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BVerfG: Höchstaltersgrenze für Wählbarkeit zu hauptberuflichen kommunalen Ämtern

Weitere Urteile zu: 28 GG | 38 GG | Altersgrenze | Art. 2 I GG | Art. 3 I GG | Wahl des Bürgermeisters

Fundstelle:

BVerfG, Beschluss v. 26.08.2013 – 2 BvR 441/13

 

Themen:

  • Wahl des Bürgermeisters
  • Altersgrenze
  • Art. 12 Abs. 1 GG
  • Art. 28 Abs. 1 GG
  • Art. 3 Abs. 1 GG
  • Art. 2 Abs. 1 GG

 

 

Sachverhalt:

 

Der Beschwerdeführer wendet sich gegen die Höchstaltersgrenzen für die Wählbarkeit hauptamtlicher erster Bürgermeister und Landräte im bayerischen Kommunalwahlrecht.

1. Der am 20. November 1938 geborene Beschwerdeführer ist derzeit Mitglied des Bayerischen Landtags und strebt an, bei der Kommunalwahl im Frühjahr 2014 für das Amt des Landrats im Landkreis München zu kandidieren. Hieran sieht er sich durch die angegriffenen Bestimmungen gehindert.

Gemäß Art. 39 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes über die Wahl der Gemeinderäte, der Bürgermeister, der Kreistage und der Landräte (Gemeinde- und Landkreiswahlgesetz – GLKrWG) [...] kann zum berufsmäßigen ersten Bürgermeister und zum Landrat nicht gewählt werden, wer am Tag des Beginns der Amtszeit das 65. Lebensjahr vollendet hat. Für ab dem 1. Januar 2020 stattfindende Gemeinde- und Landkreiswahlen tritt an die Stelle des 65. das 67. Lebensjahr (Art. 39 Abs. 2 Satz 2 GL- KrWG; vgl. § 8 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 1 Nr. 17 Buchstabe b) des Gesetzes zur Änderung des Gemeinde- und Landkreiswahlgesetzes und anderer Vorschriften). Für ehrenamtliche erste Bürgermeister kleinerer Gemeinden (bis höchstens 10.000 Einwohner; vgl. Art. 34 Abs. 1 und 2 der Gemeindeordnung) ist eine Höchstaltersgrenze nicht vorgesehen.

Nach dem der Regelung zugrundeliegenden Gesetzentwurf ist es deren Ziel, dass gewählte Amtsträger ihr Amt möglichst während der gesamten Amtszeit ausüben können und Zwischenwahlen vermieden werden. Da nach der allgemeinen Lebenserfahrung die Möglichkeit einer Beeinträchtigung der Leistungsfähigkeit mit zunehmendem Alter steige, sei an einer Altersgrenze für die Wählbarkeit berufsmäßiger kommunaler Wahlbeamtinnen und Wahlbeamten festzuhalten. Angesichts der allgemeinen demografischen Entwicklung, wonach nicht nur die durchschnittliche Lebenserwartung steigt, sondern auch die Leistungsfähigkeit im Alter länger erhalten bleibe, solle jedoch die bislang geltende Altersgrenze (65. Lebensjahr) um zwei Jahre angehoben werden. Die Erhöhung auf das 67. Lebensjahr sei auch vor dem Hintergrund des Ruhestandseintrittsalters für Laufbahnbeamte zu sehen, das in Übereinstimmung mit dem Recht der gesetzlichen Rentenversicherung schrittweise bis zum Jahr 2029 vom 65. auf das 67. Lebensjahr angehoben werde. Da der für die Höchstaltersgrenze von berufsmäßigen kommunalen Wahlbeamtinnen und Wahlbeamten maßgebliche Zeitpunkt der Amtsantritt sei, werde damit eine Tätigkeit bis zu einem Alter von nahezu 73 Jahren ermöglicht (vgl. LTDrucks 16/9081, S. 14).

