiten müssen.

Die Verfassungsbeschwerde ist von allgemeiner Bedeutung, weil sie die Klärung grundsätzlicher verfassungsrechtlicher Fragen erwarten lässt und über den Fall der Beschwerdeführer hinaus zahlreiche gleich gelagerte Fälle praktisch mitentschieden werden (vgl. BVerfGE 19, 273; 85, 167). Sie hat Bedeutung auch für diejenigen Unternehmen, die bereit und auf Grund ihrer organisatorischen und finanziellen Voraussetzungen in der Lage sind, einen Teil des Briefversandes zu übernehmen. So bringt die Beantwortung der in diesem Verfahren aufgeworfenen Fragen Klarheit darüber, ob Betreiber von Zustelldiensten im gesamten Bundesgebiet vor dem Ablauf des Jahres 2007 befugt sind, neben der Deutschen Post AG Briefe ohne Beschränkungen hinsichtlich des Gewichts und des Preises zu befördern.

II. Die Verfassungsbeschwerde ist, soweit sie sich gegen Art. 1 Nr. 1 und 2 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Postgesetzes richtet, unzulässig, weil die darin enthaltene Rüge der Grundrechtsverletzung nicht ausreichend begründet ist (§ 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG).

Der Beschwerdeführer muss substantiiert darlegen, mit welchen verfassungsrechtlichen Anforderungen die angegriffene Maßnahme kollidiert; die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung ist deutlich zu machen (vgl. BVerfGE 6, 134; 89, 171). Diese Voraussetzung haben die Beschwerdeführer hinsichtlich des Art. 1 Nr. 1 und 2 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Postgesetzes nicht erfüllt.

Dem Beschwerdevortrag ist nicht zu entnehmen, dass eine Verletzung von Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG in Betracht kommt. Die Ausführungen erschöpfen sich im Wesentlichen darin, die Beschwerdeführer hätten bislang unter den Voraussetzungen der §§ 12 ff. PostG die rechtliche Möglichkeit gehabt, Briefbeförderungen vorzunehmen, falls ein Universaldienstdefizit festgestellt worden wäre. Diese Möglichkeit sei nunmehr durch § 52 PostG entfallen.

[…]

C. Die Verfassungsbeschwerde ist, soweit zulässig, unbegründet. Art. 1 des Ersten Gesetzes zur Änderung des Postgesetzes und Art. 1 Nr. 3 Buchstabe a, Art. 2 Nr. 1 Buchstabe a sowie Art. 3 des Dritten Gesetzes zur Änderung des Postgesetzes sind verfassungsgemäß.

I. 1. Verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab ist nicht das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG. Die angegriffenen Vorschriften sind allein an Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG zu messen.

a) Mit Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG hat der verfassungsändernde Gesetzgeber dem Bundesgesetzgeber ausdrücklich das Recht eingeräumt, für eine Übergangszeit den Fortbestand von bisherigen ausschließlichen Rechten der aus der Deutschen Bundespost hervorgegangenen Unternehmen anzuordnen.

Die Deutsche Bundespost war vor der Änderung des Grundgesetzes im Jahr 1994 als Hoheitsverwaltung des Bundes eingerichtet. Die von ihr wahrgenommenen Aufgaben waren hoheitliche, die im Rahmen eines staatlichen Leistungsmonopols wahrgenommen wurden. Soweit Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG es ermöglicht, weiterhin Postdienstleistungen vom Wettbewerb auszunehmen, erfolgt dies anders als zuvor nicht unter Nutzung eines Verwaltungsmonopols. Vielmehr wird ein Unternehmen privaten Rechts im Rahmen eines Monopols sui generis durch Verleihung einer exklusiven Lizenz zur privatwirtschaftlichen Erbringung der Dienstleistungen berechtigt. Im Anwendungsbereich des Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG können die in der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts aufgeworfenen Fragen der verfassungsrechtlichen Beurteilung von Verwaltungsmonopolen daher dahinstehen (vgl. hierzu BVerfGE 14, 111; 21, 251 ff.; 37, 320 ff; 41, 217 ff.). Dies gilt auch im Hinblick auf die Herleitung einer Gesetzgebungskompetenz. Denn Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG ermächtigt den Bundesgesetzgeber ausdrücklich, für eine Übergangszeit Exklusivrechte zu verleihen.

