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BVerfG – Sasbach

Weitere Urteile zu: Grundrechtsträger | Verfahrensgrundsätze

Fundstelle:

BVerfGE 61, 82

 

Themen:

  • Grundrechtsschutz von Gemeinden
  • Verfahrensgrundsätze

 

Leitsätze

1. Auch außerhalb des Bereichs der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben steht einer Gemeinde das Eigentumsrecht aus GG Art 14 Abs 1 S 1 nicht zu.

2. Zur Gewährleistung wirksamen Rechtsschutzes durch GG Art 19 Abs 4 S 1 gehört vor allem, daß der Richter - bezogen auf das als verletzt behauptete Recht - eine hinreichende Prüfungsbefugnis über die tatsächliche und rechtliche Seite des Rechtsschutzbegehrens hat sowie über eine zureichende Entscheidungsmacht verfügt, um einer erfolgten oder drohenden Rechtsverletzung wirksam abzuhelfen.

3. AtAnlV § 3 Abs 1 in der Auslegung des Bundesverwaltungsgerichts verwehrte den Verwaltungsgerichten weder, umfassend tatsächlich und rechtlich nachzuprüfen, ob ein Sachverhalt unter den Tatbestand der Vorschrift fällt und welche Rechtsfolgen sich daran anknüpfen, noch hindert er sie, einer insoweit festgestellten Verletzung von Rechten des Betroffenen wirksam abzuhelfen.

 

Sachverhalt:

A.

Gegenstand der Verfassungsbeschwerde ist im wesentlichen die Frage, ob die Beschwerdeführerin, eine Gemeinde, in bezug auf den Ausschluß von Einwendungen gemäß § 3 Abs. 1 der Verordnung über das Verfahren bei der Genehmigung von Anlagen nach § 7 des Atomgesetzes (Atomanlagen-Verordnung - AtAnlV -) vom 20. Mai 1960 (BGBl. I S. 310) in der Fassung der Bekanntmachung vom 29. Oktober 1970 (BGBl. I S. 1518) in verfassungsrechtlichen Rechtsstellungen verletzt ist.

[...]

 

Gründe:

B.

Die Zulässigkeit der auf Art. 14 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4 und Art. 103 Abs. 1 GG gestützten Verfassungsbeschwerde kann im Verfahren nach § 24 BVerfGG dahinstehen; die Verfassungsbeschwerde ist jedenfalls offensichtlich unbegründet.

I.

Soweit die Beschwerdeführerin die Verletzung des Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geltend macht, ist ihre Rüge unzulässig; denn die Beschwerdeführerin ist nicht Rechtsinhaberin des Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG.

1. a) [...]

Art. 19 Abs. 3 GG steht in diesem Sinngefüge: er bestimmt, daß die Grundrechte auch für inländische juristische Personen gelten, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind. Nur wenn mithin die Bildung und Betätigung einer juristischen Person Ausdruck der freien Entfaltung der privaten, natürlichen Personen sind, wenn insbesondere der Durchblick auf die hinter den juristischen Personen stehenden Menschen es als sinnvoll und erforderlich erscheinen läßt, ist es gerechtfertigt, juristische Personen als Grundrechtsinhaber anzusehen und sie kraft dessen auch in den Schutzbereich bestimmter materieller Grundrechte einzubeziehen (vgl. BVerfGE 21, 362 (369)).

Das Bundesverfassungsgericht hat grundsätzlich verneint, daß auch juristische Personen des öffentlichen Rechts Inhaber solcher materieller Grundrechte sein können. Es hat dies bislang allerdings nur für den Bereich entschieden, in dem diese juristischen Personen öffentliche Aufgaben wahrnehmen (vgl. BVerfGE 21, 362; 45, 63). Denn die Erfüllung öffentlicher Aufgaben durch juristische Personen des öffentlichen Rechts vollzieht sich grundsätzlich nicht in Wahrnehmung unabgeleiteter, ursprünglicher Freiheiten, das eigene Leben, die Existenz, nach eigenen Entwürfen zu gestalten und über sich selbst zu bestimmen, sondern aufgrund von Kompetenzen, die vom positiven Recht zugeordnet und inhaltlich bemessen und begrenzt sind. Die Regelung dieser Beziehungen und die Entscheidung daraus entspringender Konflikte sind nicht Gegenstand der Grundrechte, weil der unmittelbare Bezug zum Menschen fehlt (BVerfGE 21, 362 (370)).

