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VGH München – Umfang des der Gemeinde übertragenen Wirkungskreises

Weitere Urteile zu: konkrete Gefahr | Sicherheitsrecht | übertragener Wirkungskreis | Verwaltungsgemeinschaft

Fundstelle:

VGH München, NVwZ-RR 2004, 490

 

Themen:

  • Übertragener Wirkungskreis
  • Verwaltungsgemeinschaft
  • Sicherheitsrecht
  • Konkrete Gefahr

 

Leitsatz:

Die Anordnung von Leinenzwang und sonstige Anordnungen nach Art. 18 Abs. 2 LStVG fallen in den übertragenen Wirkungskreis der Gemeinde.

 

Sachverhalt:

Die Antragsteller sind Halter der Hündin xxx, eines Rottweilermischlings. Am 21. Oktober 2003 erteilte die Verwaltungsgemeinschaft W. für die Hündin nach positivem Wesenstest ein Negativzeugnis nach Art. 37 Abs. 2 LStVG. Mit für sofort vollziehbar erklärtem Bescheid vom 31. Oktober 2003 ordnete die Verwaltungsgemeinschaft die sichere Verwahrung der Hündin innerhalb des Haltergrundstückes sowie für das Ausführen der Hündin außerhalb des Grundstücks in bewohnten Gebieten Leinenzwang und Führung durch eine zuverlässige Person an und gestattete den Auslauf nur außerhalb bewohnter Gebiete; ferner ordnete sie die Verpflichtung an, die Hündin außerhalb bewohnter Gebiete an die Leine zu legen, wenn sich ein Mensch nähert oder eine sonstige Situation dies aus Sicherheitsgründen erfordert. Der Bescheid ist auf Art. 18 Abs. 2 LStVG gestützt. Die Verwaltungsgemeinschaft nehme die Aufgabe der Mitgliedsgemeinde W. im übertragenen Wirkungskreis wahr. Wegen der weiteren Begründung wird auf den Bescheid Bezug genommen.

Gegen den Bescheid erhoben die Antragsteller Widerspruch und beantragten beim Verwaltungsgericht Regensburg, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs wiederherzustellen.

Mit Beschluss vom 18. Dezember 2003 gab das Verwaltungsgericht dem Antrag statt, da der angegriffene Bescheid bei summarischer Prüfung rechtswidrig sei. Die Rechtswidrigkeit ergebe sich bereits daraus, dass der Bescheid eine rein örtliche Angelegenheit regele, auch wenn die Anordnung nach dem Willen des Antragsgegners auch außerhalb des Gemeindegebiets gelten solle. Es liege damit eine Angelegenheit des eigenen Wirkungskreises der Gemeinde vor, die nicht von der Verwaltungsgemeinschaft habe geregelt werden dürfen. Darüber hinaus sei der Bescheid auch materiell-rechtlich rechtswidrig, da die Kampfhundeeigenschaft der Hündin widerlegt sei und ein bloßer Gefahrenverdacht die Anordnung nicht trage.

Gegen den Beschluss richtet sich die Beschwerde der Antragsgegnerin mit dem Antrag, den Beschluss aufzuheben und den Antrag abzuweisen. [...]

 

Gründe:

I. Der Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts Regensburg vom 18. Dezember 2003 wird aufgehoben. Der Antrag wird abgewiesen. [...]

Die zulässige Beschwerde führt zur Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Regensburg und zur Abweisung des Antrags auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen den Bescheid der Antragsgegnerin. Im Beschwerdeverfahren prüft der Senat nur die dargelegten Gründe (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO).

1. Die Verwaltungsgemeinschaft W. war entgegen der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts für den Erlass der streitgegenständlichen Anordnung zuständig.

