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BVerwG – Wirksamwerden eines Verwaltungsaktes

Weitere Urteile zu: Bestandskraft | Vertrauensschutz | Verwaltungsakt

Fundstelle:

BVerwGE 88, 278

 

Themen:

  • Wirksamkeit eines Verwaltungsaktes
  • Bestandskraft des Verwaltungsaktes
  • Vertrauensschutz
  • Zurechnung von Äußerungen der beteiligten Behörden

 

Leitsätze:

  1. Zum Inhalt, mit dem der Verwaltungsakt nach § 43 Abs. 1 Satz 2 VwVfG wirksam wird, gehört auch die Regelung seines zeitlichen Geltungsbereichs, der - soweit es das materielle Recht zuläßt - vor seiner Bekanntgabe liegen kann.
  2. Ein Begünstigter hat den Verwaltungsakt nicht durch Angaben erwirkt, die in wesentlicher Beziehung unvollständig waren, wenn die Behörde auf die entsprechende Information erkennbar keinen Wert gelegt hat.
  3. Bedient sich eine Staatsbehörde zur Entgegennahme von Anträgen einer anderen juristischen Person des öffentlichen Rechts - einer Landwirtschaftskammer -, so muß sie sich deren Erklärung dem Bürger gegenüber, auf bestimmte Informationen komme es nicht an, im Rahmen des § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG zurechnen lassen.

 

Sachverhalt:

Der Kläger - Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebs - wendet sich gegen die teilweise Rückforderung einer Prämie, die ihm für die Umstellung von Milchkuhbeständen auf Viehbestände zur Fleischerzeugung gewährt worden ist.

Er beantragte am 29. März 1979 bei der beklagten Bezirksregierung die Gewährung einer Umstellungsprämie und gab in dem von ihm unterschriebenen Antragsformular u.a. die gegenwärtig von ihm in seinem Betrieb gehaltenen Milchkühe mit 24 und die in den zwölf Monaten vor Antragstellung vermarktete Milchmenge mit 113 059 kg Milch an. Die Landwirtschaftskammer Hannover bescheinigte unter dem gleichen Datum die Richtigkeit der Angaben und kennzeichnete 26 Stück Milchvieh, davon 14 Milchkühe, 10 tragende Färsen und 2 Stück Jungvieh. 10 der in den Kennkarten als Milchkühe gekennzeichneten Tiere hatte der Kläger laut Rechnung vom 28. März 1979 bei einem Viehhändler zum Gesamtpreis von 14 500 DM erworben. Diese Tiere wurden am 9. April 1979 in Stuttgart geschlachtet. Auf einer dem Antrag beigefügten Erklärung teilte der Kläger der Beklagten mit, daß er die Vermarktung von Milch am 30. März 1979 eingestellt habe.

Mit Bescheid vom 27. April 1979 genehmigte die Beklagte den Antrag "mit Wirkung vom 29. März 1979" und setzte die prämienberechtigte Milchmenge auf vorläufig 113 059 l fest.

Nachdem die Beklagte später erfahren hatte, daß der Kläger vor der Antragstellung möglicherweise 10 Kühe mit hoher Milchleistung verkauft und durch Schlachtkühe ersetzt habe, hob sie mit Bescheid vom 31. August 1981 ihre Bescheide vom 27. April 1979 und vom 15. Mai 1979 auf und setzte die prämienberechtigte Milchmenge auf 65 951 l und die erste Prämienrate auf 23 993,68 DM fest. Mit Bescheid vom selben Tag forderte die Beklagte den Kläger auf, die Differenz zwischen diesem Betrag und dem ihm am 15. Mai 1979 gezahlten Betrag zuzüglich Zinsen zurückzuzahlen, weil er seinen Milchkuhbestand teilweise ausgetauscht habe und weil infolgedessen die bei der Antragstellung angegebene Milchmenge nicht mehr der Leistungsfähigkeit seines landwirtschaftlichen Betriebes entspreche.

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat der Kläger Klage erhoben und beantragt, den Rückforderungsbescheid der Beklagten vom 31. August 1981 nebst Genehmigungs- und Bewilligungsbescheid vom 31. August 1981 und ihren Widerspruchsbescheid vom 29. Oktober 1981 aufzuheben.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage [...] abgewiesen, [...]. Die gegen das Urteil eingelegte Berufung hat das Oberverwaltungsgericht [...] zurückgewiesen, [...]. Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Senat zugelassene Revision eingelegt. [...]