[...]

b) Eine Ausnahme von diesen Grundsätzen hat das Bundesverfassungsgericht nur für solche juristische Personen des öffentlichen Rechts oder ihre Teilgliederungen anerkannt, die wie Universitäten und Fakultäten oder Rundfunkanstalten von der ihnen durch die Rechtsordnung übertragenen Aufgabe her unmittelbar einem durch bestimmte Grundrechte geschützten Lebensbereich zugeordnet sind oder wie die Kirchen und andere mit dem Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts versehene Religionsgesellschaften kraft ihrer Eigenart ihm von vornherein zugehören (vgl. BVerfGE 15, 256 (262); 18, 385 (386 f.); 19, 1 (5); 21, 362 (373 f.); 31, 314 (322); 42, 312 (321 f.); 45, 63 (79); 53, 366 (387); [...]). Ob dies auch noch auf andere juristische Personen des öffentlichen Rechts, etwa auf bestimmte Arten von Stiftungen zutrifft, bedarf hier nicht der Entscheidung.

Bei den in der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts anerkannten Ausnahmen handelt es sich durchweg um juristische Personen des öffentlichen Rechts, die den Bürgern auch zur Verwirklichung ihrer individuellen Grundrechte dienen, und die als eigenständige, vom Staat unabhängige oder jedenfalls distanzierte Einrichtungen bestehen (vgl. BVerfGE 45, 63 (79)). Als in dieser Art eigenständige, vom Staat unabhängige oder jedenfalls distanzierte Einrichtungen sind die Gemeinden nicht anzusehen (vgl. BVerfGE 45, 63 (79); [...]). Einem grundrechtsgeschützten Lebensbereich zugeordnet sind sie nicht schon deshalb, weil ihnen durch die Verfassungen des Bundes und der Länder gewährleistete Selbstverwaltungsrechte zustehen (BVerfGE 21, 362 (370); 39, 302 (314); [...]). Zwar kann ein Selbstverwaltungsrecht gerade auch deshalb eingeräumt sein, weil die betreffende Körperschaft einem "grundrechtsgeschützten Lebensbereich" zuzuordnen ist, wobei dann "das Selbstverwaltungsrecht" als "freiheitsstabilisierend und sogar freiheitskonstituierend in Erscheinung tritt" [...], wie dies etwa bei den Rundfunkanstalten oder den Universitäten der Fall ist. Auch die Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung dient der allgemeinen politischen Bürgerfreiheit. Sie läßt sich aber dem Schutzbereich materieller Grundrechte nicht in vergleichbarer Weise zuordnen.

Der Umstand allein, daß eine juristische Person des öffentlichen Rechts öffentliche Aufgaben, also Aufgaben im Interesse der Allgemeinheit wahrnimmt, macht sie nicht zum grundrechtsgeschützten "Sachwalter" des Einzelnen bei der Wahrnehmung seiner Grundrechte, mag die Erfüllung der öffentlichen Aufgaben auch der Verwirklichung seiner Grundrechte (möglicherweise mittelbar) förderlich sein, wie dies etwa bei der Daseinsvorsorge möglich ist. Verläßt die juristische Person des öffentlichen Rechts den Bereich der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben, so besteht noch weniger Grund, sie als "Sachwalterin" des privaten Einzelnen anzusehen. Grundsätzlich ist davon auszugehen, daß der Bürger selbst seine Grundrechte wahrnimmt und etwaige Verletzungen geltend macht. Eine "Vertretung", wie hier angesprochen, würde eine gefährliche Einbruchstelle in die Individualfreiheit eröffnen; die grundrechtlich verbürgten Freiheiten des Menschen sollen prinzipiell nicht von der Vernunfthoheit öffentlicher Einrichtungen verwaltet werden.

