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VG Berlin – Hausverbot durch Präsidenten des Bundestags

Weitere Urteile zu: Ermessen | Fehlende Anhörung | Hausverbot | Verfahrensfehler | Verwaltungsakt

Fundstelle:

VG Berlin, NJW 2002, 1063

 

Themen:

  • Hausverbot
  • Fehlende Anhörung
  • Heilung eines Verfahrensfehlers
  • Ermessen 

 

Leitsätze:

  1. Die Erteilung eines an einen Journalisten gerichteten Hausverbots für das Betreten des Deutschen Bundestages ist ohne vorherige Anhörung formell rechtswidrig.
  2. Die durch Art. 40 Abs. 2 S. 1 GG geschützte Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages und das hieraus abgeleitete Hausrecht stellt ein die Presse- und Rundfunkfreiheit unmittelbar einschränkendes Verfassungsgut dar.
  3. Eine einmalige Verletzung des Hausrechts des Deutschen Bundestages rechtfertigt ein auch nur zeitlich befristetes Hausverbot nur dann, wenn die Gefahr einer weiteren Verletzung gegeben ist. Die Verhängung eines solchen Hausverbots unabhängig vom Vorliegen einer Wiederholungsgefahr als Strafe (Sanktion) erlaubt das Hausrecht des Bundestagspräsidenten nicht.

 

Sachverhalt:

Der Kläger zu 1 ist Geschäftsführer der M-GmbH und Moderator des Fernsehmagazins „Akte 2000”, das vom Fernsehsender SAT 1 ausgestrahlt wird. Der Kläger zu 2 arbeitet als Journalist für die M-GmbH. Am Morgen des 27. 10. 2000 erhielt der Kläger zu 2 in der Pressestelle des Deutschen Bundestages eine zuvor beantragte Tagesakkreditierung, ferner einen Tagesausweis und die Hausordnung des Deutschen Bundestages. Eine Drehgenehmigung beantragte und erhielt er nicht. Am späten Vormittag betrat der Kläger zu 2 das Reichstagsgebäude über den Eingang Nord. Dort suchte er 28 Toiletten - darunter 25 in den öffentlich nicht zugänglichen Bereichen der Fraktions- und Präsidialebene - auf und führte dort mit einem zu diesem Zweck mitgebrachten Sagrotantuch auf den Nachweis von Kokainspuren zielende Wischtests durch, die er mit einer Digitalkamera dokumentierte. Am gleichen Tag gab die M-GmbH eine Untersuchung der Proben im „Institut für Biomedizinische und Pharmazeutische Forschung” in Nürnberg in Auftrag. Am 31. 10. 2000 strahlte SAT 1 im Rahmen des vom Kläger zu 1 moderierten Magazins „Akte 2000” eine von der M-GmbH produzierte Reportage mit dem Titel „Koksen in Deutschland” aus. Im Mittelpunkt des Berichts stand dabei das Ergebnis der auf den Toiletten des Bundestages durchgeführten Wischtests, wonach sich in 22 der 28 dort entnommenen Proben Spuren von Kokain gefunden haben sollen. Vor dem Hintergrund kritischer Diskussionen über den Fernsehbeitrag vom 31. 10. 2000 thematisierte der Kläger zu 1 das Thema „Kokain im Bundestag” in der „Akte 2000”-Sendung vom 7. 11. 2000 erneut, wobei die filmische Dokumentation der durchgeführten Wischtests und die Ergebnisse des Analytischen Berichts im Vordergrund standen. In seiner 49.Sitzung am 16. 11. 2000 befürwortete der Ältestenrat des Deutschen Bundestages den Vorschlag des Beklagten., den Kläger für ein Jahr Hausverbot zu erteilen. Eine Pressemitteilung vom gleichen Tage informierte die Öffentlichkeit über die getroffene Entscheidung. Mit Bescheiden vom 21. 11. 2000 erteilte der Beklagten den Kläger - ohne sie zuvor angehört zu haben - ein bis zum 15. 11. 2001 befristetes Hausverbot für die Liegenschaften des deutschen Bundestages. Zur Begründung führte er aus, der Kl. zu 2 habe im Deutschen Bundestag Filmaufnahmen gefertigt, ohne im Besitz der nach § 5 Absatz II der Hausordnung des deutschen Bundestages dafür erforderlichen Drehgenehmigung zu sein.