 

Gründe:

Die zulässige Revision ist begründet.

[...]

Die Herabsetzung der Umstellungsprämie und die Rückforderung des überzahlten Betrags durch den angefochtenen Bescheid vom 31. August 1981 erweisen sich nur dann als rechtmäßig, wenn der Kläger die Umstellungsprämie zu Unrecht empfangen hat und ihm nach § 48 Abs. 2 VwVfG kein Vertrauensschutz zusteht.

[...]

Der erkennende Senat folgt dem Berufungsgericht insoweit, als es in dem 29. März 1979 den entscheidenden Stichtag sieht, dem Tag, zu dem die Genehmigung nach dem Bescheid vom 27. April 1979 wirksam geworden ist. Daß mit diesem Tage die Genehmigung wirksam werden sollte, ergibt sich aus dem ursprünglichen Genehmigungsbescheid und dem ihn ersetzenden Bescheid vom 31. August 1981, die insofern übereinstimmen und insoweit vom Kläger nicht angegriffen worden sind. Die zeitliche Bestimmung der Wirksamkeit der Genehmigung ist damit bestandskräftig geworden, denn ein Grund, daß sie nichtig sein könnte, ist nicht ersichtlich. Nach Art. 3 Abs. 1 Satz 2 VO (EWG) Nr. 1391/78 steht nichts im Wege, die Länder der Bundesrepublik Deutschland für befugt zu halten, als Zeitpunkt der Genehmigung den Tag der Kennzeichnung der Tiere zu bestimmen, und zwar allgemein und nicht nur für den Einzelfall. Ob diese allgemeine Bestimmung durch allgemeinverbindlichen Rechtssatz oder durch eine allgemeine Verwaltungsanweisung an die zuständigen Stellen erfolgt, ist vom Gemeinschaftsrecht her gesehen gleichgültig. § 43 VwVfG verlangt keinen Rechtssatz für die Bestimmung, daß der Antrag des Klägers "mit Wirkung vom 29. März 1979" genehmigt wurde. Daß der Kläger abweichend von § 43 VwVfG den Genehmigungsbescheid als gültig zu behandeln habe, noch bevor er ihm bekanntgegeben worden ist, wird von ihm nicht verlangt. Im übrigen wird nach § 43 Abs. 1 Satz 2 VwVfG der Verwaltungsakt - also der Genehmigungsbescheid - mit dem Inhalt wirksam, mit dem er bekanntgegeben worden ist. Zum Inhalt des Verwaltungsakts gehört auch die Regelung seines zeitlichen Geltungsbereichs, der - soweit es das materielle Recht zuläßt - vor oder nach seiner Bekanntgabe liegen kann. § 43 VwVfG folgt damit - wenn auch nicht dem Begriffe, so doch der Sache nach - der von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 55, 212; BVerwGE 13, 1) entwickelten Unterscheidung zwischen äußerer und innerer Wirksamkeit eines Verwaltungsaktes.

[...]

Das angefochtene Berufungsurteil verletzt auch insofern Bundesrecht, als es gegen die teilweise Rückforderung der gewährten Umstellungsprämie und die gleichzeitige teilweise Aufhebung des Genehmigungs- und Bewilligungsbescheides schon aus Rechtsgründen die Vorschrift des § 48 VwVfG über den Schutz des Vertrauens für unanwendbar hält. Soweit es in einer Hilfsbegründung die Voraussetzungen für die Anwendung der Vertrauensschutzvorschrift des § 48 Abs. 2 VwVfG nicht für gegeben hält, fehlt es im angefochtenen Urteil an tatsächlichen Feststellungen, die diesen Schluß zu tragen vermögen.

