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BVerfG – Gleichstellungsbeauftragte

Weitere Urteile zu: Art. 28 II 1 GG | Kommunalverfassungsbeschwerde

Fundstelle:

BVerfGE 91, 228

 

Themen:

  • Prüfungsmaßstab bei Kommunalverfassungsbeschwerden
  • Art. 28 II 1 GG

 

Leitsätze

1. Die Selbstverwaltungsgarantie des Art 28 Abs 2 Satz 1 GG umfaßt auch kommunale Organisationsbefugnisse; sie enthält aber nicht ein Prinzip der Eigenorganisation der Gemeinde, demgegenüber jede staatliche Vorgabe einer spezifischen Rechtfertigung bedürfte.

2. Dem Gesetzgeber sind bei der Ausgestaltung der gemeindlichen Organisation in doppelter Hinsicht Grenzen gesetzt:

a) Die Gewährleistung des Kernbereichs der kommunalen Selbstverwaltung verbietet Regelungen, die eine eigenständige organisatorische Gestaltungsfähigkeit der Kommunen im Ergebnis ersticken würden.

b) Im Vorfeld der Sicherung des Kernbereichs verpflichtet Art 28 Abs 2 Satz 1 GG den Gesetzgeber, bei der Ausgestaltung des Kommunalrechts den Gemeinden eine Mitverantwortung für die organisatorische Bewältigung ihrer Aufgaben einzuräumen. Er hat den Gemeinden einen hinreichenden organisatorischen Spielraum bei der Wahrnehmung der je einzelnen Aufgabenbereiche offenzuhalten.

3. Die den Schleswig-Holsteinischen Gemeinden durch § 2 Abs 3 GO (GemO SH) auferlegte Verpflichtung, eine hauptamtliche Gleichstellungsbeauftragte zu bestellen, ist mit Art 28 Abs 2 Satz 1 GG vereinbar.

 

Sachverhalt

A.

Die beschwerdeführenden Gemeinden wenden sich gegen die den schleswig-holsteinischen Gemeinden und Ämtern durch Gesetz auferlegte Verpflichtung, eine Gleichstellungsbeauftragte zu bestellen.

I.

1. Der am 1. April 1990 in Kraft getretene § 2 Abs. 3 der Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein (GO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. April 1990 (GVBl. S. 159) lautet:

"Zur Verwirklichung des Grundrechts der Gleichberechtigung von Mann und Frau haben die Gemeinden mit eigener Verwaltung Gleichstellungsbeauftragte zu bestellen. Die Gleichstellungsbeauftragte ist in Gemeinden mit mehr als 10.000 Einwohnerinnen und Einwohnern grundsätzlich hauptamtlich tätig; das Nähere regelt die Hauptsatzung. Die Hauptsatzung soll im übrigen bestimmen, daß die Gleichstellungsbeauftragte in Ausübung ihrer Tätigkeit unabhängig ist und an den Sitzungen der Gemeindevertretung und der Ausschüsse teilnehmen kann. Ihr ist in Angelegenheiten ihres Aufgabenbereichs auf Wunsch das Wort zu erteilen. Die Bestellung zur Gleichstellungsbeauftragten kann mit der Zustimmung der Mehrheit der gesetzlichen Zahl der Gemeindevertreterinnen und -vertreter oder in entsprechender Anwendung des § 626 BGB widerrufen werden."

[...]

 

Gründe:

C.

Die Verfassungsbeschwerden sind unbegründet. § 2 Abs. 3 GO und § 22 a Abs. 1 und 4 AO verletzen Art. 28 Abs. 2 GG nicht.

I.

1. Die Gewährleistung des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG sichert den Gemeinden einen grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassenden Aufgabenbereich sowie die Befugnis zu eigenverantwortlicher Führung der Geschäfte in diesem Bereich (BVerfGE 26, 228 (237 f.); 56, 298 (312); 59, 216 (226); 79, 127 (143)). Zu der Befugnis eigenverantwortlicher Führung der Geschäfte gehört auch die Organisationshoheit (vgl. BVerfGE 38, 258 (278 ff.); 52, 95 (117); 78, 331 (341); 83, 363 (382)). Durch sie legen die Gemeinden für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben Abläufe und Entscheidungszuständigkeiten im einzelnen fest und bestimmen damit auch über Gewichtung, Qualität und Inhalt ihrer Entscheidungen.

a) [...]

