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OVG Berlin – Abgrenzung zwischen Vorbescheid und Zusicherung

Weitere Urteile zu: Bauplanungsrecht | Vorbescheid | Zusicherung

Fundstelle:

OVG Berlin, NVwZ 1986, 579

 

Themen:

  • Bauplanungsrecht
  • Vorbescheid
  • Zusicherung

 

Sachverhalt:

Am 3. 1. 1984 beantragte die Antragsstellerin., einen “Vorbescheid” für ein 26.555 qm großes Grundstück zu der Frage: “Ist das Einzelhandelsgeschäft in dem reinen Arbeitsgebiet, Baustufe 6 genehmigungsfähig?" Unter dem 29. 5. 1984 erteilte das Bezirksamt der Ast. für das Grundstück einen “Vorbescheid” mit folgendem Inhalt: “Wir stellen unsere Zustimmung zur Errichtung eines Einzelhandelsgeschäftes (Selbstbedienungswarenhaus) gem. § 30 BBauG in Aussicht."

Nachdem mit der Überlassung der landeseigenen Grundstücke an die Ast. Schwierigkeiten aufgetreten waren, legte diese unter dem 23. 5. 1985 einen Nachtrag zum Bauantrag vor, den sie hilfsweise als selbständigen Bauantrag bezeichnete. In diesem Antrag sind die landeseigenen Flurstücke nicht mehr enthalten. Das Bezirksamt behandelte den Nachtragsantrag als selbständigen Bauantrag und stellte ihn mit für sofort vollziehbar erklärtem Bescheid vom 30. 7. 1985 für einen Zeitraum von 12 Monaten mit der Begründung zurück, mit dem Bezirksamtsbeschluß vom 29. 1. 1985 sei ein Bebauungsplanverfahren eingeleitet worden; im Hinblick auf die wesentliche Änderung des Bauvorhabens gegenüber dem Vorbescheidsantrag sei die Frage der Bindungswirkung des Vorbescheides zu verneinen.

Dem Antrag der Ast. auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer gegen den Zurückstellungsbescheid gerichteten Klage hat das VG stattgegeben. Die Beschwerde des Antragsgegners hatte Erfolg.

 

Gründe:

[...] Bei der in diesem Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung spricht vieles dafür, daß der trotz des Erlasses der Veränderungssperre weiterhin wirksame Bescheid über die formelle Zurückstellung des Baugesuchs nach § 15 Absatz I BBauG rechtmäßig ist. Darüber hinaus steht nunmehr materiell die Veränderungssperre nach § 14 Absatz I BauG dem Vorhaben der Ast. entgegen.

Von einer Bebauungsgenehmigung, die einer Zurückstellung entgegenstehen oder die sich gegenüber einer Veränderungssperre oder einem Bebauungsplan durchsetzen könnte, kann im vorliegenden Verfahren nicht ausgegangen werden.  Trotz des mit “Vorbescheid” überschriebenen Verwaltungsakts des Antragsgegners vom 29. 5. 1984 sprechen maßgebender Wortlaut und Sinn nicht dafür, dass die planungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens positiv beschieden werden sollte, vielmehr ist hier lediglich eine Zustimmung in Aussicht gestellt worden. Zwischen Genehmigungszusage und Bebauungsgenehmigung ist zu unterscheiden. Mit der Zusage wird der Erlaß einer bestimmten Regelung in Aussicht gestellt, mit dem Vorbescheid wird diese Regelung getroffen (vgl. Degenhart, DVBl 1981, Seite 997; Stelkens, BauR 1978, Seite 165).

Auf die Frage der Antragsstellerin “Ist das Einzelhandelsgeschäft in dem reinen Arbeitsgebiet, Baustufe 6 genehmigungsfähig?" hat der Antragsgegner lediglich geantwortet: “Wir stellen unsere Zustimmung zur Errichtung eines Einzelhandelsgeschäftes (Selbstbedienungswarenhaus) gem. § BBAUG § 30 BBauG in Aussicht."  Darin liegt, auch wenn der Verwaltungsakt die Bezeichnung “Vorbescheid” enthält, ein Hinweis darauf, wie verfahren werden soll, nicht aber die verbindliche Fetstellung der planungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens i. S. der Rechtsprechung des BVerwG. Derartige Vorbescheide könnten etwa wie folgt formuliert werden: “Das Vorhaben ist planungsrechtlich zulässig” oder “Wir stimmen der Bebauung auf dem Grundstück ... zu” oder “Gegen eine Bebauung des ... Grundstücks bestehen keine planungsrechtlichen Bedenken." Hierin liegen verbindliche abschließende Feststellungen, die als vorweggenommener Teil der Baugenehmigung i. S. § 14 Absatz III BBauG, somit als Bebauungsgenehmigung angesehen werden können. Bei einer bloßen Inaussichtstellung einer Zustimmung nach § 30 BBauG wird das regelmäßig nicht der Fall sein. Im vorliegenden Verfahren ist nicht erkennbar, daß eine “Genehmigung für das Vorhaben”, von der - wie das VG meint - die neue Bauleitplanung ausgehen muß, erteilt werden sollte; es ist nicht eine einzige Frage der Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens abschließend und bindend entschieden worden.