Wie der Senat in seinen Urteilen vom 14. August 1986 (BVerwGE 74, 357) und vom 22. Oktober 1987 - BVerwG 3 C 27.86 entschieden hat, sind bei dem derzeitigen Stand der Entwicklung des Europäischen Gemeinschaftsrechts die Rücknahme auf Gemeinschaftsrecht beruhender Verwaltungsakte und die Rückforderung aufgrund von Gemeinschaftsrecht gewährter Prämien und Beihilfen wegen des Fehlens entsprechender genereller und umfassender gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften im Grundsatz nach nationalem Recht zu beurteilen. Demgemäß hat auch der Europäische Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung entschieden, daß in Streitigkeiten über die Rückforderung zu Unrecht gezahlter Prämien und Beihilfen von den nationalen Gerichten in Anwendung des nationalen Rechts zu entscheiden sei, soweit es an einer gemeinschaftsrechtlichen Regelung fehle (EuGHE 1980, 1863). Durch Gemeinschaftsrecht werde zwar regelmäßig bestimmt, daß den nationalen Behörden hinsichtlich der Rückforderung zu Unrecht empfangener Prämien und Beihilfen kein Ermessensspielraum eingeräumt sei (EuGHE 1983, 2633), jedoch stehe das Gemeinschaftsrecht nationalen Rechtsvorschriften nicht entgegen, die für den Ausschluß einer Rückforderung von zu Unrecht empfangenen Prämien und Beihilfen auf Kriterien wie den Vertrauensschutz oder den Wegfall der Bereicherung abstellten. Infolgedessen sind für die rechtliche Beurteilung der angefochtenen Bescheide vom 31. August 1981 auch die Vorschriften des § 1 Nds. VwVfG und damit des § 48 VwVfG heranzuziehen.

Die MOG-VO enthält keine dem § 48 Abs. 2 VwVfG entgegenstehende Regelung. Dies hat das Berufungsgericht verkannt. Mit der Vorschrift des § 7 Abs. 2 Satz 1 MOG-VO, die die Behörde zur Rückforderung zu Unrecht empfangener Beträge zwingt, ist lediglich ein Ermessen der Behörde ausgeschlossen, aber keine die Vertrauensschutzregelung des Verwaltungsverfahrensgesetzes ersetzende Regelung gegeben worden, weder eine inhaltsgleiche noch eine entgegenstehende. Der Vertrauensschutz beruht nicht auf einer in das Ermessen der Behörde gestellten Billigkeitserwägung; er ist vielmehr das Ergebnis einer gesetzlichen Abwägung zwischen der Beseitigung eines Verwaltungsaktes, der mit dem materiellen Recht nicht in Einklang steht, und dem Vertrauen des Leistungsempfängers in den Bestand eben dieses begünstigenden Verwaltungsaktes.

Nach § 48 Abs. 1 Satz 2 VwVfG darf ein begünstigender Verwaltungsakt nur unter den Einschränkungen der Absätze 2 bis 4 zurückgenommen werden. In § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG ist bestimmt, daß ein Verwaltungsakt, der eine Geldleistung gewährt, nicht zurückgenommen werden darf, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist.  Jedoch kann sich nach § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG der Begünstigte nicht auf Vertrauen berufen, wenn er den Verwaltungsakt durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren. Dies ist nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsurteils im Hinblick auf die 10 trächtigen Färsen nicht geschehen, weil der Kläger im Antragsformular die Zahl der Milchkühe mit 24 angegeben hat. In bezug auf diese 24 Milchkühe hat die Landwirtschaftskammer unter dem Datum der Antragstellung die Richtigkeit der Angaben des Klägers bestätigt und zugleich von 26 Stück Milchvieh 10 Stück als "tragende Starke" gekennzeichnet. Damit hat der Kläger jedenfalls im Hinblick auf die Färsen der Landwirtschaftskammer gegenüber weder unvollständige noch unrichtige Angaben gemacht. [...]

Das angefochtene Urteil ist daher aufzuheben und die Sache zur weiteren Aufklärung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückzuverweisen. [...]

Nach den Feststellungen des Berufungsurteils sind die Landwirtschaftskammern gemäß des Abschnitts II der Richtlinien des Niedersächsischen Ministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 3. August 1978 (Nds. MBl. 1978 S. 1530) für die Antragsentgegennahme, die Kennzeichnung der in Frage kommenden weiblichen Rinder, die Ausstellung der Kennkarten sowie die Überprüfung sämtlicher Angaben zum Antrag auf Prämiengewährung zuständig. Daraus ergibt sich eine Abgrenzung der Verantwortungssphären mit der Folge, daß die Landwirtschaftskammer auf seiten der öffentlichen Hand und nicht auf seiten des Subventionsbewerbers steht, der sie nicht freiwillig zu seinem Betreuer gewählt hat. Ohne Bedeutung für diese Wertung ist es, ob die Bezirksregierung gegenüber der Landwirtschaftskammer weisungsbefugt ist. Das Land ist rechtlich nicht genötigt, sich der Landwirtschaftskammern zu bedienen. Sieht es schwerwiegende Koordinierungsprobleme, muß es auf ihre Hilfe verzichten.

