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VGH München – Hochschulsatzung

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Fundstelle:

VGH München, NVwZ 2012, 1421

 

Themen:

  • Berufsausbildungsfreiheit
  • Hochschulrecht
  • Landesverordnung
  • Satzung

 

Leitsätze:

  1. Die normative Ermächtigung der Hochschulen, durch Satzung für Studiengänge, die zu einem ersten berufsqualifizierenden Hochschulabschluss führen, neben den allgemeinen Qualifikationsvoraussetzungen (Hochschulreife, Art. 43 Abs. 1 BayHSchG) den Nachweis der Eignung in einem Eignungsfeststellungsverfahren zu verlangen (Art. 44 Abs. 1, Abs. 4, Abs. 5 BayHSchG, § 34 QualV), ist auf Regelungen zur Eignungsfeststellung beschränkt.
  2. Sie ermächtigt – wegen des verfassungsrechtlich geschützten Anspruchs der Studienbewerber auf Teilhabe und Zugang zum Studium […] die Hochschulen nicht, in der Satzung Regelungen zu treffen, die zu einer Begrenzung der Zahl der aufzunehmenden geeigneten Studienbewerber führen.

 

Sachverhalt:

Der Antragsteller beantragte im Januar 2012 bei der Ludwig-Maximilians-Universität München (LMU) die Teilnahme am Eignungstest für den Bachelorstudiengang Volkswirtschaftslehre (Hauptfach) für das Sommersemester 2012.

Die LMU teilte dem Antragsteller mit Bescheid vom 6. Februar 2012 mit, er habe im Eignungstest (neunzigminütige schriftliche Leistungserhebung) die Note 1,7 (= Wert zwischen "sehr gut" und "gut") erhalten. Zusammen mit der Note seiner Hochschulzugangsberechtigung (Durchschnittsnote 2,9 des Zeugnisses über die allgemeine Hochschulreife) ergebe sich nach der maßgebenden Satzung der LMU über die Eignungsfeststellung ein Punktwert von 24,2. Damit könne seine Eignung nicht bestätigt und ein Studienplatz nicht angeboten werden. […]

 

Gründe:

Die zulässige Beschwerde hat keinen Erfolg. […]

2. Das Verwaltungsgericht hat entgegen der Ansicht des Antragsgegners die an die streitgegenständliche Satzung der LMU gestellten normativen Anforderungen nicht verkannt, sondern zu Recht in Zweifel gezogen, ob die Satzung und das darin geregelte Eignungsfeststellungsverfahren durch "besondere qualitative Anforderungen" des streitgegenständlichen Studiengangs gerechtfertigt sind.

a) Die streitgegenständliche "Satzung über die Eignungsfeststellung für die Bachelorstudiengänge Volkswirtschaftslehre (Haupt- und 60-ECTS-Nebenfach) an der Ludwig-Maximilians-Universität München vom 4. Juli 2011" beruht auf Art. 44 Abs. 4 und 5 BayHSchG sowie § 34 der Verordnung über die Qualifikation für ein Studium an den Hochschulen des Freistaates Bayern und den staatlich anerkannten nichtstaatlichen Hochschulen (QualV) vom 13. April 2011.

Danach können - neben den allgemeinen Qualifikationsvoraussetzungen (Hochschulreife, Art. 43 Abs. 1 BayHSchG, die insbesondere durch ein Zeugnis der allgemeinen Hochschulreife eines öffentlichen oder staatlich anerkannten Gymnasiums nachgewiesen wird, vgl. § 2 Nr. 1 QualV) - die Hochschulen für Studiengänge, die zu einem ersten berufsqualifizierenden Hochschulabschluss führen, den Nachweis der Eignung in einem Eignungsfeststellungsverfahren verlangen, wenn das betreffende Studium besondere qualitative Anforderungen stellt, die jeweils zu begründen sind (Art. 44 Abs. 4 Satz 1 BayHSchG).