Nach Art. 4 Abs. 1 der Verwaltungsgemeinschaftsordnung für den Freistaat Bayern (VGemO vom 26. Oktober 1982 [GVBl S. 965, zuletzt geändert durch Gesetz vom 10. Juni 1994] GVBl S. 426) nimmt die Verwaltungsgemeinschaft alle Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises ihrer Mitglieder wahr, ausgenommen den Erlass von Satzungen und Verordnungen. Demgegenüber erfüllen die Mitgliedsgemeinden der Verwaltungsgemeinschaft nach Art. 4 Abs. 2 VGemO die Aufgaben des eigenen Wirkungskreises. Die Abgrenzung, ob eine Aufgabe in den eigenen oder in den übertragenen Wirkungskreis fällt, lässt sich trotz der gesetzlichen Umschreibungen nicht eindeutig ziehen (vgl. Knemeyer, Kommunalrecht, 4. Aufl., S. 105 f.). Der Umstand, dass nach Art. 83 Abs. 1 BV “die örtliche Polizei” und nach Art. 57 Abs. 1 GO Einrichtungen zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in den eigenen Wirkungskreis der Gemeinde fallen, führt nicht zwangsläufig dazu, dass dementsprechend Anordnungen auf dem Gebiet der öffentlichen Sicherheit und Ordnung immer dem eigenen Wirkungskreis der Gemeinde zuzuordnen sind (ebenso Masson/Samper, Bayerische Kommunalgesetze, Stand September 2003, RdNr. 9 zu Art. 57 GO). Vielmehr können Anordnungen, die die Gemeinden als untere Sicherheitsbehörde zur Abwehr von Gefahren und zur Beseitigung von Störungen nach Art. 6 LStVG treffen, je nach Art und Tragweite der konkreten Anordnung und dem rechtlichen Gesamtzusammenhang, in dem sie ergehen, dem eigenen oder dem übertragenen Wirkungskreis zugeordnet werden.

Anknüpfungspunkt für den eigenen Wirkungskreis sind nach Art. 7 GO i. V. m. Art. 83 Abs. 1 BV die Angelegenheiten der “örtlichen Gemeinschaft”. Dementsprechend ordnet der Bayerische Verwaltungsgerichtshof rein örtliche Angelegenheiten der öffentlichen Sicherheit und Ordnung dem eigenen Wirkungskreis zu (BayVGH, Urt. v. 18.3.1964, BayVBl 1964, 228 [231]), d.h. ist die Gefahr, die abgewehrt werden soll, in ihren Auswirkungen und Tragweite auf das Gemeindegebiet beschränkt, ist der eigenen Wirkungskreis eröffnet (Hölzl/Hien, Gemeindeordnung, Stand: Juli 2002, Anm. II.4 zu Art. 57 GO). Nicht hingegen folgt der Senat der Auffassung, dass Einzelordnungen generell in den eigenen Wirkungskreis fallen (vgl. BayVGH, Urt. v. 10.5.1968, BayVBl 1968, 30 [31]).

Nach den skizzierten Grundsätzen sind die streitgegenständlichen Anordnungen bezüglich der Hündin *** dem übertragenen Wirkungskreis zuzuordnen (ebenso VG München, Urt. v. 5.11.2002, Fdst. 2002 Nr. 142; vom 20.1.2003 Fdst. 2003 Nr. 313; BayStMI vom 19.10.2001 Fdst. 2002/216; a. A. Bengl/Berner/Emmerig, LStVG, Stand: Oktober 2002, Anm. 4 zu Art. 18). Rein formal ergibt sich dies bereits daraus, dass die Anordnungen nicht nur auf das Gebiet der Gemeinde W. beschränkt sind, wenn man von Ziffer 1 des Bescheids (ausbruchsichere Unterbringung) absieht. Entscheidend ist der rechtliche Gesamtzusammenhang, in dem sie getroffen sind und die mit ihnen verfolgte Schutzwirkung. Ziel der Anordnung ist es nicht nur, die im Gemeindegebiet ansässigen oder sich hier aufhaltenden Personen vor den von der Hündin ausgehenden Gefahren zu schützen, sondern nach dem Ziel der gesetzlichen Regelung sollen generell alle Personen, die mit dem Hund zusammentreffen können, geschützt werden. Die Anordnung soll auch außerhalb des Gemeindegebiets Geltung haben, d.h. der Hund soll auch dann, wenn er sich etwa bei freiem Auslauf auf gemeindefreiem Gebiet, dem Gebiet einer Nachbargemeinde oder sonst wo außerhalb des Gebietes der Gemeinde W. aufhält, an die Leine genommen werden, wenn sich z.B. Personen nähern. Tragweite und Bedeutung der angegriffenen Anordnung gehen eindeutig über das Gemeindegebiet hinaus; insoweit liegt eine andere Sachlage vor als etwa in dem vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof entschiedenen Fall, bei dem die von einem Felsabsturz ausgehenden Gefahren eindeutig eine enge räumliche Begrenzung auf das Gemeindegebiet aufwiesen. Der Senat folgt daher nicht der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, wonach es allein um die Haltungsbedingungen eines im Gemeindegebiet gehaltenen Hundes geht.