Zu dem tatsächlichen Erscheinungsbild der kommunalen Selbstverwaltung gehörten hingegen gewisse Organisationsbefugnisse seit jeher. [...]

b) Hieran anknüpfend umfaßt die Garantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG auch kommunale Organisationsbefugnisse. Dies entspricht ihrer Zielrichtung, die Gemeinden als eigene Selbstverwaltungsträger anzuerkennen und ihnen eine eigenverantwortliche Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu garantieren. Damit ist die Gewährleistung eines gewissen organisatorischen Freiraums unmittelbar verbunden: Eine Regelung der gemeindlichen Angelegenheiten "in eigener Verantwortung", wie es Art. 28 Abs. 2 GG vorsieht, ist ohne eine gewisse Selbständigkeit auch bei der Organisation der Aufgabenwahrnehmung kaum vorstellbar. Es ist nicht anzunehmen, daß die Verfassung den Kommunen einerseits eigene Aufgabenbereiche zur selbständigen Erledigung vorbehält, andererseits aber deren Organisation bis in interne Verfahrensabläufe hinein der umfassenden Steuerung durch den Gesetzgeber oder die staatliche Verwaltung überließe [...].

2. Die Gewährleistung eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung besteht indes gemäß Art. 28 Abs. 2 GG "im Rahmen der Gesetze". Dementsprechend sind auch die den Gemeinden zur Hand stehenden Organisationsbefugnisse durch die Vorgaben des Gesetzgebers gebunden (vgl. BVerfGE 83, 363 (382)). Der Gesetzgeber muß dabei der verfassungsrechtlichen Verbürgung einer mit wirklicher Verantwortlichkeit ausgestatteten Selbstverwaltung, durch die den Bürgern eine wirksame Teilnahme an den Angelegenheiten des Gemeinwesens ermöglicht wird (BVerfGE 79, 127 (150); vgl. auch BVerfGE 82, 310 (314)), Rechnung tragen und die Gemeinden zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben befähigen. Von daher sind dem Gesetzgeber in doppelter Hinsicht Grenzen gesetzt.

a) Zunächst setzt der Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie dem Gesetzgeber eine Grenze. Hiernach darf der Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung nicht ausgehöhlt werden (BVerfGE 1, 167 (174 f.); 79, 127 (146); st. Rspr.). [...]

[...]

b) Auch im Vorfeld der Sicherung des Kernbereichs entfaltet die Gewährleistung des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG aus ihrer normativen Intention, den Gemeinden die Möglichkeit eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung zu garantieren, Rechtswirkungen (vgl. entsprechend BVerfGE 79, 127 (147)).

aa) Allerdings gilt für die Organisationshoheit - anders als für die Bestimmung der gemeindlichen Aufgaben (vgl. BVerfGE 79, 127 (146 ff.)) - nicht ein Prinzip der "Allzuständigkeit", nach dem die Gemeinden grundsätzlich alle Fragen ihrer Organisationshoheit selbst zu entscheiden hätten. Die prinzipielle Allzuständigkeit, von der in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG die Rede ist, bezieht sich allein auf die örtlichen Angelegenheiten und damit die sachlichen Aufgaben, nicht aber auf die Organisation der Gemeinde. Deren Maß und Bezugspunkt liegt in der Eigenverantwortlichkeit der Gemeinden. Für die kommunale Organisation gilt auch nicht ein Prinzip der Eigenorganisation der Gemeinde, demgegenüber jede staatliche Vorgabe einer spezifischen Rechtfertigung bedürfte. Dies ist weder, wie dargelegt, historisch begründet, noch entspricht dem die derzeitige Ausformung des Kommunalrechts. Dieses setzt mit seinen zahlreichen Regelungen zur Organisation der Gemeinden ersichtlich eine weitgehende Befugnis des staatlichen Gesetzgebers voraus, der Regelung von Organisationsstrukturen seine Vorstellungen zugrundezulegen.

Die Organisationshoheit ist mithin von vornherein nur relativ gewährleistet. Sie kann nicht nur aus Gründen, die außerhalb ihrer selbst liegen, zurückgenommen werden, sie wird auch als Prinzip selbst durch staatliche Regelungen inhaltlich ausgeformt und mit Grenzen versehen. Organisationsvorgaben können etwa auch mit dem Ziel der Verwaltungsvereinfachung sowie der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Verwaltung oder dem Wunsch nach Übersichtlichkeit begründet werden.