Der Senat hat bereits entschieden, dass diese "Ermächtigung zur Durchführung von Eignungsfeststellungsverfahren als Eingriff in die Berufsausbildungsfreiheit eng auszulegen" ist (vgl. z.B. BayVGH vom 22.12.2009 Az. 7 CE 09.2468). […]

aa) Nach dem sich aus der Entstehungsgeschichte ergebenden Sinn und Zweck der genannten gesetzlichen Bestimmungen dient das Eignungsfeststellungsverfahren der Hochschule dem Nachweis der aus den "besonderen" Anforderungen des Studiengangs folgenden "besonderen" Anforderungen an die Qualifikation der Studienbewerber. Der Nachweis der Eignung tritt somit hier neben die - für den Hochschulzugang weiterhin uneingeschränkt erforderliche – Hochschulreife (Art. 43 Abs. 1 BayHSchG). Der Gesetzgeber hat mit der zusätzlichen (besonderen) Qualifikationsvoraussetzung für "bestimmte" Studiengänge (Art. 44 Abs. 1 BayHSchG) die generell durch die (allgemeine) Hochschulreife gewährleistete Studierfähigkeit der Studienbewerber nicht in Zweifel ziehen wollen.

(1) Der Gesetzgeber hat erstmals im Jahr 1988 den Hochschulen die Möglichkeit einer Eignungsfeststellung von Studienbewerbern eröffnet. […]

(2) Ergänzend zu dieser auf "neue" Studiengänge beschränkten Regelungsermächtigung wurde mit Wirkung ab 1. Januar 2002 - aufgrund eines aus der Mitte des Landtags eingebrachten Gesetzentwurfs (LT-Drs. 14/7386) - folgender neuer Absatz 3 in Art 135 BayHSchG ("Ausführungsvorschriften") eingefügt:

"Das Staatsministerium für Wissenschaft, Forschung und Kunst wird ermächtigt, zur Erprobung neuer Modelle des Hochschulzugangs auf Antrag einer Hochschule für einzelne Studiengänge zu bestimmen, dass neben der für die Hochschulart erforderlichen Qualifikation die Eignung für diesen Studiengang auf Grund einer Eignungsfeststellung nachzuweisen ist, wenn im Hinblick auf den Inhalt und das Ziel des Studiengangs eine höhere Studienerfolgsquote zu erwarten ist.[…]"

[…]

(3) Mit der ab 1. Juni 2006 in Kraft getretenen Neufassung des Bayerischen Hochschulgesetzes (GVBl S. 245) hat der Gesetzgeber in Art. 44 Abs. 4 BayHSchG nach eigenen Angaben "die bisherigen Regelungen der Art. 71 Abs. 9 Satz 1 und Art. 135 Abs. 3 BayHSchG zusammengefasst und weiterentwickelt" (LT-Drs. 15/4396, S. 60). Die Regelungen in Art. 44 Abs. 4 BayHSchG, deren spätere Modifikationen - abgesehen von der noch nachfolgend unter (4) dargestellten Änderung – für die gerichtliche Entscheidung unerheblich sind, haben folgenden Inhalt:

1" Neben den allgemeinen Qualifikationsvoraussetzungen und der Hochschulzugangsberechtigung nach Art. 45 kann die Hochschule für einzelne Studiengänge den Nachweis der Eignung in einem Eignungsfeststellungsverfahren verlangen, wenn das betreffende Studium besondere qualitative Anforderungen stellt, die jeweils zu begründen sind. 2Dies gilt nicht, soweit der betreffende Studiengang in das Verfahren der Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen einbezogen ist oder für den Zeitraum, in dem für diesen Studiengang ein örtliches Auswahlverfahren durchgeführt wird. 3Für die Eignungsfeststellung können folgende Kriterien festgelegt werden:

1. Durchschnittsnote der Hochschulzugangsberechtigung,

2. fachspezifische Einzelnoten der Hochschulzugangsberechtigung,

3. Auswahlgespräch,

4. Test (Leistungserhebung in schriftlicher Form),

5. einschlägige Berufsausbildung oder andere berufspraktische Tätigkeiten.

Mindestens eines der in Satz 3 Nrn. 2 bis 5 aufgeführten Kriterien muss mit dem Kriterium nach Satz 3 Nr. 1 kombiniert werden; neben Kriterien nach Satz 3 Nrn. 2 bis 5 muss das Kriterium nach Satz 3 Nr. 1 zumindest gleichrangig berücksichtigt werden. Das Nähere wird durch Rechtsverordnung geregelt, in der auch bestimmt werden kann, dass die erforderlichen Regelungen ganz oder teilweise von den Hochschulen durch Satzung getroffen werden."