Ist demnach der übertragene Wirkungskreis eröffnet, war die Zuständigkeit der Verwaltungsgemeinschaft für den Erlass der Anordnungen nach Art. 4 Abs. 2 VGemO gegeben. Auf die von der Antragsgegnerin herangezogenen Regelungen im Kostenverzeichnis kommt es insoweit nicht an.

2. Die angegriffenen Anordnungen sind auch materiell-rechtlich nicht zu beanstanden. Zu Recht weist die Antragsgegnerin in der Beschwerde darauf hin, dass dem Erlass nicht der Umstand entgegensteht, dass für die Hündin *** am 21. Oktober 2003 ein sog. Negativattest erteilt worden ist. Mit rechtskräftigem Urteil vom 18. Februar 2004 (Az. 24 B 03.645) hat der Senat das Urteil des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 7. Januar 2003, auf das das Verwaltungsgericht in seinem Beschluss zur Begründung Bezug genommen hat, aufgehoben.

Zur rechtlichen Bedeutung eines positiven Wesenstests hat der Senat in dem genannten Urteil ausgeführt:

„Der Umstand, dass der Hund ... den Wesenstest nach § 1 Abs. 2 KampfhundeV bestanden hat, steht den angefochtenen Einzelanordnungen nicht entgegen. Dies ergibt sich zum einen daraus, dass Art. 37 Abs. 1 und Abs. 2 LStVG i. V. m. Art. 1 Abs. 2 KampfhundeV und Art. 18 Abs. 2 LStVG unterschiedliche Regelungsbereiche betreffen.

Art. 37 Abs. 1 LStVG normiert unter anderem für Kampfhunde eine Erlaubnis zum Halten eines solchen Tieres, die nach Maßgabe von Art. 37 Abs. 2 LStVG unter bestimmten engen Voraussetzungen erteilt werden darf. Nach § 1 Abs. 2 KampfhundeV wird bei bestimmten Hunderassen, zu denen auch der Bullterrier gehört, die Eigenschaft als Kampfhund vermutet, solange nicht der zuständigen Behörde für die einzelnen Hunde nachgewiesen wird, dass diese keine gesteigerte Aggressivität und Gefährlichkeit gegenüber Menschen und Tieren aufweisen. Fällt für einen Hund der Kategorie II der Wesenstest positiv aus, hat dies allein für die Halteerlaubnis nach Art. 37 Abs. 2 LStVG Bedeutung, d.h. durch das nach positivem Wesenstest ausgestellte Negativzeugnis wird (nur) bescheinigt, dass die Vermutung, der Hund sei ein Kampfhund, entfallen ist mit der Rechtsfolge, dass die Haltung dieses Hundes nicht erlaubnispflichtig ist. Auch wenn die gesetzliche Halteerlaubnis für Kampfhunde der Gefahrenprävention dient, folgt aus einem positiven Wesenstest nach Art. 1 Abs. 2 KampfhundeV nicht, dass Anordnungen nach Art. 18 Abs. 2 LStVG von vornherein ausscheiden und der fragliche Hund nunmehr wie ein “herkömmlicher Hund” – etwa wie ein Dackel oder Pudel – zu behandeln wäre (vgl. Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 3. Aufl. 2001, S. 104; Kunze, NJW 2001, 1608 [1612]). Rein formal juristisch ergibt sich dies daraus, dass der Gesetzgeber keine rechtliche Verknüpfung zwischen einem positiven Wesenstest nach Art. 1 Abs. 2 KampfhundeV und Art. 18 Abs. 2 LStVG hergestellt hat.

Aber auch in der Sache steht der positive Wesenstest nach der Rechtsprechung des Senats einer sicherheitsrechtlichen Anordnung nicht entgegen, da ein Wesenstest immer nur eine Momentaufnahme sein kann (BayVGH, Urt. v. 31.3.2003 – Az. 24 CS 03.527; ebenso Kunze a.a.O., S. 1612). Der Amtstierarzt beim Landratsamt ... betont in seiner Stellungnahme vom 7. Dezember 2000 diesen Aspekt einer Momentaufnahme und führt in diesem Zusammenhang aus, dass sich das Verhalten des Hundes jederzeit infolge zum Beispiel veränderter Haltungsbedingungen, Änderung der Halter-Hundebeziehung und/oder physiologischer, psychologischer und pathopsychologischer Veränderungen seitens eines Hundes verändern kann. Dies hält der Senat für nachvollziehbar und plausibel. Diese Darlegungen entsprechen dem in anderen vergleichbaren Fällen Vorgetragenen. Der Wesenstest wird darüber hinaus auch dadurch wesentlich beeinflusst, dass es sich bei den Gutachtern – unabhängig davon, ob der Wesenstest von einem privaten Gutachter oder von einem Amtstierarzt durchgeführt wird – regelmäßig gegenüber dem Tier dominant auftretende, jedenfalls mit Hunden vertraute Personen handelt, denen der Hund deswegen oft sehr gutartig erscheint. Dies zeigt zur Überzeugung des Senats systembedingte Grenzen des Wesenstests auf mit der Folge, dass genetisch bedingte Risiken bei bestimmten Hunderassen in einem Wesenstest nicht vollständig berücksichtigt werden können (BayVGH, Urt. v. 31.3.2003, a.a.O.; Kunze, a.a.O. 
S. 1612). In der Sache bedeutet der positive Wesenstest nicht, dass der Hund auf längere Zeit nicht aggressiv und nicht gefährlich ist.” Hieran hält der Senat fest.