c) Das Bundesverfassungsgericht hat es allerdings als zulässig angesehen, daß auch juristische Personen des öffentlichen Rechts sich jedenfalls auf die grundrechtsähnlichen Rechte der Art. 101 Abs. 1 Satz 2 und Art. 103 Abs. 1 GG berufen können (BVerfGE 6, 45 (49 f.); 13, 132 (139 f.)). Dies rechtfertigt sich indessen aus Gründen, die wesentlich anderer Art und nicht mit jenen vergleichbar sind, nach denen sich der personale Geltungsbereich der materiellen Grundrechte bestimmt. Diese Verfassungsbestimmungen gehören formell nicht zu den Grundrechten im Sinne von Art. 19 GG; sie gewährleisten auch nach ihrem Inhalt keine Individualrechte wie die Art. 1 bis 17 GG, sondern enthalten objektive Verfahrensgrundsätze, die für jedes gerichtliche Verfahren gelten und daher auch jedem zugute kommen müssen, der nach den Verfahrensnormen parteifähig ist oder von dem Verfahren unmittelbar betroffen wird (BVerfGE 3, 359 (363); 12, 6 (8); 21, 362 (373)).

[...]

2. Die Beschwerdeführerin macht geltend, die im Ausgangsverfahren angegriffene atomrechtliche Genehmigung betreffe sie in ihrem landwirtschaftlich genutzten Grundeigentum, das nicht der Wahrnehmung ihrer öffentlichen Aufgaben diene; deshalb dürfe sie sich in diesem Bereich auf den Schutz des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG berufen.

Die Frage, ob einer Gemeinde außerhalb des Bereichs der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben das Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG zusteht, ist zu verneinen; die Gemeinde befindet sich auch bei Wahrnehmung nicht-hoheitlicher Tätigkeit in keiner "grundrechtstypischen Gefährdungslage" (vgl. BVerfGE 45, 63 (79)); sie wird auch in diesem Raum ihres Wirkens durch einen staatlichen Hoheitsakt nicht in gleicher Weise wie eine Privatperson "gefährdet" und ist mithin auch insoweit nicht "grundrechtsschutzbedürftig".

a) An die (gleichartige) "Situation des Gewaltunterworfenseins" [...], den vergleichbaren "status subiectionis" der fiskalisch handelnden öffentlichen Hand wird zwar zumeist angeknüpft, wenn ihre Grundrechtsfähigkeit in diesem Bereich behauptet wird [...]. Aus dem Umstand allein, daß eine sich außerhalb der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben betätigende juristische Person des öffentlichen Rechts wie jede andere Person hoheitlichen Eingriffen gleichermaßen unterworfen sein kann, folgt jedoch nicht, daß sie insoweit des Schutzes des Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG bedürfte.

b) Verfehlt ist es schon, undifferenziert davon auszugehen, juristische Personen des öffentlichen Rechts seien bei ihrer Betätigung außerhalb dieses Bereichs in jedem Fall hoheitlichen Eingriffen ebenso unterworfen wie private Personen. Öffentliche Körperschaften genießen bei ihrer wirtschaftlichen Betätigung oder als Vermögensträger verschiedene "Vorrechte" (sogenannte "Fiskusprivilegien"), die Privaten nicht zustehen [...] und die - wenn auch verfassungsrechtlich nicht gewährleistet - ihre Stellung von der Privater abhebt. Diese Privilegien können bei der Beurteilung ihrer Schutzbedürftigkeit schon deshalb nicht außer Betracht gelassen werden. Dies gilt beispielsweise für Sonderregelungen bei der Geltendmachung und Durchsetzung von Ansprüchen gegen eine juristische Person des öffentlichen Rechts [...]. Weitere Besonderheiten ergeben sich etwa hinsichtlich der Polizeipflichtigkeit oder der Steuerpflichtigkeit öffentlichrechtlicher Körperschaften [...]. Ins Gewicht fallen hier zudem außerrechtliche "Vorzüge", die mit der Stellung der juristischen Person des öffentlichen Rechts verbunden sind. Auch die mannigfachen Einflußmöglichkeiten über staatsinterne Wege schließen jedenfalls eine Vergleichbarkeit mit der "Abhängigkeit" des Bürgers, die materielle Grundrechtsverbürgungen besonders dringend macht, aus [...].

