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BVerwG – Rechtsnatur der Verkehrszeichen

Weitere Urteile zu: Verkehrszeichen | Verwaltungsakt

Fundstelle:

BVerwGE 59, 221 = NJW 1980, 1640

 

Themen:

  • Rechtsnatur der Verkehrszeichen
  • Geschwindigkeitsbeschränkung auf Autobahn
  • Lärmschutz der Anwohner

 

Leitsätze:

  1. Die durch Verkehrszeichen getroffenen Anordnungen sind Verwaltungsakte in Form von Allgemeinverfügungen.
  2. Die Einzelermächtigung in StVO § 45 Abs 1 S 1 4. Fall, den Verkehr zum Schutz der Nachtruhe in Wohngebieten zu beschränken, hat nur beispielhaften Charakter; sie hindert die Straßenverkehrsbehörde nicht, aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs (StVO § 45 Abs 1 S 1 1. Fall) eine ganztägige Geschwindigkeitsbeschränkung zum Schutz der Anwohner vor Verkehrslärm anzuordnen.

 

Sachverhalt:

Der Kläger wendet sich gegen die Begrenzung der Geschwindigkeit auf der durch das Stadtgebiet der beklagten Stadt E. verlaufenden nunmehrigen Autobahn ... . Die Autobahn ist als Teilstück der Autobahn N.-B. unter dem Namen "F.-Schnellweg" bekannt geworden und für eine sogenannte Entwurfsgeschwindigkeit von 120 km/h ausgebaut. Sie dient als Schnellverbindung des Städtedreiecks N.-F.-E. und hat einen direkten Anschluß an die Bundesautobahn N.-F. . Zwischen den Kilometern 29,0 und 37,2 liegen vier Anschlußstellen (El., Bundesautobahn F.-E., E.-B. und E.-N.). Die Bebauung reicht dort stellenweise bis zu 10 m an die Straße heran. Für diesen Streckenabschnitt ordnete die beklagte Stadt mit Zustimmung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern zunächst am 4. September 1972 eine Geschwindigkeitsbegrenzung von 100 km/h an. Nach Einholung eines Gutachtens des mit Lärmmessungen beauftragten Technischen-Überwachungs-Verein Bayern eV M. und nach weiteren Anhörungen, insbesondere der Industriekammer und Handelskammer N., des Allgemeinen Deutschen Automobil-Club eV G.-N., der Autobahndirektion N. und des Straßenbauamts N., die ablehnende Stellungnahmen abgaben, ordnete die beklagte Stadt am 1. Juni 1973 mit Zustimmung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern an, daß auf der Autobahn E.-N. zwischen den Anschlußstellen El. und El.-N. (von km 29,0 bis km 37,2) die zulässige Höchstgeschwindigkeit in beiden Fahrtrichtungen auf 80 km/h festgesetzt werde. In der Anordnung heißt es, daß die Geschwindigkeitsbeschränkung aus Gründen der von der Straße ausgehenden Lärmentwicklung und der Sicherheit und Ordnung des Verkehrs notwendig sei. Die entsprechenden Verkehrszeichen 274 wurden angebracht und auf Betreiben der Bayerischen Obersten Baubehörde mit Zusatztafeln "Lärmschutz" versehen. Den gegen die Geschwindigkeitsbeschränkung erhobenen Widerspruch des Klägers wies die Regierung von Mittelfranken mit Bescheid vom 29. März 1974 zurück.

 

Gründe:

[...]

3. Die Revision des Freistaats Bayern ist auch begründet. Sie führt zur Aufhebung des Berufungsurteils und zur Zurückverweisung der Sache an den Verwaltungsgerichtshof.

a) Das Berufungsgericht verletzt, wie auch die Anschlußrevision des Klägers geltend macht, Bundesrecht dadurch, daß es das Verkehrszeichen, das die Geschwindigkeitsbegrenzung anordnet, nicht als Verwaltungsakt und dementsprechend die Anfechtungsklage nicht als richtige Klageart ansieht.