Soweit die Antragsteller kritisieren, der Wesenstest stelle nicht nur eine Momentaufnahme dar, sieht sich der Senat durch das Bundesverfassungsgericht bestätigt. In seinem Urteil vom 16. März 2004 (1 BvR 1778/01) führt es aus: “Wesenstests, tierärztliche Begutachtungen und ähnliche Maßnahmen, wie sie das Landesrecht vielfach zur Überprüfung und Feststellung der Gefährlichkeit von Hunden vorsieht, bieten, selbst wenn sie von sachkundigen Personen durchgeführt werden, keine vollkommen verlässliche Grundlage für eine hinreichend sichere Gefährlichkeitsprognose. Wesensprüfungen sind ein denkbares, von den Ländern auch eingesetztes Instrument zur Überprüfung der Gefährlichkeit von Hunden. Sie ermöglichen aber, wie in der mündlichen Verhandlung auch Frau Dr. ... bestätigt hat, nur eine Momentaufnahme vom Verhalten des überprüften Tieres in einer bestimmten Krisensituation” (Urteil unter C I 5 b).

Zur Bedeutung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu Gefahrtierverordnungen in verschiedenen Bundesländern für Einzelanordnungen nach Art. 18 Abs. 2 LStVG hat der Senat im Urteil vom 18. Februar 2004 ausgeführt: “Das Verwaltungsgericht hat unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Gültigkeit von Gefahrtierverordnungen in verschiedenen Bundesländern (BVerwG, BVerwGE 116, 347; Urt. v. 18. Dezember 2002, Buchholz 402.41 Nr. 73) die Auffassung vertreten, dass sich allein aus der Zugehörigkeit des Hundes zu einer bestimmten Rasse oder Typ ohne Hinzutreten weiterer Umstände keine konkrete Gefahr ableiten lasse und dass sich ein mögliches “Fehlverhalten von Personen” nicht als Begründung für eine vom individuellen Hund ausgehende konkrete Gefahr eigne. Dem schließt sich der Senat in dieser Allgemeinheit nicht an. Eine konkrete Gefahr liegt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vor, wenn in einem zu beurteilenden konkreten Einzelfall in überschaubarer Zukunft mit dem Schadenseintritt hinreichend wahrscheinlich gerechnet werden kann (BVerwG Urt. v. 18.12.2002, a.a.O., m.w.N.). Dabei sind an den Eintritt des Schadens umso geringere Anforderungen zu stellen, je größer der zu erwartende Schaden ist. Die an das Vorliegen einer Gefahr zu stellenden Anforderungen hängen sonach von der Wertigkeit des bedrohten Rechtsguts ab. Bei einem hohen Schutzgut kann je nach den Umständen des Einzelfalles nach Auffassung des Senats unter Umständen auch ein konkreter Gefahrenverdacht für eine sicherheitsrechtliche Anordnung ausreichen (vgl. ebenso Ehlers, Anm. zur Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 3.7.2002, DVBl 2003, 336/337).”