[…]

Das Nähere zum Eignungsfeststellungsverfahren nach Art. 44 Abs. 4 BayHSchG regelt § 34 (zuvor § 32) QualV, der unter anderem bestimmt, dass die Hochschulen die Einzelheiten des Eignungsfeststellungsverfahrens durch Satzung festlegen (§ 34 Abs. 2 QualV).

 (4) Seit dem 1. August 2008 sind in Art. 44 Abs. 4 Satz 1 BayHSchG die Worte "einzelne Studiengänge" durch die Worte "Studiengänge, die zu einem ersten berufsqualifizierenden Hochschulabschluss führen," ersetzt.

[…]

bb) Obwohl der Gesetzgeber die Möglichkeit des Eignungsfeststellungsverfahrens mit der letzten gesetzlichen Änderung deutlich erweitert, betont er nachdrücklich die für die Hochschulen unverändert gebliebene Voraussetzung, zu begründen, dass in dem betreffenden Studiengang "besondere qualitative Anforderungen" gegeben sind, für die die allgemeinen Qualifikationsvoraussetzungen, insbesondere die allgemeine Hochschulreife, nicht hinreichend aussagekräftig erscheinen. Der Gesetzgeber hat damit das bisherige System der Hochschulzugangsberechtigung im Wesentlichen unverändert gelassen. Wie bisher wird die Qualifikation für ein Studium an einer Universität, das zu einem ersten berufsqualifizierenden Abschluss führt, durch die Hochschulreife nachgewiesen (Art. 43 Abs. 1 BayHSchG). Der Gesetzgeber stellt die Studierfähigkeit der Studienbewerber mit (allgemeiner) Hochschulreife – auch ausweislich der jeweiligen Gesetzesbegründungen - nicht in Frage. Im "Interesse der Verbesserung des Studienerfolgs" sollen indes "die Anforderungen des Studienfachs und die Fähigkeiten des Studienbewerbers besser zur Deckung" gebracht werden. Nur "in bestimmten Studiengängen" (Art. 44 Abs. 1 BayHSchG) kommt deshalb nach dem klaren Wortlaut der gesetzlichen Bestimmungen und nach ihrem aus der geschilderten Entstehungsgeschichte erkennbaren Sinn und Zweck die – neben der Hochschulreife – besondere Qualifikationsvoraussetzung des Nachweises der Eignung in einem Eignungsfeststellungsverfahren in Betracht, wenn "das betreffende Studium besondere qualitative Anforderungen stellt, die jeweils zu begründen sind" (Art. 44 Abs. 4 Satz 1 BayHSchG).

b) Das Verwaltungsgericht hat zu Recht in Zweifel gezogen, ob derartige "besondere qualitative Anforderungen" des Bachelorstudiengangs Volkswirtschaftslehre den Erlass der streitgegenständlichen Satzung rechtfertigen. Der Antragsgegner hat nicht belegt, dass die Anforderungen des Studiengangs über die an die Studierfähigkeit eines Studienbewerbers generell zu stellenden Anforderungen hinausgehen.

aa) Die streitgegenständliche Satzung bestimmt, dass die Aufnahme in den Bachelorstudiengängen Volkswirtschaftslehre (Haupt- und 60-ETCS-Nebenfach) neben der Hochschulreife die erfolgreiche Teilnahme an einem Feststellungsverfahren nach Maßgabe dieser Satzung voraussetzt. "Der Zweck dieses Verfahrens besteht in der Feststellung, ob neben den mit dem Erwerb der Hochschulreife nachgewiesenen Kenntnissen die Eignung für die besonderen qualitativen Anforderungen in den Bachelorstudiengängen Volkswirtschaftslehre vorhanden sind. Diese Anforderungen beinhalten ein gesteigertes Interesse an volkswirtschaftlichen Fragestellungen und damit einhergehende Kenntnisse von wirtschaftspolitischen Ereignissen und Institutionen. Daneben umfassen sie hinreichende Kenntnisse der englischen Sprache, um wirtschaftliche Zusammenhänge in englischsprachigen Texten verstehen zu können. Weiterhin ist die Fähigkeit notwendig, wirtschaftliche Probleme mit Hilfe mathematischer Methoden zu bearbeiten, da ein zentraler Bestandteil der modernen volkswirtschaftlichen Methodik die mathematische Modellierung ist" (§ 1 der Satzung).

