Drucken
sharen

VGH München – Kreisumlagenbescheid

Weitere Urteile zu: Aufgabe der Landkreise | Finanzwirtschaft | Kreisumlagensbescheid

Fundstelle:

VGH München,  BayVBl 2011, 632

 

Themen:

  • Aufgabe des Landkreises
  • Finanzwirtschaft
  • Kreisumlagensbescheid

 

 

Leitsatz

Die Gemeinden können Kreisumlagebescheide mit der Begründung anfechten, dass der Kreishaushalt Ausgaben für landkreisfremde Zwecke vorsieht. Sie können sich dagegen nicht auf Rechtsverstöße bei der Erfüllung von Landkreisaufgaben berufen.

 

Sachverhalt:

Die Klägerinnen, zwei kreisangehörige Gemeinden, wenden sich gegen ihre Heranziehung zur Kreisumlage für das Jahr 2005.

1. Mit Bescheiden jeweils vom 2. März 2005 setzte der Beklagte für das Haushaltsjahr 2005 gegenüber der Klägerin zu 1) eine Kreisumlage von 1.323.419,12 Euro und gegenüber der Klägerin zu 2) eine Kreisumlage von 6.865.020,94 Euro fest. Der Kreistag habe das Umlagesoll auf 38.672.504,- Euro festgesetzt; anhand der Umlagekraftzahlen ergebe sich ein einheitlicher Umlagesatz von 52,4 %.

[...]

 

Gründe:

I. Die gegen die Kreisumlagebescheide des Landratsamts Bad T.-W. vom 2. März 2005 in der Fassung der Widerspruchsbescheide der Regierung von Oberbayern vom 30. Juni 2006 gerichteten (Teil-) Anfechtungsklagen sind zulässig.

1. Die Bescheide, mit denen die Klägerinnen zur Zahlung der Kreisumlage für das Jahr 2005 verpflichtet worden sind, haben sich durch die inzwischen erfolgte Zahlung nicht gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erledigt, denn sie bilden weiterhin den Rechtsgrund für das Behaltendürfen der Leistung (vgl. BVerwG, NVwZ 1984, 168).

2. Als Adressaten belastender Verwaltungsakte sind die Klägerinnen in jedem Falle klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO). Dies folgt für sie als öffentlich-rechtliche Körperschaften (Art. 11 Abs. 2 Satz 1 BV) zwar nicht aus einer möglichen Verletzung des Auffanggrundrechts aus Art. 2 Abs. 1 GG (vgl. dazu BVerwG, NJW 2004, 698). Sie können aber geltend machen, dass die Zahlungsverpflichtung in rechtswidriger Weise in ihre Finanzhoheit als Teil ihres gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts (Art. 28 Abs. 2 GG; Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV) eingreift [...].

3. Für die Anfechtungsklage gegen die Umlagebescheide besteht auch das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Die Klägerinnen müssen sich nicht vorhalten lassen, dass sie es versäumt hätten, die der Umlageerhebung vorausgehenden haushaltswirksamen Entscheidungen zur Gründung und finanziellen Unterstützung der DTK-Gruppe mit förmlichen Rechtsbehelfen anzugreifen (a). Entgegen der Auffassung des Beklagten kann auch keine Rede davon sein, dass die Klägerinnen von einer etwaigen Aufhebung der angefochtenen Bescheide letztlich keinen Vorteil hätten (b).

a) Ob kreisangehörige Gemeinden „ihren“ Landkreis unmittelbar auf dem Klagewege – etwa durch eine Unterlassungs- oder Feststellungsklage – an einer rechtswidrigen Aufgabenwahrnehmung hindern können, so dass dafür ein Finanzbedarf gar nicht erst entsteht, erscheint höchst zweifelhaft. Ein entsprechender Abwehranspruch lässt sich weder aus allgemeinen kompetenzrechtlichen Erwägungen noch aus den in Bayern geltenden kommunalrechtlichen Bestimmungen überzeugend begründen.