Sieht der verfassungsändernde Gesetzgeber in Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG für die Erbringung von Dienstleistungen die Einräumung ausschließlicher Rechte vor, so regelt er zugleich, dass Art. 12 Abs. 1 GG in dem monopolisierten Bereich nicht gilt. Die Nutzung der nur für eine Übergangszeit bestehenden Ermächtigung des Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG durch den einfachen Gesetzgeber bewirkt daher keine Beschränkung der Berufsfreiheit. Hält der Gesetzgeber sich allerdings nicht an die in Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG normierten Grenzen der Einräumung eines Ausschließlichkeitsrechts und beeinträchtigt er dadurch auf verfassungswidrige Weise andere Unternehmen in ihren beruflichen Betätigungsmöglichkeiten, können diese Unternehmen in ihrer Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG betroffen sein.

[…]

b) Die durch Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG ermöglichte Verleihung von Ausschließlichkeitsrechten ist von Verfassungs wegen in zeitlicher und sachlicher Hinsicht begrenzt.

aa) In zeitlicher Hinsicht dürfen die Monopolrechte nach Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG nur "für eine Übergangszeit" aufrechterhalten werden. Es geht darum, einen wirtschaftlichen Bereich für eine Betätigung allmählich zu öffnen, die nach der Öffnung durch Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG geschützt sein wird.

(1) Die gesetzliche Einräumung von ausschließlichen Rechten darf daher nicht zeitlich unbegrenzt erfolgen. Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG sagt allerdings nicht, dass der Gesetzgeber nur einmal - also ohne die Möglichkeit der Verlängerung - von der Ermächtigung Gebrauch machen kann. Auch aus der Entstehungsgeschichte ergibt sich kein Verbot einer Fristverlängerung.

(2) Die Dauer der Übergangszeit ist im Grundgesetz nicht ausdrücklich festgelegt. Anders als in Satz 2, der eine zeitliche Festlegung für die Aufgabe der Kapitalmehrheit am Nachfolgeunternehmen der Deutschen Bundespost enthält, ist der Begriff der "Übergangszeit" in Satz 1 von Art. 143 b Abs. 2 GG nicht weiter umschrieben worden. Der Gesetzgeber verfügt insoweit über einen Spielraum der zeitlichen Ausgestaltung. Die äußerste Zeitdauer ist durch Auslegung zu ermitteln. Maßgebend ist insbesondere der mit der Regelung verfolgte Zweck.

Die Übergangsregelung soll sichern, dass die Nachfolgeunternehmen der Deutschen Bundespost auch angesichts des Fortgangs der Liberalisierung im europäischen Raum im Wettbewerb bestehen können. Zugleich soll ihnen ungeachtet der wirtschaftlichen Entwicklungen ermöglicht werden, die übernommenen besonderen finanziellen und sozialen Verpflichtungen, insbesondere Pensionslasten, zu tragen.

(a) Die Schaffung des Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG war von der Überlegung getragen, dass das aus dem öffentlich-rechtlichen Sondervermögen Deutsche Bundespost zu bildende Unternehmen Deutsche Post AG nicht schon mit In-Kraft-Treten des Art. 87 f GG in der Lage sein würde, im grundsätzlich gewollten Wettbewerb zu bestehen. Die verfassungsrechtlich abgesicherte Verleihung der Exklusivlizenz an die Deutsche Post AG sollte einen abrupten Systemwechsel vermeiden, um eine Benachteiligung der Deutschen Post AG gegenüber neu hinzutretenden Wettbewerbern auszuschließen.