Sollte der Kläger den Bediensteten der Landwirtschaftskammer den Austausch der Kühe mitgeteilt und diese ihm erklärt haben, das interessiere sie nicht, dann hätte er ihnen gegenüber keine unvollständigen Angaben gemacht. Legt die Landwirtschaftskammer erkennbar auf bestimmte Informationen keinen Wert, so erfüllt auch der Kläger insoweit nicht die Tatbestandsmerkmale des § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG. Die Behörde ist es, die nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz die Verfahrensherrschaft hat, die nach § 24 VwVfG den Sachverhalt ermittelt und die nach § 25 VwVfG die Abgabe von Erklärungen anregen soll, wenn sie offensichtlich nur versehentlich oder aus Unkenntnis unterblieben oder unrichtig abgegeben oder gestellt worden sind. Sie erteilt, soweit erforderlich, Auskunft über die den Beteiligten im Verwaltungsverfahren zustehenden Rechte und die ihnen obliegenden Pflichten. Es würde zu einem Wertungswiderspruch führen, wenn der Beteiligte wegen Unvollständigkeit seiner Angaben vom Vertrauensschutz ausgeschlossen würde, obwohl die zuständige Behörde die fehlenden Angaben gar nicht wissen wollte. Dem Beteiligten ist nicht zuzumuten, der Behörde Angaben aufzudrängen, die sie erkennbar für rechtlich irrelevant und unwesentlich hält. Insofern hängt die Beantwortung der Frage nach Vollständigkeit der Angaben auch von dem Verhalten der Behörde ab. Das heißt nicht, daß der Beteiligte nur zu offenbaren braucht, was ihn die Behörde ausdrücklich fragt. Vor allem bedeutet es nicht, daß der Ausschluß des Vertrauensschutzes schon dann entfällt, wenn die Behörde auf die Angaben nicht angewiesen war oder von Amts wegen hätte ermitteln müssen. Eine derartige Wertung hat - wie der Senat entschieden hat (Urteil vom 14. August 1986 - BVerwG 3 C 9.85) - in § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG keinen Niederschlag gefunden. Wenn die Behörde aber erkennbar auf bestimmte Informationen keinen Wert legt, dann kann diese "Unvollständigkeit" nicht später dem Beteiligten zur Last fallen. Die gleiche Wertung liegt einer Entscheidung des 8. Senats (Urteil vom 25. Oktober 1978 - BVerwG 8 C 55.75) zugrunde, wonach die Behörde einen Mangel des Antragsformulars, das eine bestimmte Angabe nicht vorsah, gegen sich gelten lassen mußte und nicht etwa den Beteiligten auf seine fehlenden Angaben verweisen konnte.

 

Zusammenfassung:

Zum Inhalt des Verwaltungsakts gehört auch die Regelung seines zeitlichen Geltungsbereichs, der vor oder nach seiner Bekanntgabe liegen kann. § 43 VwVfG folgt damit - wenn auch nicht dem Begriffe, so doch der Sache nach - der von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entwickelten Unterscheidung zwischen äußerer und innerer Wirksamkeit eines Verwaltungsaktes.

 

Rechtsprechungshinweis:

BVerwGE 105, 354 (Vertrauensschutz bei Rücknahme eines auf unzutreffende Angaben zurückgehenden Milchaufgabevergütungsbescheids).

 

Literaturhinweise:

Erichsen, Hans-Uwe; Knoke, Ulrich: Bestandskraft von Verwaltungsakten, NVwZ 1983, 185.

Merten, Detleg: Bestandskraft von Verwaltungsakten, NJW 1983, 1993.

Rühl, Ulli: Grundfragen der Verwaltungsakzessorietät, JuS 1999, 521.

Schmidt-De Caluwe, Reimund: Die Wirksamkeit des Verwaltungsakts, VerwArch 90, 49.



© 2011-2012, Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Rechtsdogmatik und Rechtsdidaktik, Universität Bayreuth