 

Gründe:

Die Klage ist zulässig. Der Verwaltungsrechtsweg ist gem. § 40 Absatz I 1 VwGO eröffnet. Dabei kann offen bleiben, ob ein von einer Behörde ausgesprochenes Hausverbot prinzipiell öffentlich-rechtlicher Natur ist oder nur dann, wenn die Rechtsbeziehungen der Beteiligten und damit das Hausverbot durch öffentlich-rechtliche Vorschriften geprägt werden [...]. Denn die vom Beklagten ausgesprochenen Hausverbote sind - was schon die Rechtsmittelbelehrung zeigt - in Form von Verwaltungsakten ergangen und schon deshalb dem öffentlichen Recht zuzuordnen (BVerwG, NVwZ 1985, 264).

Die Klage ist darüber hinaus begründet. Die Hausverbote gegen die Kl. sind sowohl formell als auch materiell rechtswidrig und verletzen die Kl. in ihren Rechten, § VWGO § 113 VWGO § 113 Absatz I 1 VwGO.

1. Der Beklagte hat die vor Erlass eines belastenden Verwaltungsaktes nach § 28 Absatz I VwVfG erforderliche Anhörung der Klägers unterlassen; dies macht die angefochtenen Bescheide schon aus formalen Gründen fehlerhaft.

a) Soweit sich der Beklagte darauf beruft, dass eine sofortige Entscheidung im öffentlichen Interesse geboten und eine Anhörung deshalb gem. § 28 Absatz II Nr. 1 VwVfG entbehrlich gewesen sei, ist dies aus mehreren Gründen rechtsfehlerhaft.  Im öffentlichen Interesse ist eine sofortige Entscheidung vor allem dann notwendig, wenn durch die Anhörung das mit der Entscheidung verfolgte oder damit verbundene öffentliche Interesse ganz oder partiell vereitelt zu werden droht. Die Notwendigkeit einer sofortigen Entscheidung ist dabei im Hinblick auf den Zweck der Regelung nicht nur im Sinne zeitlicher Unaufschiebbarkeit, sondern allgemein im Sinne einer Entscheidung ohne vorherige Anhörung der Betroffenen zu verstehen (Kopp § 28 Rdnr. 57f.).

In zeitlicher Hinsicht ist hier im Hinblick darauf, dass die Anhörung an keine bestimmte Form gebunden ist, nicht nachvollziehbar, weshalb eine Anhörung der Kläger vor Erteilung der Hausverbote nicht möglich gewesen sein sollte. Denn zwischen der Ausstrahlung der Reportage „Koksen in Deutschland” im Rahmen des Fernsehmagazins „Akte 2000” und dem Erlass der angefochtenen Hausverbote ist immerhin ein Zeitraum von drei Wochen vergangen.

In sachlicher Hinsicht ist überhaupt nicht erkennbar, unter welchem Gesichtspunkt die vorherige Durchführung der Anhörung geeignet gewesen wäre, die mit der Verhängung der Hausverbote verfolgten Ziele zu vereiteln. Aber selbst bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 28 Absatz II Nr. 1 VwVfG für ein Absehen von der Anhörungspflicht wäre im Ergebnis eine andere Beurteilung nicht gerechtfertigt. Denn für den Fall, dass eine Angelegenheit sofortiges Handeln notwendig macht, gilt dies nicht etwa für die endgültige Entscheidung, sondern nur für sofort erforderliche vorläufige Regelungen, welche vorbehaltlich einer späteren endgültigen Entscheidung getroffen werden können. Die ohne Anhörung der Beteiligten ergehenden Entscheidungen sind deshalb auf die Fragen zu beschränken, die keine Verzögerung dulden, endgültige Entscheidungen einem „Nachverfahren” mit Anhörung der Betroffenen vorzubehalten (BVerwGE 68, 271). Die Erteilung eines Hausverbotes für die Dauer von einem Jahr war deshalb unter keinem Gesichtspunkt ohne vorhergehende Anhörung der Kl. rechtlich zulässig.