Wesentlicher Bestandteil des Eignungsfeststellungsverfahrens ist der Eignungstest, der aus einer neunzigminütigen schriftlichen Leistungserhebung besteht. Diese Leistungserhebung beinhaltet Aufgaben "zu aktuellen wirtschaftspolitisch relevanten Ereignissen, zu wirtschaftspolitisch relevanten Institutionen sowie zur mathematischen Betrachtung wirtschaftlicher Probleme. Die Aufgaben werden teilweise in englischer Sprache gestellt. Zur Lösung des Tests werden nur solche Kenntnisse verlangt, die sich im Rahmen der allgemeinen Hochschulreife und einer allgemeinen, volkswirtschaftlich orientierten Studienvorbereitung bewegen und die die Motivation der Studienwahl plausibel machen" (§ 4 Abs. 3 der Satzung).

bb) Der Senat hat in seiner Entscheidung vom 22. Dezember 2009 (Az. 7 CE 09.2468) in Frage gestellt, ob es sich bei derartigen Anforderungen – trotz ihrer fachspezifischen Ausrichtung – um besondere, über die allgemeine Hochschulreife hinausgehende qualitative Anforderungen an den jeweiligen Studiengang im Sinne von Art. 44 Abs. 4 Satz 1 BayHSchG handelt und die Voraussetzungen für den Erlass einer Satzung über das Eignungsfeststellungsverfahren damit überhaupt gegeben sind. Die Klärung dieser Frage kann im vorliegenden Fall ebenfalls dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben. Denn jedenfalls der in Anwendung der Satzung erfolgte Ausschluss des Antragstellers vom Studium ist – wie das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt hat – sachlich nicht gerechtfertigt und mit der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage nicht vereinbar.

c) Die normative Ermächtigung der Hochschulen, durch Satzung für Studiengänge, die zu einem ersten berufsqualifizierenden Hochschulabschluss führen, neben den allgemeinen Qualifikationsvoraussetzungen (Hochschulreife, Art. 43 Abs. 1 BayHSchG) den Nachweis der Eignung in einem Eignungsfeststellungsverfahren zu verlangen (Art. 44 Abs. 1, Abs. 4, Abs. 5 BayHSchG, § 34 QualV), ist auf Regelungen zur Eignungsfeststellung beschränkt. Sie ermächtigt - wegen des verfassungsrechtlich geschützten Anspruchs der Studienbewerber auf Teilhabe und Zugang zum Studium innerhalb vorhandener mit öffentlichen Mitteln geschaffener Kapazitäten und des Ziels der erschöpfenden Nutzung der Ausbildungskapazitäten (Art. 1 Abs. 1 BayHZG) - die Hochschulen nicht, in der Satzung Regelungen zu treffen, die zu einer Begrenzung der Zahl der aufzunehmenden geeigneten Studienbewerber führen. Damit steht die zum Ausschluss des Antragstellers vom Studium führende Regelung in § 4 Abs. 8 der Satzung nicht in Einklang.

aa) […]

bb) […]