Zwar können Mitglieder öffentlich-rechtlicher Zwangsverbände von ihrem jeweiligen Verband die Einhaltung der gesetzlichen Zuständigkeitsgrenzen verlangen (BVerwGE 34,69/74; [...]; BVerwGE 112,69/72; [...]). Diese höchstrichterliche Rechtsprechung beruht aber auf dem Umstand, dass bereits die Pflichtzugehörigkeit zu einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft als Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG zu qualifizieren ist. Da der Grundrechtseingriff nur durch die – nach Einschätzung des Gesetzgebers im öffentlichen Interesse liegende – Wahrnehmung der gesetzlich zugewiesenen Aufgaben zu rechtfertigen ist (vgl. BVerfGE 15,235/242 f.), steht den Mitgliedern der Körperschaft gegen die – mit jeder Kompetenzüberschreitung verbundene – rechtswidrige Ausdehnung ihrer Zwangsunterworfenheit ein grundrechtlicher Abwehranspruch zu.

Diese Überlegung lässt sich aber nicht auf das Verhältnis der Gemeinden zum Landkreis übertragen. Auch wenn die Landkreise als „Gemeindeverbände“ firmieren (Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG; Art. 10 Abs. 1 BV), bedeutet das nicht, dass die kreisangehörigen Gemeinden in einer Art mitgliedschaftlicher Verbundenheit den Landkreis bildeten [...]. Beide kommunalen Ebenen stehen vielmehr selbständig und mit eigenen Aufgaben nebeneinander, wobei die kreisangehörigen Gemeinden nur gebietsmäßig einem bestimmten Landkreis zugeordnet sind (Art. 7 LKrO). Handelt ein Landkreis außerhalb seines gesetzlich zugewiesenen Wirkungskreises (Art. 4 ff. LKrO), so verletzt dies allein daher noch keine Rechtsposition der Landkreisgemeinden. Nur wenn eine Gemeinde durch den Kompetenzverstoß unmittelbar an der Wahrnehmung eigener Zuständigkeiten gehindert wird, kann sie sich unter Berufung auf ihr Selbstverwaltungsrecht dagegen zur Wehr setzen.

Auch die gemeindliche Finanzhoheit wird nicht durch jedes zuständigkeitsüberschreitende Handeln von Landkreisorganen verletzt, sondern nur dann, wenn eine solche Maßnahme für die Gemeinde unmittelbar zu finanziellen Belastungen führt. [...]

[...]

b) Als nicht stichhaltig erweist sich auch der Einwand, bei einem Erfolg der Anfechtungsklage würden die daraufhin zu erstattenden Teilbeträge aus der im Jahr 2005 entrichteten Kreisumlage den künftig zu veranschlagenden Finanzbedarf erhöhen, den der Beklagte dann wiederum über die Kreisumlage auf die Klägerinnen abwälzen könne (so aber OVG NRW, DVBl 2005, 652/653). Dieses Argument könnte Zweifel am Rechtsschutzinteresse allenfalls dann begründen, wenn die möglichen Erstattungsbeträge nicht nur partiell, sondern vollständig über die Kreisumlage refinanziert werden dürften. Davon kann aber schon deshalb keine Rede sein, weil der Beklagte in jedem Fall aus seinen allgemeinen Einnahmen einen Eigenanteil zu tragen hätte (Art. 56 Abs. 2 Nr. 2 LKrO). Darüber hinaus hätten die beiden Klägerinnen, wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, bei einem Klageerfolg noch einen speziellen finanziellen Vorteil, da die Erstattung der Umlage ihnen in voller Höhe zugute käme, während sie für ein daraus möglicherweise resultierendes erhöhtes Umlagesoll nur anteilig – zusammen mit den übrigen kreisangehörigen Gemeinden – einzustehen hätten.

II. Die Klagen sind jedoch unbegründet, da die Kreisumlagebescheide vom 2. März 2005 in der Fassung der Widerspruchsbescheide vom 30. Juni 2006 nicht rechtswidrig sind und die Klägerinnen daher nicht in ihren Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

[...]