b) Der im Anhörungsmangel liegende Fehler ist auch nicht gem. § 45 Absatz II VwVfG bis zum Abschluss des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens geheilt worden. Die an eine Heilung zu stellenden Anforderungen werden entscheidend durch die Funktion der Anhörung bestimmt. Diese besteht darin, den Beteiligten Gelegenheit zur Stellungnahme und die Möglichkeit zu geben, auf den Gang und das Ergebnis des Verfahrens dadurch Einfluss zu nehmen, dass die Behörde die Stellungnahmen bei ihrer Entscheidung ernsthaft in Erwägung zieht und sich spätestens in ihrer Begründung damit auseinander setzt (Kopp, § 28 Rdnr. 12). Danach kann die Anhörung ihren verfahrensrechtlichen Zweck prinzipiell nur dann erfüllen, wenn sie vor Erlass des Verwaltungsaktes erfolgt ist (Kopp, § 45 Rdnr. 23). Eine nachträgliche Heilung kann folglich nur dann eintreten, wenn die Funktion der Anhörung für den Entscheidungsprozess der Behörde uneingeschränkt erreicht werden kann. Das setzt voraus, dass die Ergebnisse der Anhörung vor der zur Entscheidung in der Sache berufenen Behörde nicht nur zur Kenntnis, sondern darüber hinaus zum Anlass genommen werden, die Entscheidung selbst kritisch zu überdenken. An einer solchen Bereitschaft zur selbstkritischen Überprüfung der getroffenen Entscheidung auf Seiten der Beklagten bestehen indes durchgreifende Zweifel. Vor allem die kurze Zeitspanne zwischen dem Anhörungsschreiben vom 30. 5. 2001, der - uneingeschränktes Festhalten an der getroffenen Entscheidung signalisierenden - Klageerwiderung vom 6. 6. 2001 und dem Termin zur mündlichen Verhandlung am 18. 6. 2001 zeigt, dass der Beklagte nicht wirklich die Absicht besessen hat, seine Entscheidung ernstlich zu überdenken. Dies ergibt sich auch daraus, dass der Beklagte in seinem Anhörungsschreiben eine endgültige Entscheidung vor der mündlichen Verhandlung angekündigt hat, ohne dass erkennbar wäre, dass eine solche Entscheidung dann tatsächlich getroffen und den Klägern bekannt gemacht worden wäre. [...]

c)  Die fehlende Anhörung ist schließlich auch nicht gem. § 46 VwVfG unbeachtlich, denn bei Ermessensentscheidungen - und um eine solche handelt es sich bei der Entscheidung über die Erteilung eines Hausverbots ebenso wie bei der Entscheidung über die Dauer eines Hausverbots - kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Verletzung des Anhörungsgebots die Entscheidung der Sache offensichtlich nicht beeinflusst hat; der Ausnahmefall, dass sich das Ermessen auf eine einzige rechtsfehlerfreie Entscheidung reduziert hat, liegt - wie bei der Prüfung der materiellen Rechtmäßigkeit der angefochtenen Bescheide sogleich darzustellen sein wird - hier nicht vor.

2. Denn die ausgesprochenen Hausverbote sind darüber hinaus auch materiell rechtsfehlerhaft.

a) Es ist bereits zweifelhaft, ob zwischen dem Beklagten und beiden Klägern öffentlich-rechtliche Rechtsbeziehungen bestehen, auf denen allein sich die Verhängung eines Hausverbots in Form eines Verwaltungsaktes (s.o.) gründen kann. Möglicherweise ist im Hinblick auf die in der Rechtsprechung (vgl. BVerwGE 35, 106) vertretene Rechtsauffassung, wonach ein öffentlich-rechtliches Hausrecht und -verbot nur einem Adressaten gegenüber besteht, der die öffentliche Sache im Rahmen ihrer Widmung benutzt, insoweit zu differenzieren, als nur der Kläger zu 2 in Zusammenhang mit den die Maßnahme des Beklagten begründenden Vorgängen den Bundestag mit entsprechender Presseakkreditierung betreten hat, nicht jedoch der Kläger zu 1. Dem geht die Kammer mangels Entscheidungserheblichkeit hier jedoch nicht weiter nach. Denn jedenfalls war weder die für den Erlass eines Hausverbots erforderliche Gefahr zukünftiger Hausrechtsverletzungen durch beide Kläger gegeben (dazu unten b [2]), noch hat der Beklagte das ihm bei der Entscheidung über die Erteilung eines Hausverbots eingeräumte Ermessen fehlerfrei betätigt (dazu unten b [3]).