(b) Art. 143 b Abs. 2 GG steht zudem im sachlichen und zeitlichen Zusammenhang mit der Verwirklichung des Binnenmarktes für Telekommunikations- und Postdienstleistungen in Europa. Der Bundesrat hatte in seiner Stellungnahme zum Gesetzentwurf empfohlen, die den Nachfolgeunternehmen der Deutschen Bundespost verliehenen Monopole nur im Gleichklang mit der Entwicklung in der Europäischen Union aufzugeben, weil diese Unternehmen auf absehbare Zeit die Hauptlast des Infrastrukturauftrags (Art. 87 f Abs. 1 GG) zu tragen hätten (BRDrucks 114/94 (Beschluss), S. 1 Nr. 1 Buchstabe c). Auch die Beschlussempfehlung und der Bericht des Rechtsausschusses des Bundestags zeigen unter Bezugnahme auf die Prüfungsbitte des Bundesrats und unter Verweis auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zur Zulässigkeit und zur Dauer ausschließlicher Rechte, dass sich der verfassungsändernde Gesetzgeber an den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben für die Liberalisierung der Dienstleistungszweige orientieren wollte (vgl. BTDrucks 12/8108, S. 7).

Mit der Übergangsbestimmung sollte nicht nur gewährleistet werden, dass sich die nationale Gesetzgebung im Einklang mit dem sekundären Gemeinschaftsrecht der Europäischen Union befindet. Mit der zeitweiligen Aufrechterhaltung eines Teils des früheren Postmonopols wollte der verfassungsändernde Gesetzgeber dem Bundesgesetzgeber auch die Möglichkeit geben, auf die europäische Entwicklung Rücksicht zu nehmen. […]

(c) Ein weiteres Anliegen der Entscheidung für den nur schrittweisen Übergang in die Liberalisierung ist es gewesen, die Fähigkeit der Nachfolgeunternehmen der Deutschen Bundespost zu sichern, die besonderen finanziellen und sozialen Verpflichtungen, insbesondere die Pensionslasten, zu tragen (vgl. Stellungnahme des Bundesrats, BTDrucks 13/7774, S. 44 Nr. 53).

Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführer gibt die Entstehungsgeschichte der Verfassungsänderung aber keinen hinreichenden Anhaltspunkt dafür, dass die Zielsetzung des Art. 143 b Abs. 2 GG vorrangig oder gar ausschließlich die Bewältigung dieser Lasten als Rechtfertigungsgrund der Exklusivrechte war. Die Möglichkeit einer Fortdauer der Exklusivstellung der Deutschen Post AG entfällt nicht schon dann, wenn übernommene Altlasten keine nennenswerte Belastung mehr darstellen.

bb) Die übergangsweise Fortgeltung von Exklusivrechten ist gegenständlich durch Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG beschränkt, dessen Auslegung inhaltlich durch Art. 87 f GG beeinflusst wird.

(1) Aus der Formulierung "Die vor der Umwandlung bestehenden ausschließlichen Rechte des Bundes" folgt in gegenständlicher Hinsicht, dass Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG allein die vormals bestehenden gesetzlichen Monopolrechte in den Bereichen Postwesen und Telekommunikation betrifft (vgl. Wieland, in: Dreier, Grundgesetz, Bd. III, 2000, Art. 143 b Rn. 8).

(2) Darüber hinaus folgen sachliche Einschränkungen aus Art. 87 f GG, die auch in der Übergangszeit bedeutsam sind.