Verkehrsregelungen durch amtliche Vorschriftszeichen sind Verwaltungsakte in der Form von Allgemeinverfügungen. Der Senat hält an dieser Auffassung fest, die er - erstmals in BVerwGE 27, 181 - in ständiger Rechtsprechung vertritt, und die von der Rechtsprechung der anderen Gerichte - abgesehen vom Berufungsgericht - einhellig geteilt und vom Schrifttum überwiegend gebilligt wird. Die dagegen vom Berufungsgericht erhobenen Bedenken sind nicht begründet. Dabei ist allerdings zuzugeben, daß die Verkehrszeichen einen "typischen Grenzfall" (so Bachof in DÖV 1967, 132) darstellen. Ebenso wie andere moderne Formen des Verwaltungshandelns bereitet ihre Einordnung Schwierigkeiten (vgl bereits BVerwGE 27, 181); wie auch immer man sie vornimmt, sie wird nicht in jeder Hinsicht befriedigen.

 

Entscheidend ist, worauf der Senat bereits in BVerwGE 27, 181 (183) abgestellt hat, daß Verkehrszeichen eine konkrete örtliche Verkehrssituation betreffen und eine situationsbezogene Verkehrsregelung zum Inhalt haben. Sie vertreten gleichsam die Stelle von Polizeivollzugsbeamten. Trotz der Funktionsgleichheit und wechselseitigen Vertauschbarkeit einer Verkehrsregelung durch Verkehrszeichen einerseits und durch Polizeibeamte andererseits unterscheiden sie sich regelmäßig dadurch, daß Verkehrszeichen die örtliche Verkehrssituation mehr oder weniger dauerhaft regeln. Deswegen hat der Senat davon gesprochen, daß das durch ein Verkehrszeichen ausgesprochene Verbot "fortwirkt", "solange die Anordnung durch das Belassen der Verkehrszeichen aufrechterhalten bleibt". Dies ändert aber nichts daran, daß es sich um die Regelung einer konkreten Verkehrssituation an einer ganz bestimmten Örtlichkeit einer Straße und um die Regelung - in den Worten des lediglich klarstellenden § 35 Satz 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes - der "Benutzung durch die Allgemeinheit" handelt.

Der Erlaß einer verkehrsregelnden Anordnung nach § 45 Abs 1 Satz 1 StVO setzt allerdings - darin ist dem Berufungsgericht zuzustimmen - eine konkrete Gefahr für das geschützte Gut - hier für die Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs und für den Schutz vor ruhestörendem Verkehrslärm - voraus. Dafür bedarf es aber - entgegen der Meinung des Berufungsgerichts - nicht des Nachweises, daß jederzeit während der Aufstellung des Verkehrszeichens mit einem Schadenseintritt zu rechnen ist; es genügt, daß irgendwann in überschaubarer Zukunft mit hinreichender Wahrscheinlichkeit Schadensfälle eintreten können. Dies beurteilt sich danach, ob die konkrete Situation an einer bestimmten Stelle oder Strecke einer Straße die Befürchtung nahelegt, daß - möglicherweise durch Zusammentreffen mehrerer gefahrenträchtiger Umstände - die zu bekämpfende Gefahrenlage eintritt; die Annahme einer die Anordnung nach § 45 Abs 1 Satz 1 StVO rechtfertigenden konkreten Gefahr ist also nicht ausgeschlossen, wenn zu bestimmten Zeiten der Eintritt eines Schadens unwahrscheinlich sein mag [...]. [...]

Weil es sich nach dem Gesagten bei Verkehrszeichen um Dauerverwaltungsakte in der Form von Allgemeinverfügungen handelt, kann auch nicht davon gesprochen werden, daß sich der Verwaltungsakt mit der Befolgung oder Übertretung des durch das Verkehrszeichen angeordneten Verbots im Einzelfall erledigt habe und deswegen nur eine nachträgliche Feststellungsklage in Betracht komme. Betroffen wird ein Verkehrsteilnehmer von diesem Verwaltungsakt allerdings erst dann, wenn er sich (erstmalig) der Regelung des Verkehrszeichens gegenübersieht; damit beginnt für ihn die Anfechtungsfrist zu laufen. Der Kläger hat hier die Anfechtungsfrist eingehalten.

Nach alledem kann es sich der Senat versagen, die Schwierigkeiten aufzuzeigen, die entstehen, wenn man Verkehrszeichen als Normen ansieht.

b) [...]

aa)  Nach § 45 Abs 1 Satz 1 StVO können die Straßenverkehrsbehörden die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten. Damit verwendet diese Vorschrift die Ermächtigung des herkömmlichen allgemeinen Polizeirechts, aus dem das Straßenverkehrsrecht hervorgegangen ist. Danach gehört zum Schutzgut der öffentlichen Sicherheit die menschliche Gesundheit; die gesundheitsschädlichen Auswirkungen des Lärms haben hier besondere Bedeutung. Darüber hinaus werden Geräuscheinwirkungen vom Schutzgut der öffentlichen Ordnung erfaßt, nämlich dann, wenn sie noch nicht die Gesundheit und folglich die öffentliche Sicherheit gefährden, gleichwohl aber das nach allgemeiner Anschauung zumutbare Maß übersteigen; derartige Umwelteinwirkungen laufen den allgemeinen Ordnungsvorstellungen zuwider.