1. Nach ständiger Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs können kreisangehörige Gemeinden einen an sie gerichteten Kreisumlagebescheid anfechten, wenn sie durch den Bescheid zu einer Zahlung verpflichtet werden, für die es keine Rechtsgrundlage gibt ([...]; BayVBl 2006, 466/467). Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn das Umlagesoll oder der Umlagesatz in der Haushaltssatzung, von der sie in den Umlagebescheid übernommen sind, aufgrund formeller oder materieller Fehler nicht rechtswirksam festgesetzt wurden (Art. 57 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 LKrO).

a) Die Klägerinnen berufen sich darauf, dass der Beklagte bei der Ermittlung des durch sonstige Einnahmen nicht gedeckten und daher auf die kreisangehörigen Gemeinden umzulegenden Finanzbedarfs (Art. 18 Abs. 1 FAG) für das Jahr 2005 auch rechtlich unzulässige Ausgaben für die Unternehmen der DTK-Gruppe berücksichtigt habe, so dass den angegriffenen Umlagebescheiden ein zu hohes Umlagesoll zugrunde liege. Diesem Vorbringen kann nicht der prinzipielle Einwand entgegengehalten werden, die zulässige Höhe der Umlage (Einnahmeseite) sei von der rechtlich korrekten Mittelverwendung (Ausgabeseite) völlig unabhängig (so aber OVG NRW vom 22.2.2005 DVBl 2005, 652/653).

[...]

Auch für die Haushalte der Landkreise gilt allerdings, worauf der Beklagte zutreffend hinweist, das Gesamtdeckungs- bzw. Non-Affektationsprinzip. Es besagt, dass grundsätzlich alle Einnahmen als Deckung für alle Ausgaben dienen, so dass keine haushaltsrechtliche Zuordnung einzelner Einnahmen zu bestimmten Finanzierungszwecken besteht [...]. Dieser Haushaltsgrundsatz hindert die kreisangehörigen Gemeinden indes nicht daran, Kreisumlagebescheide wegen Aufgabenüberschreitungen des Landkreises anzufechten. Die Kreisumlage stellt zwar keine Gegenleistung für eine vom Landkreis erbrachte Leistung dar; wegen ihrer Ausgestaltung als „Fehlbetragsdeckungsabgabe“ [...] unterscheidet sie sich jedoch ganz wesentlich von einer Steuer. Diese ist von keinem konkreten Finanzierungsbedarf abhängig, sondern wird allen auferlegt, bei denen der Abgabentatbestand zutrifft (§ 3 Abs. 1 AO), so dass sich der Steuerschuldner nicht auf die Unzulässigkeit des vorgesehenen Verwendungszwecks berufen kann (BVerfG, NJW 1993, 455 f. m.w.N.). Die Erhebung der Kreisumlage ist dagegen auch auf Seiten des Umlagegläubigers an bestimmte gesetzliche Voraussetzungen geknüpft, auf deren Einhaltung der Umlageschuldner einen Anspruch hat:

Zu den Voraussetzungen für die Heranziehung der kreisangehörigen Gemeinden zur Kreisumlage gehört neben dem grundsätzlichen Vorrang der sonstigen Einnahmen (Art. 18 Abs. 1 FAG) auch der Nachweis, dass der geltend gemachte Finanzbedarf des Landkreises allgemein zur Erfüllung „seiner Aufgaben“ erforderlich ist (Art. 56 Abs. 2 LKrO). Dieses Tatbestandsmerkmal enthält ein striktes Verbot der Einnahmebeschaffung für Zwecke außerhalb der Verbandskompetenz des Landkreises (Art. 4 bis 6, 51 bis 53 LKrO). [...] Die für solche kompetenzwidrigen Haushaltstitel veranschlagten Mittel dürfen nicht bedarfserhöhend in das Umlagesoll eingehen und damit anteilig auf die kreisangehörigen Gemeinden umgelegt werden (BayVGH, BayVBl 1992, 628/630; [...]).