Organisationsrechtliche Entscheidungen sind freilich fast immer mit materiellen Auswirkungen verbunden. Durch sie wird - etwa mittels organisatorischer Verselbständigung eines bestimmten Aufgabenbereichs - über Gewichtung und Qualität der Aufgabenerledigung in nicht unerheblichem Umfang mitentschieden, und auch inhaltlich können dadurch Verwaltungsentscheidungen präformiert werden. Die Befugnis des Gesetzgebers, den Gemeinden Vorgaben zu ihrer Organisation zu machen, verschafft diesem daher mittelbar auch Einfluß auf die Aufgabenerledigung. Dies ist mit der Regelungskompetenz des Gesetzgebers zur Organisation der Gemeinden unausweichlich verbunden und auch gewollt. Durch die Möglichkeit organisatorischer Rahmensetzungen soll der Gesetzgeber auf eine effektive Aufgabenerledigung durch die Gemeinden hinwirken können.

bb) Ungeachtet dessen steht dem Staat die Entscheidung über die Organisation der Gemeinden nicht alleine zu. Indem Art. 28 Abs. 2 GG den Gemeinden eine eigenverantwortliche Aufgabenerledigung und damit auch organisatorische Gestaltungsbefugnisse verbürgt, verpflichtet er den Gesetzgeber, bei der Ausgestaltung des Kommunalrechts den Gemeinden eine Mitverantwortung für die organisatorische Bewältigung ihrer Aufgaben einzuräumen. Seine Vorgaben dürfen die Gemeinden aus der ihnen von der Verfassung zugewiesenen Verantwortung nicht verdrängen. Die Organisation der Gemeinden regelt sich so erst aus dem Ineinandergreifen von staatlicher Vorgabe und kommunaler Ausfüllung. Daraus folgt nicht nur, wie durch den Kernbereich gesichert ist, daß den Gemeinden insgesamt nennenswerte organisatorische Befugnisse verbleiben müssen; es muß ihnen auch ein hinreichender organisatorischer Spielraum bei der Wahrnehmung der je einzelnen Aufgabenbereiche offengehalten werden. Dabei spielen allerdings Unterschiede zwischen Selbstverwaltungsaufgaben und Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis eine Rolle. Für keinen Aufgabenbereich darf jedoch ausgeschlossen werden, daß die Gemeinden zumindest im Bereich der inneren Organisation auch selbst noch auf die besonderen Anforderungen am Ort durch eigene organisatorische Maßnahmen reagieren können.

[...]

cc) Beläßt der Gesetzgeber den Gemeinden bei der Ausgestaltung ihrer Organisation in dieser Weise für ihre verschiedenen Aufgabenbereiche Raum zu selbstverantwortlichen Maßnahmen, findet eine Kontrolle dahin, ob die von ihm getroffenen Organisationsentscheidungen auf hinreichend gewichtigen Zielsetzungen beruhen, nicht statt. An sonstigen verfassungsrechtlichen Anforderungen wie insbesondere dem Demokratieprinzip ist die Ausgestaltung der organisatorischen Vorgaben im Rahmen des Art. 28 Abs. 2 GG nur insoweit zu prüfen, als diese ihrem Gehalt nach das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mitzubestimmen geeignet sind (vgl. BVerfGE 1, 167 (181); 56, 298 (310); 71, 25 (37)).

II.

Nach diesen Maßstäben sind die angegriffenen Vorschriften nicht zu beanstanden. Sie verstoßen nicht gegen die durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistete kommunale Organisationshoheit.

3. Das Demokratieprinzip prägt das Bild der Selbstverwaltung, wie sie der Gewährleistung des Art. 28 Abs. 2 GG zugrundeliegt (vgl. BVerfGE 47, 253 (275 ff.)); es wird durch § 2 Abs. 3 GO nicht verletzt. Zwar kann die Tätigkeit der Gleichstellungsbeauftragten wegen deren Unabhängigkeit nicht im einzelnen von der Gemeindevertretung oder einem ihr unmittelbar verantwortlichen Exekutivorgan gesteuert werden. Insofern ist das Legitimationsniveau der Gleichstellungsbeauftragten niedriger als typischerweise sonst in der Verwaltung (vgl. BVerfGE 83, 60 (72)). Dadurch ist jedoch ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip vorliegend nicht begründet. Die Gleichstellungsbeauftragte wird von der Gemeindevertretung bestellt und abberufen und ist insofern demokratisch legitimiert. Zudem hat sie keine eigenen Sachentscheidungsbefugnisse (vgl. BVerfG, a. a. O., S. 73). Ihre in Unabhängigkeit wahrzunehmende Funktion beschränkt sich darauf, allein durch die Kraft des Arguments für die Gleichstellung von Frau und Mann in der Gemeindeverwaltung und der Öffentlichkeit einzutreten.