§ 45 Abs 1 StVO beruht seinerseits auf der Ermächtigung des § 6 Abs 1 Nr 3 des Straßenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1952 (BGBl I S 837) in der Fassung vom 22. Dezember 1971 (BGBl I S 2086) - StVG -. Die in diesem Gesetz nach dem Wort "insbesondere" unter den Buchstaben a) bis f) aufgeführten Einzelermächtigungen, zu denen unter dem Buchstaben d) auch der "Schutz der Nachtruhe" gehört, sind nur Beispiele der ebenfalls in dieser Vorschrift enthaltenen und dort an die Spitze gestellten polizeilichen Generalermächtigung an den Verordnungsgeber, die "zur Erhaltung der Ordnung und Sicherheit auf den öffentlichen Wegen oder Plätzen" erforderlichen Maßnahmen über den Straßenverkehr zu erlassen; sie schließen vergleichbare Regelungen des Verordnungsgebers nicht aus (BVerfGE 26, 259 (262, 263)), hindern mithin den Verordnungsgeber nicht, auf diese Generalklausel zurückzugreifen, sofern er nur deren straßenverkehrsrechtlichen Rahmen wahrt. Dabei ist anerkannt, daß das Straßenverkehrsrecht als sachlich begrenztes Ordnungsrecht nicht nur die Abwehr der dem Straßenverkehr selbst drohenden Gefahren betrifft, sondern auch vorwiegend die Abwehr solcher Gefahren umfaßt, die vom Straßenverkehr ausgehen und die Umwelt beeinträchtigen (BVerfGE 40, 371 (381, 382)). Dazu gehört der Verkehrslärm, zumal da er "auf den öffentlichen Wegen und Plätzen" im Sinne des Wortlauts des § 6 Abs 1 Nr 3 StVG stattfindet. Dementsprechend regelt die Straßenverkehrsordnung in § 30 Abs 1 den ganztägigen Verkehrslärmschutz, indem sie "unnötigen Lärm" verbietet, ohne dieses Verbot auf die Nacht zu beschränken.

Für die Auslegung der an die Straßenverkehrsbehörde gerichteten Ermächtigung des § 45 Abs 1 Satz 1 StVO gilt nichts anderes. Es fehlt an durchgreifenden Anhaltspunkten für die Annahme, daß sich der Inhalt des Ermächtigungskatalogs des § 6 Abs 1 Nr 3 StVG geändert hat, soweit ihn § 45 Abs 1 Satz 1 StVO für den Bereich der Schutzgüter "öffentliche Sicherheit und Ordnung des Verkehrs" und "Schutz der Nachtruhe" übernommen hat, daß mithin die Einzelermächtigung "Schutz der Nachtruhe in Wohngebieten" ihren Charakter als Beispiel des generellen Schutzguts "Sicherheit und Ordnung des Verkehrs" verloren hat und verselbständigt worden ist. Vor allem ist unschädlich, daß § 45 Abs 1 Satz 1 StVO - anders als § 6 Abs 1 Nr 3 StVG - davon abgesehen hat, die Beispielhaftigkeit von Ermächtigungsfällen, die dort nach dem Schutzgut "Sicherheit und Ordnung des Verkehrs" aufgezählt sind, besonders kenntlich zu machen. Für die Einzelermächtigung "Schutz der Nachtruhe in Wohngebieten" folgt deren beispielhafter Charakter schon daraus, daß sie in § 6 Abs 1 Nr 3 StVG, auf dem § 45 Abs 1 StVO beruht, ausdrücklich als Beispiel der dortigen Generalermächtigung bezeichnet worden ist. Darum bietet ein entscheidendes Gegenargument auch nicht die amtliche Begründung zur Straßenverkehrsordnung in der Fassung vom 16. November 1970 (VkBl 1970, 797 (825); ferner BR-Drucks 420/70), die die Einfügung der Worte "zum Schutz der Nachtruhe in Wohngebieten" in Satz 1 des § 45 StVO als Erweiterung der behördlichen Befugnis in diesem Bereich bezeichnet hat. Denn als eine solche "Erweiterung" kann auch die in § 45 Abs 1 Satz 1 StVO erfolgte Übernahme der ebenfalls nur beispielhaften Erweiterung des § 6 Abs 1 Nr 3 StVG, die dort das Verkehrssicherungsgesetz 1952 durch Einfügung des Buchst d) vorgenommen hat, angesehen werden, etwa weil auch bei Anwendung des § 45 Abs 1 Satz 1 StVO - ebenso wie bei § 6 Abs 1 Nr 3 StVG - zweifelhaft war, ob der polizeirechtliche Begriff "Sicherheit und Ordnung" derartige Verkehrsregelungen umfaßte, wenn er nicht ausdrücklich in diesem Sinne (beispielhaft) erläutert wurde, oder weil das Schutzgut der Nachtruhe besonders hervorgehoben werden sollte (hierzu auch Full in Müller, Straßenverkehrsrecht, 22. Aufl 1969, Bd I RdNr 37 zu § 6 StVG). Jedenfalls läßt sich aus der bekundeten Absicht des Verordnungsgebers, die Befugnis der Straßenverkehrsbehörde zu erweitern, nicht folgern, daß damit eine schon vorhandene Eingriffsermächtigung begrenzt werden sollte.