b) Die Ermächtigung zum Erlass der angefochtenen Hausverbote und der Hausordnung des deutschen Bundestages (BTHO) - in der die rechtlichen Anforderungen für den Erlass eines Hausverbots festgehalten sind - folgt unmittelbar aus dem in Art. GG Artikel 40 GG Artikel 40 Abs. 2 S. 1 GG verbürgten Hausrecht des Bundestagspräsidenten (Maunz/Dürig-Klein, Art. 40 Rdnrn. 145f.). [...]

(1) Dem kann - entgegen der Auffassung der Klägers - nicht entgegengehalten werden, dass der Erlass eines Hausverbots im Hinblick auf eine damit womöglich verbundene Einschränkung des ihnen als Journalisten zustehenden Grundrechts der Pressefreiheit wegen Art. GG 5 Absatz II GG, wonach Einschränkungen der Pressefreiheit nur auf der Grundlage von allgemeinen Gesetzen zulässig sind, einer einfachgesetzlichen Grundlage bedarf. Zwar trifft es zu, dass die Hausordnung des deutschen Bundestages kein Gesetz ist, mangels Ermächtigung zur Rechtsetzungsbefugnis für den Parlamentspräsidenten nicht einmal als Rechtsnorm im materiellen Sinne, sondern lediglich als - die Ausgestaltung des Hausrechts des Parlamentspräsidenten konkretisierende und damit ermessensbindende Verwaltungsvorschrift anzusehen ist (vgl. Maunz/Dürig/Klein, Art. 40 Rdnr. 162). Auf die Rechtsnatur der Hausordnung des Deutschen Bundestages ist jedoch nicht entscheidend abzustellen. Denn die durch Art. 5 Absatz I GG geschützte Pressefreiheit erfährt ihre Einschränkungen nicht allein durch die allgemeinen Gesetze, sondern darüber hinaus durch die verfassungsimmanenten Schranken aus kollidierendem Verfassungsrecht. Die durch Art. 40 Abs. 2 S. 1 GG geschützte Funktionsfähigkeit des Bundestages stellt ein solches die Pressefreiheit unmittelbar einschränkendes Verfassungsgut dar. Einer weiteren Konkretisierung durch ein einfaches Gesetz unter dem Gesichtspunkt des Vorbehalts des Gesetzes bedarf es dabei nicht. Zum einen ist das Hausrecht in Art. 40 Abs. 2 S. 1 GG bereits in der Verfassung hinreichend konkretisiert und sein Zweck, die Sicherung der Funktionsfähigkeit des Parlaments, offensichtlich. Zum anderen enthält Art. 40 Abs. 2 S. 1 GG gerade keinen Gesetzesvorbehalt, sondern weist das Hausrecht als eigene, nicht vom Parlament abgeleitete, Zuständigkeit des Bundestagspräsidenten aus.

[...]

(2) Der Beklagte hat indes bei der Verhängung des Hausverbots gegenüber den Klägern verkannt, dass diese Maßnahme keine Sanktion für begangene Ordnungsverstöße darstellt, sondern ordnungsrechtlicher Natur ist, damit voraussetzt, dass von den Klägern eine hinreichend konkrete Wahrscheinlichkeit erneuter Verletzungen des Hausrechts des Beklagten ausgeht.