Die streitgegenständliche Anordnung dient dem Schutz von Leben, Gesundheit und Eigentum, wobei insbesondere Leben und Gesundheit ein hoher Stellenwert zukommen. Dem steht die Stärke des Eingriffs gegenüber dem Hundehalter gegenüber, die mit den genannten Schutzgütern abzuwägen ist. Bei der Hündin *** handelt es sich um einen Rottweilermischling. Mit Wirkung vom 1. November 2002 hat der Bayerische Verordnungsgeber Rottweiler in § 1 Abs. 2 KampfhundeV aufgenommen. Grund hierfür war, dass nach neuen Erkenntnissen davon auszugehen ist, “dass Rottweiler aufgrund ihres Temperaments im Zusammenspiel mit ihrer rassespezifischen Muskel- und Beißkraft eine besondere Gefahr für Mensch und Tier darstellen können. So kam es in den letzten Monaten vermehrt zu Angriffen von Rottweilern, Opfer waren dabei überwiegend Kinder” (Pressemitteilung des Bayer. Staatsministeriums des Innern vom 2. Oktober 2002). Bei der Hündin *** handelt es sich laut Gutachten des Sachverständigen um eine Hündin, die zwar nicht absolut rasserein ist, aber anatomisch dem Stand des Rottweilers entspricht und eine Widerristhöhe von 56 bis 63 cm erreicht. Die Hündin ist daher vom kynologischen Laien als Rottweiler zu identifizieren und damit als ein Hund der – unabhängig von der Bewertung in der Fachliteratur – von breiten Bevölkerungskreisen als gefährlich eingestuft wird. Angesichts der Vorfälle mit gefährlichen Hunden, insbesondere mit Rottweilern, die die Bevölkerung nicht ohne Grund sensibilisiert haben, ist die Wahrscheinlichkeit hoch, dass die Hündin ..., wenn sie sich frei, ohne Aufsicht und ohne Maulkorb im Gemeindegebiet bewegt, in naher Zukunft durch ihr freies Herumlaufen bei Unbeteiligten Angst oder gar Schock hervorruft, was als Gesundheitsbeeinträchtigung anzusehen ist. Der Senat bejaht daher das Vorliegen einer hinreichend konkreten Gefahr. Dass das von einem Hund wahrgenommene ängstliche Verhalten bei diesem weitere Reaktionen hervorrufen kann, die die Angst vergrößert, ist hundetypisch. Insoweit schließt sich der Senat der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs an, der im Zusammenhang mit der Tierhalterhaftung entscheidend auf die Unberechenbarkeit des Verhaltens eines Tieres abstellt (vgl. Kunze, a.a.O., S. 1612 m. w. N.; BVerfG Urt. v. 16. März 2004, a.a.O.). Der Senat folgt daher ausdrücklich nicht der Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach mögliche Fehlreaktionen von Passanten nicht als eine vom Hund ausgehende Gefahr einzustufen sind. Im Hinblick auf den Schutzzweck der Norm, nämlich den Schutz der Allgemeinheit vor frei umherlaufenden, gefährlichen Hunden, sind die von ihm hervorgerufenen, nicht “hundegerechten” Reaktionen ihm zuzuordnen. Angesichts des äußerst geringen Eingriffscharakters, den der Leinenzwang und die Verpflichtung zur sicheren Unterbringung hat – an sich Selbstverständlichkeiten, die von einem verantwortungsvollen Halter erwartet werden dürfen – setzt daher der Senat die Eingriffsschwelle in derartigen Fällen äußerst gering an.

 

 

Zusammenfassung:

1. Die Anordnung von Leinenzwang gem. Art. 18 Abs. 2 LStVG ist eine Angelegenheit des übertragenen Wirkungskreises.

2. Maßgebliches Kriterium bei der Beurteilung der Frage, ob das Treffen sicherheitsrechtlicher Anordnungen Aufgaben des eigenen Wirkungskreises darstellen, ist die Frage, ob die Gefahr, die abgewehrt werden soll, von ihrer Wirkung und Tragweite her auf das Gemeindegebiet beschränkt ist. Ist dies zu verneinen, handelt es sich um eine Aufgabe des übertragenen Wirkungskreises.

3. Ziel von Anordnungen nach Art. 18 Abs. 2 LStVG ist es nicht nur, die im Gemeindegebiet ansässigen oder sich hier aufhaltenden Personen vor den von der Hündin ausgehenden Gefahren, sondern nach dem Ziel der gesetzlichen Regelung generell alle Personen, die mit dem Hund zusammentreffen können, zu schützen.

4. Das Vorliegen einer konkreten Gefahr bestimmt sich nach der Wertigkeit des bedrohten Rechtsguts.

 

Rechtsprechungshinweise:

VGH München, NVwZ 1990, 497 (Aufgabenbereich der Gemeinde und militärische Belange).

VGH München, NVwZ 1993, 574 (Kreisumlagebescheid und gemeindliche Aufgaben).

 

Literaturhinweis:

Vietmeier, Hans: Die Rechtsstellung der Kommunen im übertragenen Wirkungskreis, DVBl. 1993, 190 ff