Auch im Haushaltsplan vorgesehene Zahlungen an ein vom Landkreis allein oder gemeinsam mit anderen betriebenes Unternehmen (Art. 74 LKrO) dürfen, sofern dessen Tätigkeitsfeld nicht mehr im Rahmen der Landkreiszuständigkeiten liegt, bei der Ermittlung des umlagefähigen Finanzbedarfs nicht berücksichtigt werden. Wenn das landkreiseigene Unternehmen mehrere selbständige Ziele verfolgt, von denen nur ein Teil kompetenzrechtlich unzulässig ist, kommt es auf die näheren Umstände der finanziellen Unterstützung an. Steht bereits beim Erlass des Haushaltsplans mit ausreichender Sicherheit fest (z. B. durch entsprechende Zweckbindung oder Verwendungszusage), dass die an das Unternehmen fließenden Zuwendungen oder ein bestimmter Teil davon ausschließlich der Erfüllung von Landkreisaufgaben dienen wird, darf der betreffende Haushaltsansatz insoweit in die Berechnung des Umlagesolls einfließen. Bleibt es dagegen dem Empfänger überlassen, ob er damit (auch) landkreisfremde Vorhaben finanziert, so ist der Gesamtbetrag nicht umlagefähig. Da für die rechtliche Beurteilung der Kreisumlage die Haushaltsplanung und nicht der Haushaltsvollzug maßgebend ist, hilft auch nicht der spätere Nachweis, dass die ausgezahlten Mittel tatsächlich kompetenzgemäß eingesetzt wurden. Die kreisangehörigen Gemeinden müssen bereits aus dem Haushaltsplan und den zugehörigen Erläuterungen erkennen können, ob sich der Landkreis mit der Umlage Einnahmen für Aktivitäten innerhalb oder auch außerhalb seiner Zuständigkeiten verschaffen will.

b) Da die Rechtmäßigkeit der Umlageerhebung nur vom Mittelbedarf im aktuellen Haushaltsjahr abhängt, können die Gemeinden nicht geltend machen, dass bereits vorangegangene Haushaltspläne Ausgaben für landkreisfremde Zwecke enthalten hätten und dass durch die damaligen Zahlungen das Landkreisvermögen dauerhaft gemindert bzw. der allgemeine Schuldenstand erhöht worden sei. [...] Auch die Erfüllung der Erstattungsansprüche der kreisangehörigen Gemeinden fällt als Pflichtaufgabe in die Verbandskompetenz des Landkreises und erhöht daher das Umlagesoll.

Ein früherer Zuständigkeitsverstoß bleibt allerdings für spätere Haushaltsperioden ausnahmsweise umlagerelevant, wenn auf kommunalpolitischer Ebene ausdrücklich entschieden wurde, die betreffende Aufgabe durch eine zusätzliche Kreditaufnahme zu finanzieren. In solchen Fällen lässt sich exakt darlegen, dass die Mehrbelastung für den Kreishaushalt nicht aus der im jeweiligen Haushaltsjahr vorgesehenen Mittelverwendung besteht, sondern aus der (meist deutlich höheren) Summe der in den Folgejahren zu erbringenden und in den jeweiligen Haushaltsplänen zu veranschlagenden Zins- und Tilgungsleistungen [...]. [...]

c) Aus den vorgenannten Grundsätzen ergibt sich, dass die für 2005 ergangenen Umlagebescheide nicht mit der pauschalen Begründung angegriffen werden können, der Beklagte habe in früheren Jahren aus allgemeinen Haushaltsmitteln rechtswidrige Zahlungen an die Unternehmen der DTK-Gruppe geleistet und dadurch seine finanzielle Situation nachhaltig verschlechtert. [...]