Seit der Liberalisierung des Postmarktes durch die Postreform II steht die Erbringung von Postdienstleistungen der Deutschen Post AG und "anderen privaten Anbietern" als privatwirtschaftliche Tätigkeit zu (Art. 87 f Abs. 2 Satz 1 GG). Deren Leistungserbringung steht unter dem Vorbehalt des Gewährleistungsauftrags aus Art. 87 f Abs. 1 GG. Das in Art. 87 f Abs. 2 GG enthaltene Ziel privatwirtschaftlicher Leistungserbringung ist damit in den durch Absatz 1 aufgegebenen Zweck eingeordnet, flächendeckend angemessene und ausreichende Dienstleistungen zu gewährleisten. Das in Art. 87 f GG für den Postbereich vorgesehene Regelungsregime ist daher schon von Verfassungs wegen durch die Kombination eines staatlichen Gewährleistungsauftrags, der zugleich eine Befugnis zur Regulierung enthält (Absatz 1), mit der Ermöglichung einer privatwirtschaftlichen Betätigung privatrechtlicher Anbieter (Absatz 2 Satz 1) geprägt. Satz 1 von Absatz 2 bewirkt für den von Absatz 1 erfassten Bereich keine völlige Freigabe dieser Dienstleistungen an den marktwirtschaftlichen Wettbewerb, sondern nur eine Freigabe im Rahmen der Einbettung dieses Wettbewerbs in das Gewährleistungsregime des Art. 87 f Abs. 1 GG.

(a) Art. 87 f Abs. 2 Satz 1 GG legt die Erbringung der Postdienstleistungen nicht uneingeschränkt auf das Wettbewerbsprinzip fest. Sonst hätte ein Widerspruch zu Art. 87 f Abs. 1 und Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG entstehen können. Privatwirtschaftlichkeit verweist zunächst auf den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und auf eine am Gewinnprinzip orientierte Betätigung; sie kann beispielsweise auch gegeben sein, wenn ein privatwirtschaftliches Unternehmen ohne Wettbewerber handelt, wie dies gegenwärtig in einem erheblichen Teil der Universaldienstleistungen der Fall ist. Eine Auslegung des Art. 87 f Abs. 2 GG, die ausnahmslos auf die Schaffung von Wettbewerb hinausläuft, wird vom Grundgesetz unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt gestützt.

(b)Der in Art. 87 f Abs. 1 GG enthaltene Infrastruktursicherungsauftrag soll verhindern, dass es bei und nach der Privatisierung und Liberalisierung des Postwesens zu einer Unterversorgung mit Dienstleistungen kommt, weil der Wettbewerb (noch) nicht funktioniert oder sich auf lukrative Bereiche beschränkt (zu solchen Wirkungen vgl. Fehling, VerwArch 86 <1995>, S. 600 <608 f.>). Der Bereich des Postwesens soll nur mit der Maßgabe aus der staatlichen Regie entlassen werden, dass dabei die Verantwortung des Staates für die ehedem aus der Daseinsvorsorge entstandenen Aufgaben nicht aufgegeben wird. Das Privatisierungsgebot des Art. 87 f Abs. 2 Satz 1 GG zielt zwar auf den Rückzug des Staates aus dem Bereich der Postdienstleistungen; doch begründet der Infrastrukturgewährleistungsauftrag des Absatzes 1 die staatliche Verantwortung, marktwirtschaftlich bedingte Nachteile für eine Grundversorgung der Bevölkerung mit Postdienstleistungen zu verhindern (vgl. Stern, DVBl 1997, S. 315).

[…]

(c) Die Verfassungsmäßigkeit einer auf Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG beruhenden Regelung setzt allerdings voraus, dass sie geeignet ist, die vom verfassungsändernden Gesetzgeber verfolgten Ziele zu erreichen. Im Zuge der Übergangsregelung darf insbesondere nicht eine Lage entstehen, bei der die in Art. 87 f Abs. 2 Satz 1 GG vorgesehene Ordnung der übrigen privatwirtschaftlichen Postdienstleistungen gestört wird oder die in Art. 87 f Abs. 1 GG gewährleisteten Dienstleistungen nicht erbracht werden können. Dies ist hier nicht zu befürchten. […]

