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BVerfG – Solidarität der Städte

Weitere Urteile zu: Art. 28 II 1 GG | Revision | Städtepartnerschaft

Fundstelle:

BVerwGE 87, 237

 

Themen:

  • internationale Städtepartnerschaften
  • Art. 28 II 1 GG
  • Revison

 

 

Leitsatz

Mit dem Beschluß, dem von den Städten Hiroshima und Nagasaki initiierten, auf weltweite Kernwaffenabrüstung abzielenden "Programm zur Förderung der Solidarität der Städte" beizutreten, bewegt sich eine Gemeinde noch im Bereich der ihr durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verbürgten Selbstverwaltung.

 

Sachverhalt

Die Regierung von Mittelfranken beanstandete in der angefochtenen Verfügung vom 19. März 1985 im Wege der Rechtsaufsicht einen am 19. September 1984 von dem Stadtrat der klagenden Stadt Fürth gefaßten Beschluß, der lautet:

"Der Stadtrat nimmt vom Bericht des Oberbürgermeisters Kenntnis und stimmt dem Programm zur Förderung der Solidarität der Städte mit dem Ziel der vollständigen Abschaffung von Atomwaffen, das von den japanischen Städten Hiroshima und Nagasaki initiiert wurde, zu. Die Anlage ist Bestandteil des Beschlusses."

Die Anlage enthält ein von den Städten Hiroshima und Nagasaki verfaßtes "Programm zur Förderung der Solidarität der Städte mit dem Ziel der vollständigen Abschaffung von Atom-Waffen."

[...]

In einem weiteren - durch die angefochtene Verfügung der Regierung von Mittelfranken vom 28. Februar 1986 beanstandeten - Beschluß vom 16. Oktober 1985 stimmte der Stadtrat Entschließungen der "Ersten Weltfriedenskonferenz von Bürgermeistern" am 6. August 1985 in Hiroshima und am 9. August 1985 in Nagasaki zu. Mit der Zustimmung zu diesen Beschlüssen - so die Begründung der angefochtenen Verfügung - unterstütze die Klägerin letztlich eine gegen die Bewaffnungspolitik des Bundes gerichtete Resolution.

 

Gründe:

Die Revision ist begründet. Das Berufungsurteil, das die klagabweisende Entscheidung des Verwaltungsgerichts bestätigt, verletzt Bundesrecht. Die angefochtenen Verfügungen der Regierung von Mittelfranken vom 19. März 1985 und vom 28. Februar 1986 sowie die dazu ergangenen Widerspruchsbescheide derselben Behörde vom 1. Oktober 1985 und vom 22. Mai 1986 sind rechtswidrig und deshalb mit den Urteilen der Vorinstanzen aufzuheben (§ 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO).

[...]

2. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistet den Gemeinden das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Die Klägerin meint zu Recht, daß die durch ihren Beitritt zum "Programm zur Förderung der Solidarität der Städte mit dem Ziel der vollständigen Abschaffung von Atomwaffen" - im folgenden: Programm zur Förderung der Solidarität der Städte - begründete internationale Städtepartnerschaft zu den Angelegenheiten ihrer örtlichen Gemeinschaft zählt.

Der Anerkennung internationaler Partnerschaften als Angelegenheiten des durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG erfaßten örtlichen Wirkungsbereichs der Gemeinde steht nicht entgegen, daß eine internationale Städtepartnerschaft von der Natur der Sache her grenzüberschreitend wirkt. Örtliche Aufgaben werden auch sonst nicht allein dadurch zu überörtlichen, daß die Gemeinde sie in Zusammenarbeit mit einer anderen Gemeinde erfüllt. Die internationale Städtepartnerschaft der Gemeinden gibt vielmehr auf kommunaler Ebene den institutionellen Rahmen für eine Begegnung von Gemeindebürgern mit Menschen anderer Staaten ab; es ist kennzeichnend für sie, daß sie einem bürgerschaftlichen Austausch unter den beiderseitigen Gemeindebewohnern dient. Das mit den internationalen Städtepartnerschaftsverhältnissen zwangsläufig verbundene "transnationale", eine Beschränkung auf das Gemeindegebiet durchbrechende Element ist mithin als zulässig und staatspolitisch wertvoll anzusehen [...]. Im Mittelpunkt der städtepartnerschaftlichen Beziehungen stehen Aktivitäten der jeweiligen Gemeindebürger, die der Pflege und Förderung gemeinsamer Interessen und Lebensbedürfnisse in den verschiedensten Lebensbereichen dienen. Das Institut der internationalen Städtepartnerschaft eröffnet damit den Gemeinden ein neues, von ihnen als Aufgabe der Selbstverwaltung wahrzunehmendes Betätigungsfeld.

3. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs usurpiert die Klägerin durch ihre Beschlüsse zum Programm zur Förderung der Solidarität der Städte auch kein die Grenzen ihres Selbstverwaltungsrechts überschreitendes allgemeines politisches Mandat. Der Verwaltungsgerichtshof folgert dies zu Unrecht aus dem Inhalt des Programms, das er als einen Beitrag zur Friedenspolitik in Form eines Appells zur Abrüstung in Ost und West würdigt. Er meint, weil hierdurch letztendlich Fragen der Abrüstung und der Verteidigungspolitik angesprochen seien, bemächtige sich die Klägerin eines allgemeinpolitischen, außerhalb ihres gemeindlichen Wirkungskreises liegenden Gegenstands.