2. Auf etwaige weitere Rechtsverstöße kommt es dagegen in diesem Zusammenhang nicht an. Aus den Bestimmungen zur Kreisumlage lässt sich nicht entnehmen, dass die kreisangehörigen Gemeinden nur zur Mitfinanzierung von in jeder Hinsicht rechtmäßigen Tätigkeiten des Landkreises herangezogen werden dürften.

a) Gegen eine solche Verknüpfung spricht vor allem der Wortlaut des Art. 56 Abs. 2 LKrO, der die Erhebung der Umlage allein von der Erfüllung von Landkreisaufgaben abhängig macht und keine Anforderungen an die Art und Weise der Aufgabenerfüllung stellt. Nicht umlagefähig sind hiernach nur die für kompetenzwidrige Aktivitäten eingeplanten Ausgaben; darüber hinaus stellt die Rechtmäßigkeit der einzelnen Haushaltsansätze keine Voraussetzung für die Erhebung der Kreisumlage dar ([...]). Aus der Anfechtung des Umlagebescheids erwächst den Gemeinden kein Anspruch auf eine umfassende Überprüfung der Haushaltsplanung des Landkreises; eine solche rechtsaufsichtsähnliche Kontrolle wäre mit der prinzipiellen Selbständigkeit und Gleichrangigkeit der verschiedenen kommunalen Ebenen (Art. 10, 11 BV) nur schwer vereinbar [...]. [...]

[...]

b) Da gegen das im Haushaltsplan festgesetzte Umlagesoll allein der Einwand der fehlenden Verbandskompetenz erhoben werden kann, hängt die Rechtmäßigkeit der kreditfinanzierten Zuwendung an die DTK nicht davon ab, ob die Gründung und der Betrieb dieses privatrechtlichen Unternehmens und seiner Tochtergesellschaft GTZ mit den gesetzlichen Vorschriften zur kommunalen Wirtschaftstätigkeit (Art. 74 ff. LKrO) vereinbar waren, wozu im Urteil des Verwaltungsgerichts erhebliche Bedenken geäußert werden. Ebenfalls dahinstehen kann die Frage, ob die von den Unternehmensorganen der DTK-Gruppe getroffenen finanzwirksamen Entscheidungen (insbesondere Ankauf, Sanierung und Verwertung des früheren Kasernengeländes) sowie die vom Beklagten dafür wiederholt gewährten Zuwendungen in jeder Hinsicht dem kommunalrechtlichen Wirtschaftlichkeitsgebot (Art. 68 Abs. 2 LKrO), den allgemeinen Haushaltsgrundsätzen (Art. 55 LKrO) und den einschlägigen Vergabevorschriften entsprachen, woran angesichts der negativen Feststellungen im Bericht des Bayerischen Kommunalen Prüfungsverbands vom 12. März 2007 (Bl. 110 ff. der VG-Akten) erhebliche Zweifel bestehen können. Auch der Einwand der Klägerinnen, dass die vom Beklagten im Jahr 2005 geleisteten Mietzahlungen in marktüblicher Höhe für das Landratsamtsgebäude angesichts der früheren Eigenkapitalzuführung an die LDK als überhöht anzusehen seien, betrifft allein die Wirtschaftlichkeit der Aufgabenerfüllung und spielt daher für den Ausgang des vorliegenden Verfahrens keine Rolle.

3. Die hiernach allein maßgebliche Frage, ob der Beklagte mit der kreditfinanzierten Zuwendung an die DTK in Höhe von 2,5 Mio. Euro, die im Haushaltsjahr 2005 Zins- und Tilgungsleistungen von insgesamt etwa 175.000 Euro zur Folge hatte, die Grenzen seiner Verbandskompetenz überschritten hat, ist zu verneinen. Die von dem Beklagten gegründete privatrechtliche Personengesellschaft DTK und die von dieser zusammen mit zwei Mitgesellschaftern betriebene weitere Kommanditgesellschaft GTZ nahmen nach ihren vertraglich festgelegten Unternehmenszwecken und nach Art und Umfang ihrer geschäftlichen Tätigkeiten in einem allerdings weitverstandenen Sinne Landkreisaufgaben nach Art. 4 bis 6, 51 bis 53 LKrO wahr.