(d) Bei der Austarierung der Möglichkeit privatwirtschaftlicher Leistungserbringung und hoheitlicher Regulierung darf der Gesetzgeber sich am Fortgang der Liberalisierung innerhalb der Europäischen Union ausrichten. […]

c) Die Befugnis des Bundesgesetzgebers, gemäß Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG Exklusivrechte für die Deutsche Post AG zu schaffen, wird auch durch den Vertrauensschutzgrundsatz begrenzt. Die verfassungsrechtlichen Grundlagen findet der Vertrauensschutz im Rechtsstaatsprinzip (vgl. BVerfGE 30, 403; 55, 203 f.). Schutzwürdig kann etwa ein durch Investitionen betätigtes Vertrauen der Konkurrenzunternehmen der Deutschen Post AG darauf sein, Exklusivrechte würden in diesem Bereich nicht mehr geschaffen oder ihre Geltung würde nicht verlängert. Die Vertrauensgrundlage müsste sich aus der gesetzlichen Regelung zur Einräumung der Exklusivrechte ergeben.

2. Die angegriffenen Vorschriften stehen mit diesen verfassungsrechtlichen Vorgaben in Einklang.

a) Art. 1 des Ersten Gesetzes zur Änderung des Postgesetzes ist verfassungsgemäß zustande gekommen. Es hat nicht der Zustimmung des Bundesrats bedurft.

Zustimmungsgesetze sind nur solche, für die das Grundgesetz ausdrücklich das Erfordernis der Zustimmung des Bundesrats vorsieht (vgl. BVerfGE 1, 79; 37, 381). Daran fehlt es für den Erlass eines Gesetzes zur Wahrnehmung der Ermächtigung des Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG. Satz 3 von Art. 143 b Abs. 2 GG, der eine Zustimmung des Bundesrats anordnet, bezieht sich nur auf die in dem vorausgehenden Satz 2 geregelte Aufgabe der Kapitalmehrheit am Nachfolgeunternehmen der Deutschen Bundespost, wie die Einleitung mit dem Bindewort "Dazu" zeigt.[…]

b) Die angegriffenen Vorschriften sind auch materiell verfassungsgemäß.

aa) Sowohl Art. 1 des Ersten Gesetzes als auch Art. 1 Nr. 3 Buchstabe a und Art. 2 Nr. 1 Buchstabe a in Verbindung mit Art. 3 des Dritten Gesetzes zur Änderung des Postgesetzes enthalten eine Befristung der ausschließlichen Rechte. Obgleich die Dauer der sich auf Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG gründenden Exklusivrechte auf Grund der Verlängerung bis zum 31. Dezember 2007 insgesamt 13 Jahre betragen wird, reicht die gestaffelte Übergangszeit nicht so weit in die Zukunft, dass die angegriffenen Vorschriften wie eine Dauerregelung wirken. Sie zielen auf den Abbau der Exklusivrechte in einem überschaubaren, durch den Prozess der Liberalisierung in der Europäischen Union bestimmten Zeitrahmen.

bb) Art. 87 f Abs. 1 GG verlangt vom Bund die Gewährleistung der flächendeckenden angemessenen und ausreichenden Versorgung mit Postdienstleistungen. Diesem Auftrag kommt er auch bei Fortdauer der Exklusivlizenz nach. An der grundsätzlichen Leistungsfähigkeit der zur Universaldienstleistung verpflichteten Deutschen Post AG gibt es keine Zweifel.

cc)   Die Verlängerung der Exklusivrechte steht mit den Zielen im Einklang, die der verfassungsändernde Gesetzgeber mit Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG verfolgt hat.