c) Hinzu kommt: Das Gemeindewirtschaftsrecht untersagt weithin eine wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden ohne Bezug zu ihren öffentlichen Aufgaben [...]. So ist es nicht Aufgabe der Gemeinden, Vermögensgegenstände mit der alleinigen Zielsetzung zu erwerben, das Gemeindevermögen zu mehren. [...]

3. Nach alledem besteht kein ausreichender Grund, das Eigentum der Beschwerdeführerin als durch das Grundrecht des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG verbürgt anzusehen.

[...]

II.

Soweit die Beschwerdeführerin eine Verletzung des durch Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gewährleisteten Rechtsschutzes geltend macht, wäre die Rüge, ihre Zulässigkeit dahingestellt, jedenfalls unbegründet.

1. Die vom Bundesverwaltungsgericht in der angegriffenen Entscheidung zugrunde gelegte Auslegung und die Anwendung des § 3 Abs. 1 AtAnlV sind von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden. Die Vorschrift verwehrt in dieser Auslegung nicht den Rechtsweg des Art. 19 Abs. 4 GG; sie errichtet weder eine unzumutbare Schranke für den Zugang zum Gericht, noch verkürzt sie die Wirksamkeit gerichtlichen Rechtsschutzes.

[...]

Allerdings können sich aus Art. 19 Abs. 4 GG Vorwirkungen auf die Ausgestaltung des dem gerichtlichen Rechtsschutzverfahren vorgelagerten Verwaltungsverfahrens ergeben: Dieses darf nicht so angelegt werden, den gerichtlichen Rechtsschutz zu vereiteln oder unzumutbar zu erschweren (vgl. BVerfGE 22, 49 (81 f.)). Daraus ergeben sich in erster Linie Anforderungen an das Verhalten der Verwaltungsbehörde im Verwaltungsverfahren selbst - etwa nicht den Bürger über seine gerichtlichen Rechtsschutzmöglichkeiten irrezuleiten oder spätere Nachprüfungsmöglichkeiten des Gerichts auszuschalten. In bezug auf ein Verhalten des Bürgers selbst im Verwaltungsverfahren, das eine Einschränkung oder den Verlust grundrechtsschützender materieller Abwehransprüche zur Folge hat, dürfen solche Ausschlußnormen auch insoweit keine unzumutbaren Erschwerungen für den Zugang zu den Gerichten bewirken, als es darum geht, dem Bürger den Rechtsweg für ein Begehren zu eröffnen, mit dem er im konkreten Fall festgestellt wissen will, daß seine Rechte nach Maßgabe der Ausschlußnorm nicht eingeschränkt worden oder erloschen sind. § 3 Abs. 1 AtAnlV schränkte den Zugang zu den Gerichten für ein derartiges Rechtsschutzbegehren indes nicht ein.