Nach der auch vom VG zitierten Entscheidung des BVerwG vom 3. 2. 1984 (BVerwGE 69, 1 = NJW 1984, 1473; bestätigt in BVerwGE NVwZ 1985, 563) kann sich nur ein solcher Bauvorbescheid gegenüber nachfolgenden Rechtsänderungen durch das Inkrafttreten einer Veränderungssperre oder eines Bebauungsplanes durchsetzen, der die bebauungsrechtliche Zulässigkeit eines Vorhabens feststellt und (nach Landesrecht) ein vorweggenommener Teil der Baugenehmigung ist. Da im vorliegenden Fall schon die erste Voraussetzung nicht gegeben ist, kommt es nicht mehr darauf an, ob nach § 85 BerlBauO 1979 (jetzt § 59 BerlBauO 1985) der Vorbescheid überhaupt ein Ausschnitt aus der Baugenehmigung i. S. von § 14 Absatz III BBauG sein soll [...].

Sollte in dem Bescheid vom 29. 5. 1984 eine Zusicherung liegen, dann wäre bei summarischer Prüfung deren Bindungswirkung nach § 38 Absatz III VwVfG die Grundlage entzogen. Die Erteilung einer - unter dem Vorbehalt gleichbleibender Rechtslage stehenden - Zusage ist bundesrechtlich nicht dadurch ausgeschlossen, daß als Bebauungsgenehmigung nur der einen Teil der Baugenehmigung vorwegnehmende Bauvorbescheid zu verstehen ist (BVerwGE 69, 1 = NJW 1984, 1473). Die Sach- und Rechtslage hat sich durch den Beschluß vom 29. 1. 1985 zur Aufstellung des Bebauungsplanes VIII-B-1 geändert; dies war im Zeitpunkt des Erlasses des “Vorbescheides” vom 29. 5. 1984 nicht bekannt, insbesondere nicht nach dem Scheitern des beabsichtigten Bebauungsplanverfahrens VIII-251 im März 1984. Die Rechtslage hat sich weiter durch den Erlaß der Veränderungssperre im Januar 1986 verändert. Bei Kenntnis dieser nachträglich eingetretenen Änderungen hätte das Bezirksamt die Zusicherung nicht gegeben, und es hätte sie auch aus rechtlichen Gründen nicht geben dürfen.

 

Zusammenfassung:

  1. Zwischen Genehmigungszusage und Bebauungsgenehmigung ist zu unterscheiden.
  2. Mit der Zusage wird der Erlass einer bestimmten Regelung in Aussicht gestellt, mit dem Vorbescheid wird diese Regelung getroffen
  3. In einer Zusage liegt, ein Hinweis darauf, wie verfahren werden soll, nicht aber die verbindliche Feststellung der planungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens i. S. der Rechtsprechung des BVerwG.
  4. Vorbescheide enthalten verbindliche abschließende Feststellungen, die als vorweggenommener Teil der Baugenehmigung i. S. § 14 Absatz III BBauG, somit als Bebauungsgenehmigung angesehen werden können.

 

Rechtsprechungshinweise:

OVG Münster, NVwZ 1986, 580 (Zur Nichtigkeit eines baurechtlichen Vorbescheides).

VGH Baden-Württemberg, BauR 1995, 70 (Gegenstand und Rechtsnatur des Bauvorbescheids).                          

VGH Hessen, NVwZ-RR 2012, 136 (Bauvorbescheid und Zurückstellung eines Baugesuchs).

 

Literaturhinweise:

Goerlich, Helmut: Zur Reichweite des Bauvorbescheids, NVwZ 1985, 90.

Hauth, Michael: Zur Bindungswirkung des Vorbescheides, BauR 2012, 887.

Hebeler, Timo / Schäfer, Björn: "Versprechungen" der Verwaltung, Jura 2010, 881.

Jakobs, Michael Ch.: Zur Abgrenzung der verwaltungsrechtlichen Zusage von Auskunft und Vorbescheid, Jura 1985, 234.

Meyer, Anton: Betriebsleiterwohnhaus, JA 2012, 216.