Die befristete Fortdauer der gesetzlichen Exklusivlizenz trägt zu einem stufenweisen Übergang vom Monopol zum Wettbewerb im Postsektor bei (vgl. die Begründung der Bundesregierung zum Entwurf eines Postgesetzes, BTDrucks 13/7774, S. 33) und stellt sicher, dass die nationale Liberalisierung im Einklang mit der europäischen Entwicklung fortgeführt wird. Mit dem Ersten Gesetz zur Änderung des Postgesetzes wollte der Gesetzgeber verhindern, dass ein vorzeitiges Auslaufen der Exklusivlizenz nach § 51 PostG zu einer einseitigen Öffnung des deutschen Postmarktes führt. Nach der Begründung der Bundesregierung zum Entwurf eines Ersten Gesetzes zur Änderung des Postgesetzes (BTDrucks 14/6121, S. 1 unter A sowie S. 6) ist entgegen der Richtlinie 97/67/EG bisher auf europäischer Ebene noch keine Entscheidung über die Fortführung der Liberalisierung getroffen worden. Bis zum 1. Januar 2000 hätten das Europäische Parlament und der Rat über weitere Liberalisierungsschritte ab dem 1. Januar 2003 entscheiden sollen, was aber nicht geschehen sei. Die Öffnung des Postmarktes solle daher im Einklang mit der europäischen Entwicklung fortgeführt werden.

Anlass und ausdrückliches Ziel des Dritten Gesetzes zur Änderung des Postgesetzes war die Anpassung des nationalen Rechtsrahmens an die Änderungsrichtlinie 2002/39/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. Juni 2002. Eine Orientierung an der Entwicklung der Postdienste und insbesondere an dem Stand der politischen Willensbildung innerhalb der Europäischen Union entspricht der Verknüpfung des deutschen mit dem europäischen Recht und der fortschreitenden Integration der Märkte. Die in der Europäischen Union praktizierte Übergangszeit schafft einen Indikator dafür, was auch in Deutschland als Übergangszeit anerkannt werden kann. Besondere Umstände, die eine andere Einschätzung für Deutschland nahe legen, sind nicht ersichtlich. […]

(1)  Angesichts der in Europa überwiegend noch nicht verwirklichten Liberalisierung im Postsektor durfte der Gesetzgeber dem Gesichtspunkt der ausreichenden Finanzierungsgrundlage des Universaldienstes Bedeutung zumessen und ihm durch Verlängerung der Exklusivrechte Rechnung tragen. Auch seitdem hat sich die Lage nicht maßgebend verändert.

Der für die Deutsche Post AG über die Exklusivlizenz reservierte Bereich steht mit der in § 52 PostG normierten Pflicht, Universaldienstleistungen zu erbringen, in unmittelbarem Zusammenhang. Die Pflicht zur Erbringung von Universaldienstleistungen stellt erhebliche Anforderungen an die Schaffung und Erhaltung einer Netzinfrastruktur. Diesen Verpflichtungen hat die Deutsche Post AG nachzukommen. Nach § 2 Nr. 1 PUDLV sind mindestens 12.000 stationäre Postfilialen und -agenturen vorzuhalten. Nach § 2 Nr. 2 PUDLV sind Briefkästen in einem engmaschigen Netz zu installieren, damit die Kunden in zusammenhängend bebauten Wohngebieten in der Regel nicht mehr als 1.000 Meter zurückzulegen haben, um zu einem Briefkasten zu gelangen. Kostenintensiv ist ferner die Verpflichtung zur Zustellung an die Wohn- oder Geschäftsadresse des Empfängers gemäß § 2 Nr. 4 PUDLV. Dies gilt auch für die Verpflichtung zu werktäglichen Zustellungen unter Einschluss des Samstags nach § 2 Nr. 5 PUDLV.