cc) Der Senat hat wiederholt darauf hingewiesen, dass aus der "Durchschnittsnote des Abiturs" (der Hochschulzugangsberechtigung) nicht ohne weiteres auf "die Eignung für einen bestimmten Studiengang" geschlossen werden darf und die Ablehnung eines Bewerbers wegen Nichteignung grundsätzlich nicht schon wegen einer "schwachen Durchschnittsnote des Abiturs" in Betracht kommt […]. Für die Annahme, ein Studienbewerber mit einer Durchschnittsnote der Hochschulzugangsberechtigung von 3,4 werde das Studium im Bachelorstudiengang Volkswirtschaftslehre voraussichtlich nicht erfolgreich abschließen, gibt es keinerlei tatsächliche Anhaltspunkte. […] Der Antragsgegner kann sich in diesem Zusammenhang nicht darauf berufen, das streitgegenständliche Eignungsfeststellungsverfahren habe sich seit seiner Einführung (Wintersemester 2005/2006) als erfolgreich erwiesen und die "Durchfallquote" bei Prüfungen habe sich deutlich reduziert (von ca. 70 v.H. auf ca. 20 v.H.). Denn vor Einführung des Eignungsfeststellungsverfahrens war der Bachelorstudiengang (bis Sommersemester 2005) zulassungsbeschränkt und – wie der Antragsgegner im Beschwerdeverfahren ausführt – die "damaligen Studierenden hatten eher überdurchschnittliche Abiturnoten, weil die Auswahl im örtlichen Auswahlverfahren vorrangig nach der Durchschnittsnote der Hochschulzugangsberechtigung vorgenommen wurde. Dennoch lagen die Durchfallquoten, u.a. wegen mangelnder mathematischer Fähigkeiten, seinerzeit oftmals bei bis zu 70 v.H."

Wenn – wie der Antragsgegner somit einräumt - die Durchschnittsnote der Hochschulzugangsberechtigung für die Prognose des Studienerfolgs nicht aussagekräftig ist und deshalb im Eignungsfeststellungsverfahren der Eignungstest die Eignung des Studienbewerbers nachweisen soll, gibt es für die Ablehnung eines Studienbewerbers wegen "Nichteignung" jedenfalls dann keinen sachlichen Grund, wenn der Studienbewerber – wie vorliegend der Antragsteller – den Eignungstest mit einer Note zwischen "gut" und "sehr gut" besteht.

[…]

 

Zusammenfassung:

  1. Die Ermächtigung zur Durchführung von Eignungsfeststellungsverfahren als Eingriff in die Berufsausbildungsfreiheit ist eng auszulegen.
  2. Das Eignungsfeststellungsverfahren der Hochschule dient dem Nachweis der aus den "besonderen" Anforderungen des Studiengangs folgenden speziellen Anforderungen an die Qualifikation der Studienbewerber.
  3. Die Hochschulen sind nicht dazu ermächtigt, in der Satzung Regelungen zu treffen, die zu einer Begrenzung der Zahl der aufzunehmenden geeigneten Studienbewerber führen.
  4. Dies gebietet der verfassungsrechtlich geschützte Anspruch der Studienbewerber auf Teilhabe und Zugang zum Studium innerhalb vorhandener mit öffentlichen Mitteln geschaffener Kapazitäten und das Ziel der erschöpfenden Nutzung der Ausbildungskapazitäten.
  5. Aus der "Durchschnittsnote des Abiturs" darf nicht ohne weiteres auf "die Eignung für einen bestimmten Studiengang" geschlossen werden, so dass eine Ablehnung eines Bewerbers wegen Nichteignung grundsätzlich nicht schon wegen einer "schwachen Durchschnittsnote des Abiturs" in Betracht kommt.

 

Rechtsprechungshinweise:

OVG Lüneburg, NVwZ-RR 2010, 230 (Keine Beratungspflicht der Hochschule für Studienplatzbewerbung).

OVG Bremen, NVwZ-RR 2010, 684 (Zugangsvoraussetzungen für einen Masterstudiengang).

OVG Saarlouis, NVwZ-RR 2012, 235 (Eignungskriterien für Zugang zum Masterstudium).

 

Literaturhinweise: 

Brehm, Robert / Zimmerling, Wolfgang: Eignungsprüfungen und Master-Zulassungsvoraussetzungen als Studienzulassungshürde, NVwZ 2012, 1376.

Hartwich, Esther: Das Berufsbildungsrecht und das öffentliche Recht, DÖV 2010, 969.

Schemmer, Franz: Überbuchung und Schaffung weiterer Studienplatzkapazitäten?, DVBl 2011, 1338.

von Wulffen, Matthias / Schlegel, Rainer: Der Bologna-Prozess und seine möglichen Auswirkungen auf die Justiz, NVwZ 2005, 890.



© 2011-2012, Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Rechtsdogmatik und Rechtsdidaktik, Universität Bayreuth