2. § 3 Abs. 1 AtAnlV in der Auslegung des Bundesverwaltungsgerichts verletzt ferner nicht die Gewährleistung wirkungsvollen Rechtsschutzes im Sinne des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG. Diese Vorschrift gewährleistet nicht allein den Rechtsweg in dem Sinne, daß ein Rechtsschutzbegehren wegen behaupteter Verletzung seiner Rechte durch die öffentliche Gewalt von dem Betroffenen einem Richter muß unterbreitet werden können; sie verbürgt auch die Wirksamkeit des gerichtlichen Rechtsschutzes (BVerfGE 40, 272 (275), st. Rspr.). Dazu gehört vor allem, daß der Richter - bezogen auf das als verletzt behauptete Recht - eine hinreichende Prüfungsbefugnis über die tatsächliche und rechtliche Seite des Rechtsschutzbegehrens hat sowie über eine zureichende Entscheidungsmacht verfügt, um einer erfolgten oder drohenden Rechtsverletzung wirksam abzuhelfen. Unbeschadet normativ eröffneter Gestaltungs-, Ermessens- und Beurteilungsspielräume sowie der Tatbestandswirkung von Hoheitsakten schließt dies grundsätzlich eine Bindung der rechtsprechenden Gewalt an tatsächliche oder rechtliche Feststellungen seitens anderer Gewalten hinsichtlich dessen, was im Einzelfall Rechtens ist, aus (vgl. auch BVerfGE 15, 275 (282)).

In der Auslegung des Bundesverwaltungsgerichts verwehrt § 3 Abs. 1 AtAnlV den Verwaltungsgerichten indes weder, umfassend tatsächlich und rechtlich nachzuprüfen, ob ein Sachverhalt unter den Tatbestand der Vorschrift fällt und welche Rechtsfolgen sich daran anknüpfen, noch hindert er sie, einer insoweit festgestellten Verletzung von Rechten des Betroffenen wirksam abzuhelfen.

[...]

b) [...]

Das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG ist nicht verletzt. Das Erlöschen von Einwendungsmöglichkeiten im Verwaltungsverfahren und die Einschränkung oder der Wegfall von subjektiven materiellen Störungsabwehransprüchen gegenüber einem bestimmten Vorhaben im Sinne des § 7 AtomG als Folge dessen, daß Einwendungen im Genehmigungsverfahren nicht oder verspätet erhoben worden sind, stellt keine neuartige, dem bisherigen Recht fremde Möglichkeit des Eingriffs in Grundrechte dar. Mit der Bezugnahme auf §§ 17 bis 19 und 49 GewO griff das Gesetz vielmehr auf herkömmliche Einschränkungsarten zurück. Damit entfiel die verfassungsrechtliche Notwendigkeit, das einzuschränkende Grundrecht unter Angabe des Artikels zu benennen (vgl. BVerfGE 5, 13 (16); 15, 288 (293); 16, 194 (199 f.); 35, 185 (189 f.)).

Die Regelung verletzt auch nicht den Wesensgehalt von Grundrechten im Sinne des Art. 19 Abs. 2 GG. Zwar kann der Wesensgehalt eines Grundrechts, etwa des Art. 2 Abs. 2, Art. 12 oder Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG, betroffen sein, wenn jeglicher Störungsabwehranspruch, den die Rechtsordnung zum Schutze eines Grundrechts einräumt, materiellrechtlich beseitigt oder wenn verfahrensrechtlich verwehrt wird, ihn wirkungsvoll geltend zu machen, mag er oder das Grundrecht, zu dessen Schutz er gewährt ist, auch - unbewehrt in bezug auf ein bestimmtes Vorhaben - materiellrechtlich bestehen bleiben. Ob eine derartige Auswirkung vorliegt, muß indes anhand des gesamten Wirkungsgefüges bemessen werden, in das die einschränkende Norm gestellt ist.

Im vorliegenden Fall ist sie zu verneinen, weil die Atomanlagen- Verordnung dem durch die künftige Genehmigung der Anlage in Rechten Betroffenen ermöglichte, durch fristgemäßes Vorbringen von Einwendungen verfahrensrechtliche wie materiellrechtliche Rechtsstellungen in bezug auf das Genehmigungsvorhaben ungeschmälert zu wahren, und die hierfür gestellten Anforderungen weder unverhältnismäßig noch unzumutbar waren.