Ein solcher Schluß läßt zum einen den für die rechtliche Würdigung des Programms zur Förderung der Solidarität der Städte - als Grundlage der zu beurteilenden internationalen Städtepartnerschaft - wesentlichen Gesichtspunkt außer acht, daß das Programm mit dem vom Verwaltungsgerichtshof festgestellten friedenspolitischen Anliegen die Zielsetzung einer friedlichen Völkerverständigung verfolgt. Ein solches Anliegen entspricht den Zielvorgaben des Grundgesetzes, das in seiner Präambel das Bekenntnis des deutschen Volkes enthält, "in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen". Der Gedanke der Völkerverständigung genießt sogar ausdrücklich, und zwar in Art. 9 Abs. 2 GG ("Vereinigungen, ... die sich ... gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten") niedergelegten verfassungsrechtlichen Schutz. Gesehen zusammen mit Art. 24 Abs. 2 GG, der die Wahrung des Friedens im Bereich der zwischenstaatlichen Beziehungen des Bundes betrifft, gewinnt so die Friedenspolitik die Bedeutung eines verfassungsrechtlich anerkannten und geschützten Werts. Schon aus Gründen der Einheit der Verfassung kann dies nicht ohne Einfluß auch auf den Umfang des verfassungsrechtlich verbürgten Rechts der gemeindlichen Selbstverwaltung sein. Die friedenspolitische Programmatik einer Städtepartnerschaft macht den Beitritt zu einer solchen Städtepartnerschaft darum nicht bereits deshalb unzulässig, weil Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG der Gemeinde ansonsten die Betätigung in allgemeinpolitischen Bereichen verwehrt.

Zum anderen will sich das vom Verwaltungsgerichtshof festgestellte Programm zur Förderung der Solidarität der Städte als ein Mittel zur Werbung für eine Abrüstung der Kernwaffen in Ost und West verstanden wissen. Das schließt eine einseitig die Verteidigungspolitik des Bundes ansprechende Zielrichtung aus. Es ist Wesensmerkmal des politischen Meinungsstreits, daß die Beteiligten den Gegenstand ihres Streits politisch unterschiedlich bewerten und insoweit Gegensätze ausgetragen werden müssen. Gerade hieran fehlt es jedoch bei der Forderung nach weltumspannender Abrüstung, die als solche unumstritten ist. Die Klägerin mischt sich schon deshalb mit dem Beitritt zum Programm zur Förderung der Solidarität der Städte nicht unzulässig in die den Gemeinden verschlossene Verteidigungspolitik ein. Schließlich geben auch die Mittel, derer sich die Städtepartner nach dem Programm zur Verfolgung ihrer Absicht bedienen (Austausch von Botschaften, von Material, Büchern und anderen Publikationen; Vorbereitung einer Konferenz der Bürgermeister der Mitgliedstädte in Nagasaki und Hiroshima, deren Ergebnis in einer Sondersitzung der Vereinten Nationen vorgetragen werden soll), keinen Anlaß zu einer abweichenden Beurteilung.

4. Art. 32 Abs. 1 GG, der die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten zur Sache des Bundes macht, schließt die dem Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gegebene Auslegung durch den erkennenden Senat nicht aus. "Kommunale Außenpolitik", wie sie sich in internationalen Städtepartnerschaften vollzieht, wird nach allgemeiner Ansicht nicht von der auswärtigen Gewalt umfaßt (vgl. den im Berufungsurteil erwähnten Schlußbericht der Enquete-Kommission Verfassungsreform, BT-Drucks. 7/5924, S. 232).

5. Die Beschlüsse der Ersten Weltfriedenskonferenz von Bürgermeistern am 6./9. August 1985 in Hiroshima und Nagasaki wurden in Ausführung des Programms zur Förderung der Solidarität der Städte gefaßt. Die Bewertung des Programms als einer den politischen Meinungsstreit übergreifenden internationalen Abrüstungsinitiative auf dem Gebiet der atomaren Bewaffnung gilt mit Blick auf den festgestellten Inhalt dieser Beschlüsse auch für sie. Der diese Beschlüsse billigende Beschluß des Stadtrats der Klägerin vom 16. Oktober 1985 wird deshalb wie der Beitrittsbeschluß selbst durch das Selbstverwaltungsrecht des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG als Rechtsgrundlage getragen.

 

Zusammenfassung:

1. Art. 28 II 1 GG erfasst auch Betätigungen, die transnational wirken, soweit diese im Schwerpunkt Aktivitäten der Gemeindebürger darstellen.

2. Soweit die kommunale Außenpolitik der friedlichen Völkerverständigung dient, kann ihr auch nicht entgegengehalten werden, dass die Gemeinden durch Art. 23 II 1 GG kein allgemeines politisches Mandat übertragen bekommen haben.

3. Art. 32 I GG erfasst die kommunale Außenpolitik nicht.      

 

 

Rechtsprechung: 

BVerwGE 87, 241 (Solidarität der Städte).

 

Literatur:

Gern, Alfons: Zu den Grenzen der kommunalen Verbandskompetenz, NVwZ 1991, 1147.

Heberlein, Horst: Die Rechtsprechung des BVerfG und des BVerwG zur „kommunalen Außenpolitik“, NVwZ 1992, 543.

Meßerschmidt, Klaus: Der Grundsatz der Bundestreue und die Gemeinden. Untersucht am Beispiel der „kommunalen Außenpolitik“, Die Verwaltung 23, 458.



© 2011-2012, Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Rechtsdogmatik und Rechtsdidaktik, Universität Bayreuth