Das Hausrecht des Bundestagspräsidenten dient unmittelbar der Aufrechterhaltung und Wahrung des Hausfriedens für die Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages. Es hat demnach präventiven Charakter. Daraus ergeben sich Umfang und Schranken seiner Ausübung. Zur Aufrechterhaltung des Hausfriedens darf danach nur eingeschritten werden, wenn eine Verletzung des Hausrechts eingetreten ist oder droht. Eine einmalige Verletzung des Hausrechts rechtfertigt die Erteilung eines Hausverbots nur dann, wenn die Gefahr einer weiteren Verletzung gegeben ist. Die Verhängung eines Hausverbots als Strafe (Sanktion) erlaubt das Hausrecht des Bundestagspräsidenten dagegen nicht. Bestrafungen dürfen ohnehin nur auf der Grundlage von Rechtsnormen erfolgen, aus denen sich Art und Strafrahmen der Strafe ergibt (Art. 103 Abs. 2 GG, § 1 StGB). Die Hausordnung des Bundestages kann - wie bereits angesprochen - jedoch nicht als Rechtsnorm angesehen werden; sie enthält zudem nicht die für Strafen notwendige zeitliche Bemessung des Hausverbots. Davon abgesehen existieren mit § 123 StGB und § 112 OWiG bereits Rechtsnormen, die eine Sanktionierung von Verletzungen des Hausrechts des Präsidenten des deutschen Bundestages erlauben.

Das Hausverbot wäre deshalb nur unter ordnungsrechtlichen Gesichtspunkten zur Abwehr konkreter Gefahren durch die Klage zulässig gewesen. Indes waren schon zum Zeitpunkt des Erlasses der Hausverbote keine Indizien dafür ersichtlich, dass die Kläger in Zukunft erneut ohne die erforderliche Genehmigung Filmaufnahmen im Reichstag machen werden. Die Kläger haben sich - was die Einhaltung der Hausordnung des Deutschen Bundestages betrifft - in der Vergangenheit unstreitig unauffällig verhalten; Anhaltpunkte dafür, dass von den Klägern in Zukunft weitere Gefahren für das Hausrecht des Präsidenten des deutschen Bundestages ausgehen werden, ergeben sich aus dem hier hausrechtlich beanstandeten Verhalten - dem ungenehmigten Filmen - nicht. [...]

(3) Die Rechtsfehlerhaftigkeit des Hausverbots gegen die Kläger ergibt sich nach Auffassung der Kammer zudem daraus, dass der Präsident des Deutschen Bundestages das ihm eingeräumte Ermessen fehlerhaft betätigt hat.

Das gegen den Kläger zu 1 ausgesprochene Hausverbot stellt schon kein geeignetes Mittel dar. Denn er wird dadurch nicht gehindert, das ihm vorgeworfene Verhalten - Anstiftung seiner Mitarbeiter zur Fertigung ungenehmigter Filmaufnahmen - weiterhin zu praktizieren.

Bei der Auswahl der ihm offen stehenden Ordnungsmittel hat der Beklagte das ihm eingeräumte Ermessen unterschritten. Der Beklagte hat verkannt, dass ihm, ohne dass dies in der Hausordnung einer besonderen Erwähnung bedurfte, neben der Möglichkeit zur Erteilung eines Hausverbotes „erst recht” Eingriffsmöglichkeiten mit geringerer Eingriffsqualität offen gestanden haben, und hat solche deshalb nicht erwogen. Weder der Auszug aus dem Vermerk über die Sitzung des Präsidiums vom 10. 11. 2000 noch der Auszug aus dem Vermerk über die Sitzung des Präsidiums vom 8. 11. 2000 geben einen Hinweis darauf, dass andere Sanktionen als die Verhängung eines Hausverbots in Betracht gezogen worden sind. Der Bescheid selbst, der sich zur Frage der Erwägung milderer Mittel nicht verhält, und die Darlegungen in der Klageerwiderung, wo von der Auswahl zwischen (nur) zwei möglichen „Sanktionsmitteln” die Rede ist, bestätigen diesen Eindruck. Als milderes Mittel wäre beispielsweise das Verbot der Filmberichterstattung in Betracht gekommen oder die Anordnung, dass die Kläger beim nächsten Besuch des Bundestages begleitet werden.