Das triftige öffentliche Interesse daran, Rechts- und Verkehrssicherheit in bezug auf den Bestand der künftigen Genehmigung der Anlage, soweit sie den ausgelegten Unterlagen entspricht, innerhalb einer angemessenen Frist herbeizuführen, rechtfertigt bei Genehmigungsverfahren der hier in Rede stehenden Art die Ausschlußwirkung des § 3 Abs. 1 AtAnlV in der Auslegung des Bundesverwaltungsgerichts. Nicht nur ist der Kreis derjenigen unüberschaubar, die möglicherweise Einwendungen erheben; auch der Kreis derjenigen Dritten, die von einer Genehmigung in subjektiven Rechtsstellungen betroffen sein können, ist in aller Regel nicht zu überblicken. Neben einer Reihe weiterer Zwecke, denen die gewählte Ausgestaltung des Verfahrens zu dienen geeignet ist - wie zum Beispiel der bei Massenverfahren unerläßlichen Verfahrenskonzentration und -zügigkeit, der umfassenden Ermittlung und Erörterung aller genehmigungserheblichen Sachverhalte und Beurteilungsgesichtspunkte, zumal auch in "mehrpoligen" Rechts- und Interessenlagen - sind es vor allem drei Gründe, die die Ausschlußwirkung des § 3 Abs. 1 AtAnlV in der Auslegung des Bundesverwaltungsgerichts als verfassungsrechtlich unbedenklich erscheinen lassen:

[...]

3. Die Atomanlagen-Verordnung stellte auch keine unzumutbaren Anforderungen an das form- und fristgerechte Vorbringen von Einwendungen. Zwar ist einzuräumen, daß die Einwendungsfrist des § 2 Abs. 2 Nr. 2 AtAnlV knapp bemessen war; bedenklich könnte dabei weniger die Monatsfrist als solche als vielmehr der Umstand erscheinen, daß diese Frist zugleich mit der Monatsfrist lief, in der die in § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 AtAnlV bezeichneten Unterlagen zur Einsicht auszulegen waren.

Diese Unterlagen stellen in der Regel das Ergebnis jahrelanger Planungen durch Fachleute dar. An ihrer Hand die möglichen abträglichen Auswirkungen des geplanten Vorhabens auf seine Rechte zu erkennen, ist für den nicht sachkundigen Bürger nur schwer möglich; ausreichender sachverständiger Rat wird während dieser Frist kaum einzuholen sein, zumal die damit verbundenen Kosten sich zusätzlich hemmend auswirken. Angesichts dieser typischen Lage und der Einschränkung oder des Wegfalls subjektiver materieller Abwehrrechte als Rechtsfolge der Ausschlußwirkung des § 3 Abs. 1 AtAnlV ist das Erfordernis, zur Vermeidung dieser Rechtsfolgen Einwendungen innerhalb der Monatsfrist vorzubringen, nur dann zumutbar, wenn die damit gestellten Anforderungen für den Bürger typischerweise erkennbar und die Ausschlußfolgen für seine möglicherweise betroffenen Rechte überschaubar und entsprechend begrenzt sind.

[...]

 

Zusammenfassung:

1. Gemeinden können sich auch dann nicht auf Grundrechte berufen, wenn sie nicht im unmittelbaren Anwendungsbereich ihrer Aufgaben tätig werden.

2. Die grundrechtsgleichen Rechte stellen objektive Anforderungen an Verfahren dar, sodass sich Gemeinden auf diese berufen können.

3. Art. 19 IV GG kann auch Auswirkungen auf das dem Rechtsschutz vorgelagerte Verwaltungsverfahren entfalten.

 

Rechtsprechung:

BayVerfGH, NVwZ 1985, 260 (Grundrechtsträgerschaft von Gemeinden).

BVerfGE 21, 362 (Grundrechtsträgerschaft von Gemeinden).


Literaturnachweise:

Badura, Peter: Grundrechte der Gemeinde, BayVBl 1989, 1.

Bambey, Wolfgang: Gemeinden als Träger der landesverfassungsrechtlichen Eigentumsgarantie?, NVwZ 1985, 248.

Bethge, Herbert: Grundrechtsschutz von kommunalem Eigentum?, NVwZ 1985, 402.