[...]

III.

Die Beschwerdeführerinnen sind auch nicht dadurch in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt, daß sie zur Gleichstellungsbeauftragten nur eine Frau, nicht aber einen Mann bestellen können.

1. Maßstab ist in vorliegendem Verfahren allein Art. 28 Abs. 2 GG. Auf Art. 33 Abs. 2 GG hingegen können sich die Beschwerdeführerinnen im Rahmen einer Kommunalverfassungsbeschwerde nicht berufen (vgl. BVerfGE 1, 167 (184)). Entsprechendes gilt vorliegend auch für Art. 3 Abs. 2 und 3 GG.

2. Art. 28 Abs. 2 GG schützt auch die Personalhoheit der Gemeinden (vgl. BVerfGE 1, 167 (175); 8, 332 (359); 9, 268 (289); 17, 172 (181)) und damit die Befugnis, die Gemeindebeamten auszuwählen, anzustellen, zu befördern und zu entlassen (BVerfGE 17, 172 (181 f.)). Auch die Personalhoheit ist aber nicht absolut geschützt, sondern unterliegt der Formung durch den Gesetzgeber, der dabei freilich seinerseits - entsprechend den Anforderungen für die Entziehung von Aufgaben (vgl. BVerfGE 79, 127 (143 ff.)) oder für die Vorgabe organisationsrechtlicher Regelungen (s. o. I.) - durch die kommunale Selbstverwaltungsgarantie verfassungsrechtlich gebunden ist. Was hieraus für die Personalhoheit im einzelnen folgt, bedarf keiner näheren Darlegung. Denn jedenfalls hier hat der Gesetzgeber verfassungsrechtliche Grenzen insoweit nicht überschritten. Die Vorgabe, daß die Gleichstellungsbeauftragte eine Frau sein muß, begrenzt die Auswahlentscheidung der Kommunen nicht über Gebühr. Sie grenzt den Kreis der Bewerber nur auf einer sehr allgemeinen Stufe ein. Da für den Posten der Gleichstellungsbeauftragten erfahrungsgemäß Frauen eher in Betracht kommen als Männer, bleibt ein hinreichend großer Kreis von Personen, unter denen die Gemeinde auswählen kann.

[...]

 

Zusammenfassung:

1. Die Organisationshoheit wird in Art. 28 II 1 GG nicht – wie die Kompetenzen bei den sonstigen örtlichen Angelegenheiten – im Rahmen einer Allzuständigkeit gewährt.

2. Da aber ein enger Zusammenhang zu den materiellen Regelungen auf dem Gemeindegebiet besteht, dürfen die Gemeinden ihre Mitverantwortung nicht verlieren.

3. Soweit die Gemeinde bei der Auswahl der Kandidaten zur Besetzung des Postens aus einem hinreichend großen Kreis von Personen wählen kann, ist ihre Personalhoheit nicht verletzt.

4. Bleibt den Gemeinden trotz gesetzlicher Einschränkung ausreichend Entscheidungsraum, unterbleibt eine verfassungsgerichtliche Überprüfung des Gewichts der Regelungsziele.

 

Rechtsprechung:

VerfGH NRW, NVwZ 2002, 1502 (hauptamtliche Gleichstellungsbeauftragte).

BVerwG, NVwZ 2006, 1404 (Straßenbaubeiträge und Selbstverwaltung).


Literatur:

Böhm, Monika: Frauenbeauftragte und kommunale Organisationshoheit, NVwZ 1999, 721.

Fritsche, Ulrike / Wankel, Sibylle: Verpflichtung von Kommunen zur Bestellung einer hauptberuflichen Frauenbeauftragten, NVwZ 1997, 43.

Mayer, Ingrid Alice: Verpflichtung der Gemeinden zur Bestellung einer Gleichstellungsbeauftragten, NVwZ 1995, 663.

Schulz, Sönke E. / Tischer, Jakob: Institutionalisierte Beteiligung von Partikularinteressen im kommunalen Bereich, KommJur 2012, 281.