a) Da die streitige Zuwendung in Höhe von 2,5 Mio. Euro unmittelbar nur an die DTK ausgezahlt wurde, betrifft die Frage nach Einhaltung der Kompetenzgrenzen zunächst das Handeln dieser (zum 1.1.2011 aufgelösten) Gesellschaft [...]. Der Gesellschaftszweck der DTK („Beteiligungsgesellschaft für das Dienstleistungszentrum in der T.er Kaserne mbH & Co. KG“) wurde in Nr. 2 des am 7. September 1998 geschlossenen Gesellschaftsvertrags näher bestimmt. Danach war Gegenstand des Unternehmens „die Umwandlung des Grundstücks der ehemaligen ‚F.-Kaserne’ in Bad T. in ein Behörden- und Dienstleistungszentrum und dessen Betrieb durch den Erwerb, die Vermietung, die Verwertung und die Verwaltung von Grundstücken, Gebäuden und Gebäudeteilen, die Errichtung von Baulichkeiten aller Art sowie das Eingehen von Beteiligungen zu diesem Zweck“. Da der Wortlaut dieser Aufgabenbeschreibung offen lässt, ob mit der Unternehmensgründung nur landkreisbezogene öffentliche Zwecke verfolgt oder auch (unzulässige) erwerbswirtschaftliche Betätigungen auf dem Immobilienmarkt ermöglicht werden sollten, kommt den damaligen Begleitumständen maßgebende Bedeutung zu.

[...]

Mit diesem Handlungsauftrag bewegte sich die DTK noch innerhalb der gesetzlichen Zuständigkeiten des Landkreises. Die Bereitstellung geeigneter Räumlichkeiten für die Mitarbeiter des Landratsamts gehört zu den (ungeschriebenen) Pflichtaufgaben eines Landkreises; sie ergibt sich aus seiner Stellung als Sachaufwandsträger, die über den eigenen und übertragenen Wirkungskreises hinaus auch die Funktion des Landratsamts als Staatsbehörde umfasst (vgl. Art. 7 Abs. 1 FAG; Art. 53 Abs. 2 Satz 1 LKrO). [...] Entschließt sich der Landkreis in dieser Angebotssituation zum Erwerb einer Immobilie, deren Raumangebot seinen aktuellen Eigenbedarf übersteigt, so überschreitet er mit seiner Beschaffungsmaßnahme noch nicht die Grenzen seiner Verbandskompetenz. Er kann damit allenfalls wegen des vereinbarten Kaufpreises gegen das Gebot der Wirtschaftlichkeit verstoßen, falls sich günstigere Alternativen anbieten.

[...]

Es entspricht dem in Art. 55 Abs. 2 Satz 1 LKrO für die Landkreisverwaltung und in Art. 83 Abs. 1 LKrO für die landkreiseigenen Unternehmen normierten Gebot der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit sowie dem in Art. 68 Abs. 2 Satz 1 LKrO niedergelegten Grundsatz der wirtschaftlichen Verwaltung von Vermögensgegenständen, dass die Landkreise die Kapazität ihrer vorhandenen Anlagen und Einrichtungen in möglichst vollem Umfang ausnutzen. Verbleiben nach der Erfüllung des eigenen Bedarfs noch Kapazitätsreserven, so darf sich ein Landkreis daher zur Verbesserung der Rentabilität grundsätzlich auch außerhalb seiner originären Aufgaben erwerbswirtschaftlich betätigen [...]. [...]

Der Auftrag an die DTK zu einer privatwirtschaftlichen Verwertung des restlichen Kasernengeländes stand mit diesen kompetenzrechtlichen Vorgaben in Einklang. Er hatte seinen Grund ersichtlich darin, dass der Beklagte das zur Unterbringung des Landratsamts vorgesehene Areal, das als der am besten geeignete und auch wirtschaftlich günstigste Standort angesehen wurde, nur als Ganzes erwerben konnte. [...]