2. Gemeinsam mit weiteren Mitgliedern des Bayerischen Landtags richtete der Beschwerdeführer gegen diese Regelung eine Popularklage gemäß Art. 98 Satz 4 der Bayerischen Verfassung zum Bayerischen Verfassungsgerichtshof, die jedoch ohne Erfolg geblieben ist. [...]

c) Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat die Popularklage mit Urteil vom 19. Dezember 2012 abgewiesen. [...]

3. Der Beschwerdeführer rügt mit seiner am 27. Februar 2013 erhobenen, gegen die Regelung des Art. 39 Abs. 2 Satz 2 GLKrWG in beiden Fassungen des am 1. März 2012 in Kraft getretenen Änderungsgesetzes gerichteten Verfassungsbeschwerde die Verletzung seiner Rechte aus Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 12 Abs. 1 GG, Art. 38 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG sowie Art. 33 Abs. 2 GG. [...]

 

Gründe:

 

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen, weil die Annahmevoraussetzungen des § 93a Abs. 2 BVerfGG nicht vorliegen. Ihr kommt keine grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung zu, und die Annahme ist nicht zur Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte angezeigt. Die Verfassungsbeschwerde hat keine hinreichende Aussicht auf Erfolg (vgl. BVerfGE 90, 22 [25 f.]). Sie ist teilweise unzulässig, im Übrigen jedenfalls offensichtlich unbegründet.

1. Soweit der Beschwerdeführer die Verletzung des Grundsatzes der Allgemeinheit der Wahl mit Blick auf seine Wählbarkeit zum kommunalen Hauptamt eines Landrats in Bayern rügt, kann er kein im Verfahren der Verfassungsbeschwerde vor dem Bundesverfassungsgericht rügefähiges Grundrecht geltend machen (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG).

Während bei Bundestagswahlen die Verletzung der Wahlrechtsgrundsätze des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG durch Anrufung des Bundesverfassungsgerichts gerügt werden kann, fehlt eine vergleichbare Gewährleistung, wenn es um die Durchsetzung dieser Grundsätze bei allgemeinen politischen Wahlen und Abstimmungen im Sinne von Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG auf der Ebene der Länder geht (vgl. BVerfGE 99, 1 [7]; seitdem stRspr; zuletzt BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 8. August 2012 - 2 BvR 1672/12).

Art. 38 GG erfasst unmittelbar nur die Wahlen zum Deutschen Bundestag. Eine analoge Anwendung auf Wahlen in den Ländern scheidet mit Rücksicht auf die selbständigen Verfassungsräume von Bund und Ländern aus. Zwar verlangt Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG, dass die Grundsätze der allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahl auch bei politischen Wahlen in den Ländern gelten. Die Länder haben diesem Verfassungsgebot bei der Regelung des Wahlrechts zu ihren Länderparlamenten und auf kommunaler Ebene zu genügen. Dem Einzelnen vermittelt Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG jedoch keine mit der Verfassungsbeschwerde rügefähige subjektive Rechtsposition. Das objektivrechtliche Verfassungsgebot des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG kann auch nicht über die in Art. 2 Abs. 1 GG verbürgte allgemeine Handlungsfreiheit als subjektives Recht eingefordert werden. Im Anwendungsbereich von Art. 28 Abs. 1 Satz 2, Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG scheidet auch ein Rückgriff auf den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG aus (vgl. BVerfGE 99, 1 [7 ff.]; BVerfG [K] 15, 186 [190]; 16, 31 [32]).

Die Länder gewährleisten den subjektivrechtlichen Schutz des Wahlrechts bei politischen Wahlen in ihrem Verfassungsraum allein und abschließend (vgl. BVerfGE 99, 1 [17]; BVerfG [K] 15, 186 [190]; 16, 31 [32 f.]). Dem Beschwerdeführer steht im Hinblick auf die von ihm geltend gemachte Verletzung seines passiven allgemeinen Wahlrechts der Verwaltungsrechtsweg zur Verfügung (vgl. Art. 51a GLKrWG). Mehr ist von Verfassungs wegen nicht geboten, weil Art. 19 Abs. 4 GG keinen subjektiven verfassungsgerichtlichen Rechtsschutz verbürgt (vgl. BVerfGE 99, 1 [19]; seitdem st.Rspr.; vgl. zuletzt BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 8. August 2012 - 2 BvR 1672/12).