Es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber bei der Anpassung der Postversorgung an den laufenden Strukturwandel von der Einschätzung ausging, dass eine einseitige Öffnung des deutschen Marktes die Deutsche Post AG im Inland einem ungleich strukturierten Wettbewerb mit ausländischen Unternehmen aussetzen würde und dass dies die Sicherstellung des Universaldienstes durch die Deutsche Post AG nachhaltig gefährden könnte. Der Gesetzgeber durfte mit der einstweiligen Aufrechterhaltung von Exklusivrechten insbesondere verhindern, dass Monopolunternehmen anderer Mitgliedstaaten sich in den lukrativen Teilen des von Ausschließlichkeitsrechten erfassten Bereichs der Universaldienstleistungen auf dem deutschen Markt betätigen, ohne dass für die Deutsche Post AG vergleichbare Chancen auf den dortigen Märkten bestehen, Mindereinnahmen durch eigene Aktivitäten auszugleichen. Insbesondere konnte mit der Verleihung ausschließlicher Rechte für die Deutsche Post AG darauf hingewirkt werden, dass die Monopolunternehmen anderer Mitgliedstaaten nicht die gewinnbringenden Bereiche des deutschen Marktes besetzen und für die Deutsche Post AG möglicherweise allein die unrentablen Versorgungsaufgaben verbleiben.

Nach alledem bildet die Fähigkeit der Deutschen Post AG zur Sicherstellung einer flächendeckenden Versorgung der Bevölkerung mit ausreichenden und angemessenen Postdienstleistungen den wesentlichen Bezugspunkt zur Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit des übergangsweisen Fortbestandes von Exklusivrechten und der dafür eingeräumten Fristen. Dem Ziel der Liberalisierung ist der Gesetzgeber mit dem Dritten Gesetz zur Änderung des Postgesetzes in Übereinstimmung mit der europarechtlichen Vorgabe des Art. 7 Abs. 1 Satz 3 der Richtlinie 2002/39/EG durch Reduktion der davon erfassten Leistungen (hinsichtlich der Grenzen für das Gewicht und den Preis für Briefe) näher gekommen.

(2) Der verfassungsrechtlichen Unbedenklichkeit der gewählten Lösung steht auch nicht entgegen, dass der Gesetzgeber die Möglichkeit gehabt hätte, das als Regelfall für die Erbringung von Universaldienstleistungen vorgesehene Regulierungsregime (§§ 11 ff. PostG) schon gegenwärtig zu nutzen. Der Gesetzgeber darf zwischen unterschiedlichen Alternativen wählen, soweit sie verfassungsmäßig sind. […]

Der Spielraum des Gesetzgebers ist auch nicht mit Rücksicht auf ausländische Erfahrungen mit den Folgen der Liberalisierung von Universaldienstleistungen eingeengt. Die Aufgabe der Exklusivrechte in Schweden sowie Finnland hat zwar die Erbringung der Universaldienstleistungen dort allem Anschein nach nicht gefährdet (so jedenfalls Kämmerer, DVBl 2001, S. 1705 <1710 f.>). Der deutsche Gesetzgeber durfte aber davon ausgehen, dass die Marktbedingungen in den beiden skandinavischen Ländern mit denen in Deutschland - einem großen, in Mitteleuropa gelegenen, logistisch leicht erschließbaren Markt - nur bedingt vergleichbar sind. Auch durfte er berücksichtigen, dass die vorliegenden Erfahrungen höchst begrenzt sind. Eine rechtliche und auch tatsächliche Liberalisierung ist bislang allein in Schweden erfolgt. In allen anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union gibt es nach wie vor im Postsektor einen reservierten Bereich.

(3) […]

c) […]

II. Auch andere Verfassungsrechte der Beschwerdeführer sind nicht verletzt.

1. Der Schutzbereich des Art. 2 Abs. 1 GG ist nicht berührt. Der verfassungsändernde Gesetzgeber hat durch Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG bestimmt, dass die Anordnung der Fortdauer einer Exklusivlizenz und damit das Verbot einer Betätigung durch andere als die Lizenznehmer an dieser Norm zu messen sind. Damit scheidet das Grundrecht auf Entfaltungsfreiheit aus den gleichen Gründen wie Art. 12 Abs. 1 GG als Maßstab aus.

2. Ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG liegt ebenfalls nicht vor. […]

 

Zusammenfassung:

  1. Die Nutzung der nur für eine Übergangszeit bestehenden Ermächtigung des Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG durch den einfachen Gesetzgeber bewirkt keine Beschränkung der Berufsfreiheit.
  2. Die durch Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG ermöglichte Verleihung von Ausschließlichkeitsrechten ist von Verfassungs wegen in zeitlicher und sachlicher Hinsicht begrenzt.
  3. Die Dauer der Übergangszeit ist im Grundgesetz nicht ausdrücklich festgelegt. 
  4. Die übergangsweise Fortgeltung von Exklusivrechten ist gegenständlich durch Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG beschränkt, dessen Auslegung inhaltlich durch Art. 87 f GG beeinflusst wird.
  5. Der in Art. 87 f Abs. 1 GG enthaltene Infrastruktursicherungsauftrag soll verhindern, dass es bei und nach der Privatisierung und Liberalisierung des Postwesens zu einer Unterversorgung mit Dienstleistungen kommt, weil der Wettbewerb (noch) nicht funktioniert oder sich auf lukrative Bereiche beschränkt.
  6. Die Verlängerung der Exklusivrechte steht mit den Zielen im Einklang, die der verfassungsändernde Gesetzgeber mit Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG verfolgt hat.
  7. Angesichts der in Europa überwiegend noch nicht verwirklichten Liberalisierung im Postsektor durfte der Gesetzgeber dem Gesichtspunkt der ausreichenden Finanzierungsgrundlage des Universaldienstes Bedeutung zumessen und ihm durch Verlängerung der Exklusivrechte Rechnung tragen.
  8. Der Spielraum des Gesetzgebers ist auch nicht mit Rücksicht auf ausländische Erfahrungen mit den Folgen der Liberalisierung von Universaldienstleistungen eingeengt.


Rechtsprechungshinweise:

BVerfGE 8, 274 (Preisbildung).

BVerfGE 91, 148 (Verfassungswidrigkeit des Erlasses von Verordnungen im Umlaufverfahren).

BVerfGE 101, 1 (Hennenhaltungsverordnung).

BVerfGE 114, 196 (Änderung von Rechtsverordnungen durch den Gesetzgeber).

BVerfG (K), NVwZ 2009, 905 (Sperrbezirksverordnung).

 

Literaturhinweise:

Appel, Markus / Eding, Annegret: Verfassungsrechtliche Fragen der Verordnungsermächtigung des § 2 II NABEG, NVwZ 2012, 343.

Hetzel, Hedda / Bulla, Simon: Die gesetzliche Exklusivlizenz der Deutschen Post AG- BVerfG, JuS 2004, 1048.

Kotulla, Michael / Rolfsen, Michael: Zur Begründbarkeit von Zustimmungs-vorbehalten zu Gunsten des Bundestages beim Erlass von Rechtsverordnungen, NVwZ 2010, 943.

Külpmann, Christoph: Änderungen von Rechtsverordnungen durch den Gesetzgeber, NJW 2002, 3436.

Lenz, Christofer: Die Umgehung des Bundesrates bei der Verordnungsänderung durch Parlamentsgesetz, NVwZ 2006, 296.

Rütz, Nicole: Unwirksamkeit von Rechtsverordnungen nach Wegfall ihrer Ermächtigungsgrundlage?, Jura 2005, 821.

Schwarz, Thomas: Das Zitiergebot bei Rechtsverordnungen, DÖV 2002, 852.

Tillmanns, Reiner: Die Prüfung von Rechtsverordnungen des Bundes am Maßstab des ein-fachgesetzlichen Bundesrechts im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, DÖV 2001, 728.

von Danwitz, Thomas: Der Umfang der gesetzlichen Exklusivlizenz der Deutschen Post AG, NJW 1999, 3025.