[...]

b) Die im Haushaltsjahr 2005 umlagewirksame Zuwendung von 2,5 Mio. Euro an die DTK ist auch nicht deshalb als kompetenzwidrig anzusehen, weil die DTK zusammen mit der DTK GmbH und der Stadt Bad T. Teilhaberin der Gerontotechnologiezentrum GmbH & Co. KG (GTZ) war. Für die DTK bestand damit zwar die Möglichkeit, die vom Beklagten erhaltenen (nicht zweckgebundenen) Mittel ganz oder teilweise im Wege einer freiwilligen Einlage an die ebenfalls in Zahlungsschwierigkeiten befindliche Tochtergesellschaft weiterzuleiten. Darin konnte aber keine unzulässige Mitfinanzierung einer landkreisfremden Angelegenheit gesehen werden. [...]

Die Landkreise können die ihnen – ebenso wie den Gemeinden – gesetzlich zugewiesene Aufgabe, die für das wirtschaftliche Wohl ihrer Einwohner erforderlichen Einrichtungen zu schaffen (Art. 51 Abs. 1 LKrO), in erster Linie dadurch erfüllen, dass sie zur Verbesserung der örtlichen Wirtschaftsstruktur und zur Schaffung oder Erhaltung von Arbeitsplätzen die Ansiedlung gewerblicher Betriebe fördern (vgl. BVerwGE 84, 236/239; [...]). Als geeignete Maßnahme kommt dabei auch die Entwicklung und Bereitstellung geeigneter Gewerbeflächen durch kommunale Immobiliengesellschaften in Betracht (BVerwG, BayVBl 1995, 698/699). Voraussetzung für ein solches Handeln des Landkreises ist allerdings, dass das Projekt aufgrund einer gemeindeübergreifenden Zielsetzung oder weitreichender tatsächlicher Auswirkungen überörtliche Bedeutung besitzt und damit nicht in die alleinige Zuständigkeit der Standortgemeinde fällt (OVG Brandenburg, NVwZ-RR 1998, 57; [...]).

Bei dem von der GTZ geplanten und durch Bebauung des früheren Kaserneninnenhofs teilweise verwirklichten Gerontotechnologiezentrum lagen diese Voraussetzungen vor. Es handelte sich dabei laut der vorgelegten Projektbeschreibung um ein themenspezifisches Technologiezentrum, in welchem innovative Unternehmen, Arbeits- und Forschungsgruppen der Industrie sowie universitäre Einrichtungen angesiedelt werden sollten, die an der technologischen Weiterentwicklung von Produkten und der Optimierung von Dienstleistungen arbeiten, die von älteren Menschen in Anspruch genommen werden. [...]

[...]

4. Selbst wenn jedoch in der Gründung des Gerontotechnologiezentrums oder in der Bereitstellung von Dienstgebäuden für landkreisfremde Behörden ein dem Beklagten zurechenbarer Kompetenzverstoß der DTK-Gruppe zu sehen wäre, könnten sich die Klägerinnen nicht mit Erfolg gegen die Kreisumlagebescheide für das Jahr 2005 wehren.

Auf den im Haushaltsplan 2005 ausgewiesenen Mittelbedarf des Beklagten wirkte sich, wie dargelegt, die kreditfinanzierte Zuwendung an die DTK in Höhe von 2,5 Mio. Euro nur mit einem Betrag von insgesamt ca. 175.000 Euro für Zins- und Tilgungsleistungen aus. Wäre in diesem Umfang das Umlagesoll (von bisher 38.672.504) auf 38.497.504 Euro zu reduzieren, so verringerte sich angesichts der Gesamtumlagekraft der kreisangehörigen Gemeinden von 73.802.489 Euro der Hebesatz der Kreisumlage von bisher 52,4 % um 0,24 % auf (38.497.504 : 738.024,89 =) 52,16 %. Damit lägen die finanziellen Auswirkungen des Kompetenzverstoßes weit unterhalb der Bagatellgrenze von einem Prozentpunkt; sie könnten daher keine Aufhebung der Umlagebescheide rechtfertigen.