Die Straßenverkehrsbehörde ist demnach gemäß der bestehenden Fassung der §§ 6 Abs 1 Nr 3 StVG, 45 Abs 1 Satz 1 StVO ermächtigt, auch ganztägige Verkehrsbeschränkungen aus Gründen des Lärmschutzes der Anwohner anzuordnen, wenn und soweit sie zur Erhaltung der Sicherheit und Ordnung notwendig sind. Das hat das Berufungsgericht verkannt.

Bei der Würdigung, ob die Lärmeinwirkungen, die von dem Verkehr des hier in Rede stehenden Autobahnabschnitts ausgehen, über das für die Anwohner noch gesundheitlich verträgliche oder zumutbare Maß hinausgehen und ob sie die angefochtene Geschwindigkeitsbegrenzung erforderlich machen, kommt es nicht nur auf die Feststellung des Schallpegels an. Vielmehr ist auf alle Umstände des Einzelfalles abzustellen. Die Maßstäbe und Richtwerte, die in Verwaltungsvorschriften angegeben oder von der Rechtsprechung und dem einschlägigen Schrifttum befürwortet werden, können eine Beurteilungshilfe bieten. Wesentlich ist insbesondere die Gebietsart (reines Wohngebiet, Mischgebiet, Außenbereich), die die hier fragliche Strecke der Autobahn durchläuft (vgl hierzu BVerwGE 51, 15 (30f); BGHZ in NJW 1977, 894 (895) mit weiteren Nachweisen; ferner Richtlinien des Bundesministers für Verkehr für straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen zum Schutz der Nachtruhe vom 29. Mai 1974, VkBl 1974 S 363; Entwurf eines Verkehrslärmschutzgesetzes in BT-Drucks 8/1671 S 4, 19 - 20). Das Berufungsgericht hat hierzu keine tatsächlichen Feststellungen getroffen. Die Sache ist deshalb gemäß § 144 Abs 3 Nr 2 VwGO unter Aufhebung des Berufungsurteils an das Berufungsgericht zurückzuverweisen.