Weiterhin fehlt es an einer nachvollziehbaren ordnungsrechtlichen Begründung für die angeordnete Dauer des Hausverbots. Die vom Beklagten ins Feld geführte Schwere der Hausrechtsverletzung ist für sich betrachtet kein ordnungsrechtliches Kriterium, es sei denn, daraus ließen sich Rückschlüsse auf zukünftig zu erwartende Hausrechtsverletzungen ziehen, was aber eine besondere - im Fall der Kläger nicht vorhandene - Begründung erfordert. Darüber hinaus ist eine „schwere Verletzung” der Hausordnung des Beklagten ohnehin nicht feststellbar. Das Gewicht eines Ordnungsverstoßes hängt maßgeblich von dem Grad der Beeinträchtigung des durch das Hausrecht geschützten Rechtsguts ab. Von einer erheblichen Beeinträchtigung der durch das Hausrecht des Beklagten geschützten Funktionsfähigkeit des Parlaments kann aber beim Filmen leerer Toilettenräume nicht ausgegangen werden, so dass im Ergebnis ermessensfehlerfreie ordnungsrechtliche Gesichtspunkte für die Anordnung eines Hausverbots für die Dauer eines Jahres nicht erkennbar sind. Weiterhin wäre vom Beklagten zumindest zu erwägen gewesen, ob die Verhängung eines umfassenden Hausverbots mit dem Grundsatz der Öffentlichkeit (Art. 42 Absatz I 2 GG) und dem damit verbundenen Recht von Besuchern, im Rahmen der vorhandenen Kapazitäten Zutritt zu den Räumlichkeiten zu erhalten, in denen das Plenum des Bundestages oder seine Ausschlüsse öffentlich verhandeln, vereinbar ist (vgl. Maunz/Dürig/Klein, Art. 40 Rdnr. 67).

 

Zusammenfassung:

  1. Im öffentlichen Interesse nach § 28 Abs. II Nr. 1 VwVfG ist eine sofortige Entscheidung vor allem dann notwendig, wenn durch die Anhörung das mit der Entscheidung öffentliche Interesse ganz oder partiell vereitelt zu werden droht.
  2. Die Funktion der Heilung besteht darin, den Beteiligten Gelegenheit zur Stellungnahme und die Möglichkeit zu geben, auf den Gang und das Ergebnis des Verfahrens dadurch Einfluss zu nehmen, dass die Behörde die Stellungnahmen ernsthaft in Erwägung zieht und sich spätestens in ihrer Begründung damit auseinander setzt. Danach kann die Anhörung ihren verfahrensrechtlichen Zweck prinzipiell nur dann erfüllen, wenn sie vor Erlass des Verwaltungsaktes erfolgt ist.
  3. Eine nachträgliche Heilung kann folglich nur dann eintreten, wenn die Funktion der Anhörung für den Entscheidungsprozess der Behörde uneingeschränkt erreicht werden kann. Das setzt voraus, dass die Ergebnisse der Anhörung vor der zur Entscheidung in der Sache berufenen Behörde nicht nur zur Kenntnis, sondern darüber hinaus zum Anlass genommen werden, die Entscheidung selbst kritisch zu überdenken.
  4. Die fehlende Anhörung ist bei Ermessenentscheidungen auch nicht gem. § 46 VwVfG unbeachtlich, denn es kann nicht davon ausgegangen werden, dass durch die Verletzung des Anhörungsgebots die Entscheidung der Sache offensichtlich nicht beeinflusst wurde.

 

Rechtsprechungshinweise:

VGH Kassel, DÖV 1988, 1023 (Fehlende Anhörung und Voraussetzungen für wirksame Nachholung im gerichtlichen Eilverfahren).

OVG Bremen, NJW 1990, 931 (Verbot des Zutritts zu Veranstaltungen im Bremer Rathaus).

OVG Schleswig, NJW 1994, 340 (Hausverbot und Durchsuchungsanordnung durch Gerichtspräsidenten).

VGH Mannheim, NJW 1994, 2500 (Rechtsweg bei Erteilung eines Hausverbots).

VGH Mannheim, NVwZ-RR 1995, 174 (Anhörung vor Anordnung der sofortigen Vollziehung).

OVG Münster,  NJW 1998, 1425 (Rechtsnatur eines Hausverbots).

 

Literaturhinweise:

Waldhoff, Christian: Allgemeines Verwaltungsrecht: Heilung eines Anhörungsfehlers im Verwaltungsverfahren, JuS 2012, 671.