Nach ständiger Rechtsprechung des Senats zieht ein Fehler bei der Festsetzung des Umlagesolls durch den Ansatz von Ausgaben für landkreisfremde Aufgaben die Nichtigkeit der Haushaltssatzung und damit die Rechtswidrigkeit von Umlagebescheiden nur dann nach sich, wenn er spürbar in die Finanzwirtschaft eingreift, nämlich sich auf den Umlagesatz mit einem Prozentpunkt oder mehr auswirkt (vgl. BayVGH 7.12.2005 VGH n. F. 58, 268/275 f. = BayVBl 2006, 466/468 f. m.w.N.). Diese Rechtsprechung trägt dem Umstand Rechnung, dass die Grenzziehung zwischen den Aufgaben des Landkreises und den Aufgaben der kreisangehörigen Gemeinden in der Praxis durchaus schwierig sein kann, so dass sich Zuordnungsfehler bei einem so umfangreichen Werk wie dem Haushaltsplan eines Landkreises nicht immer vermeiden lassen. Es wäre vor diesem Hintergrund unangemessen, wenn bereits geringfügige Fehler bei der Festsetzung des Umlagesolls zur Unwirksamkeit der gesamten Haushaltssatzung führen würden.

[...]

5. Entgegen dem Vorbringen der Klägerinnen ist schließlich auch kein unverhältnismäßiger Eingriff in deren Finanzhoheit ersichtlich, die als Teil des kommunalen Selbstverwaltungsrechts in Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG und Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV prinzipiell gewährleistet ist.

In die gemeindliche Finanzhoheit, die durch die Umlagepflicht nach Art. 56 Abs. 2 Nr. 2 LKrO, Art. 18 FAG in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise beschränkt ist, wird durch die Höhe der Kreisumlage allenfalls dann übermäßig eingegriffen, wenn den kreisangehörigen Gemeinden kein substanzieller Finanzspielraum zur eigenverantwortlichen Wahrnehmung ihrer Aufgaben mehr verbleibt (BayVGH, BayVBl 2000, 728 f.; [...].). Ob dies der Fall ist, lässt sich nicht losgelöst von den individuellen Verhältnissen der Landkreise und Gemeinden und den jeweils zu erfüllenden Aufgaben ermitteln [...]. Eine starre Begrenzung des Umlagesatzes etwa auf 50 %, wie sie die Klägerinnen unter Hinweis auf den im Steuerrecht entwickelten sog. Halbteilungsgrundsatz postulieren, kommt jedenfalls nicht in Betracht (BVerwGE 127, 155/160; [...]).

[...]

 

Zusammenfassung:

  1. Gemeinden können ihren Landkreis dann nicht an einer rechtswidrigen Aufgabenwahrnehmung hindern, wenn diese die Gemeinden nicht selbst betrifft. Insoweit fehlt den Gemeinden nicht das Rechtschutzbedürfnis bei einer Klage gegen den Umlagenbescheid, in dem sie sich an den Kosten für das Landkreishandeln beteiligen sollen.
  2. Die Kreisumlage darf nur zur Finanzierung von Tätigkeiten innerhalb des Aufgabenkatalogs des Landkreises herangezogen werden.
  3. Die sonstige Rechtmäßigkeit des Tätigwerdens ist jedoch egal.
  4. Jedoch ist die Haushaltssatzung des Landkreises wegen der praktischen Abgrenzungsschwierigkeiten der Aufgaben des Kreises erst ab einer gewissen Bagatellgrenze nichtig, sodass die Umlagenbescheide rechtswidrig werden.



Rechtsprechung:

VGH München, BayVBl 2011, 761-762 (Hallenbad).

BVerwG, NVwZ 2013, 1078 (Kreisumlage und Selbstverwaltung).

 

Literatur:

Henneke, Hans-Günter: Gerichtliche Kontrolle der Kreisumlagefestsetzung, LKV 1998, 1.

Knemeyer, Franz-Ludwig: Erhebung der Kreisumlage, NVwZ 1996, 29.

Wohltmann, Matthias: Die Kreisumlage und der ewige Streit um die Finanzen, BayVBl 2012, 33.