bb) Zum selben Ergebnis muß die weitere Begründung des Berufungsurteils führen, der gegebene Sachverhalt rechtfertige die angefochtene Geschwindigkeitsbegrenzung auch nicht aus den Gründen des Unfallschutzes. Insoweit setzt die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Anordnung in erster Linie voraus, daß die örtliche Verkehrssituation des fraglichen Streckenabschnitts bei der zuvor zugelassenen Höchstgeschwindigkeit von 100 km/h eine konkrete Verkehrsgefahr - hier eine im Vergleich zu anderen Autobahnstrecken erhöhte Unfallhäufigkeit - hinreichend wahrscheinlich macht (vgl Urteil vom 13. Dezember 1974 aaO). Das Berufungsgericht hat dies verneint, jedoch aufgrund fehlerhafter Tatsachenfeststellung. Es konnte sich nicht damit begnügen, sich auf die ablehnenden Äußerungen der Stellen zu stützen, die die beklagte Stadt E. vor Erlaß der Anordnung angehört hatte; denn das Bayerische Staatsministerium des Innern hat der Geschwindigkeitsbeschränkung in Kenntnis dieser Stellungnahmen zugestimmt. Auch das Urteil des Verwaltungsgerichts war den ablehnenden Stellungnahmen nicht gefolgt; diese konnten deshalb eigene Nachforschungen des Berufungsgerichts nicht ersetzen. Ebensowenig erhält das Berufungsurteil dadurch seine notwendige tatsächliche Grundlage, daß es den Angaben, mit denen die beklagte Stadt die Verkehrsgefährdung begründet hat, entgegengehalten hat, ihnen ließen sich keine offensichtlich bedeutsamen Unterschiede zu anderen Autobahnstrecken entnehmen. Dem Berufungsgericht mußte sich hier die Notwendigkeit einer eigenen Sachverhaltsermittlung um so mehr aufdrängen, als die vier Anschlußstellen, die der fragliche Streckenabschnitt aufweist, der Autobahn - zusammen mit deren ortsnahem Verlauf - den Charakter einer innerstädtischen Schnellstraße geben können, auf der unterschiedliche Verkehrsströme zusammengeführt und getrennt werden und deshalb eine erhöhte Unfallgefahr gegeben sein kann. Das Berufungsgericht hat daher eine neue Sachprüfung vorzunehmen. Von dem Ergebnis dieser Prüfung wird auch abhängen, ob die angeordnete Geschwindigkeitsbeschränkung den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahrt.

 

Zusammenfassung:

  1. Verkehrsregelungen durch amtliche Vorschriftszeichen sind Verwaltungsakte in der Form von Allgemeinverfügungen. Es handelt sich allerdings um einen "typischen Grenzfall".
  2. Entscheidend ist, dass Verkehrszeichen eine konkrete örtliche Verkehrssituation betreffen und eine situationsbezogene Verkehrsregelung zum Inhalt haben. Sie vertreten gleichsam die Stelle von Polizeivollzugsbeamten.
  3. Trotz der Funktionsgleichheit und wechselseitigen Vertauschbarkeit einer Verkehrsregelung durch Verkehrszeichen einerseits und durch Polizeibeamte andererseits unterscheiden sie sich regelmäßig dadurch, daß Verkehrszeichen die örtliche Verkehrssituation mehr oder weniger dauerhaft regeln. Es handelt sich bei Verkehrszeichen um Dauerverwaltungsakte.
  4. Es  kann nicht davon gesprochen werden, dass sich der Verwaltungsakt mit der Befolgung oder Übertretung des durch das Verkehrszeichen angeordneten Verbots im Einzelfall erledigt habe und deswegen nur eine nachträgliche Feststellungsklage in Betracht komme.
  5. Betroffen wird ein Verkehrsteilnehmer von diesem Verwaltungsakt dann, wenn er sich (erstmalig) der Regelung des Verkehrszeichens gegenübersieht; damit beginnt für ihn die Anfechtungsfrist zu laufen.

 

Rechtsprechungshinweise:

BVerfG (K), NJW 2009, 3642 (Zeitpunkt die Bekanntgabe eines Verkehrszeichens).

BVerwGE 92, 32 = NJW 1993, 1729 (Zur Anfechtungsklage gegen Anordnung einer sog. Busspur).

BVerwGE 102, 316 = NJW 1997, 1021 (Abschleppen eines ursprünglich ordnungsgemäß geparkten Kraftwagens).

BVerwG, NVwZ 2007, 340  (Sichtzeichen als Verwaltungsakte).

 

Literaturhinweise:

Bitter, Christian / Konow, Georg: Bekanntgabe und Widerspruchsfrist bei Verkehrszeichen, NJW 2001, 1386.

Hong, Mathias: Altes und Neues zum Abschleppen und zur Bekanntgabe und Anfechtung von Verkehrszeichen, Jura 2012, 473.

Koehl, Felix: Die materielle Rechtmäßigkeit von verkehrsbeschränkenden Verkehrszeichen VD 2013, 102.

Muckel, Stefan: Effektiver Rechtsschutz gegen Verkehrszeichen, JA 2011, 477.

Rebler, Adolf: Rund um das Verkehrszeichen:Einsatzbereich, Rechtsnatur und Bekanntgabe, DAR 2010, 377.

Scheffler, Uwe: Müssen unsichtbare Verkehrszeichen erahnt werden?, NZV 1999, 363.



© 2011-2012, Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Rechtsdogmatik und Rechtsdidaktik, Universität Bayreuth