2. Soweit der Beschwerdeführer daneben eine Verletzung in seinen Rechten aus Art. 12 Abs. 1 GG, Art. 33 Abs. 2 GG und Art. 3 Abs. 1 GG aufgrund einer unzulässigen Diskriminierung wegen seines Alters geltend macht, ist die Verfassungsbeschwerde jedenfalls offensichtlich unbegründet.

a) Höchstaltersgrenzen für die Wählbarkeit zu öffentlichen Ämtern sind im Rahmen von Art. 12 Abs. 1 GG als subjektive Zulassungsvoraussetzung einzustufen. Solche Einschränkungen sind gerechtfertigt, soweit durch sie ein besonders wichtiges Gemeinschaftsgut geschützt werden soll, das der Freiheit des Einzelnen vorgeht; sie dürfen zudem nicht außer Verhältnis zu dem angestrebten Zweck stehen und keine übermäßige unzumutbare Belastung enthalten. Zu den Gemeinwohlgründen gehören insbesondere die Belange, denen Art. 33 Abs. 2 GG mit den Anforderungen an den Zugang zum öffentlichen Dienst Rechnung trägt. Der Gesichtspunkt einer effektiven Bewältigung der mit dem angestrebten Amt verbundenen Aufgaben durch hierfür geeignete Amtsträger rechtfertigt altersbedingte Zulassungsbeschränkungen.

Da es zu Effektivitätsverlusten nicht nur bei einem vorzeitigen Ausscheiden kommt, sondern auch dann, wenn der Funktionsträger wegen krankheitsbedingter Ausfälle oder Beeinträchtigungen das Amt nur noch eingeschränkt versehen kann, sind Regelungen verfassungsrechtlich unbedenklich, die Personen von der Wählbarkeit ausschließen, bei denen nach der Lebenswahrscheinlichkeit befürchtet werden kann, dass sie nicht bis zum Ende der Amtszeit in der Lage sein werden, den vom Amt geforderten hohen persönlichen Einsatz zu erbringen. Entschließt sich der Gesetzgeber dazu, Beeinträchtigungen einer kontinuierlichen und effektiven Amtsführung entgegenzutreten, steht ihm hinsichtlich der Erforderlichkeit der zu ergreifenden Maßnahmen eine Einschätzungsprärogative zu, deren Grenzen mit der Einführung von Wählbarkeits- grenzen grundsätzlich nicht überschritten sind (vgl. zum Ganzen BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 25. Juli 1997 - 2 BvR 1088/97, NVwZ 1997, S. 1207).

Genügen Höchstaltersgrenzen den verfassungsrechtlichen Anforderungen gemäß Art. 12 Abs. 1 GG, ist im vorliegenden Zusammenhang davon auszugehen, dass die mit ihnen verbundene Ungleichbehandlung auch vor Art. 3 Abs. 1 GG Bestand hat, weil insoweit die Gesichtspunkte sachlicher Rechtfertigung (zu den Maßstäben für die Gleichheitsprüfung vgl. BVerfGE 130, 52 [65 f.] m.w.N.) übereinstimmen.

b) Das Bundesverfassungsgericht hat im Jahr 1997 entschieden, dass der Gesetzgeber die Einführung einer Wählbarkeitsgrenze, die Personen von der Wahl zum hauptamtlichen Bürgermeister typisierend ausschließt, wenn sie das 65. Lebensjahr bereits vollendet haben, ohne Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG – seinerzeit geprüft unter dem Aspekt des Grundsatzes der Allgemeinheit der Wahl als Anwendungsfall des allgemeinen Gleichheitssatzes – und Art. 12 Abs. 1 GG als zur Erreichung des dargestellten gesetzgeberischen Anliegens geeignetes und erforderliches Mittel ansehen durfte, das auch die Grenzen der Verhältnismäßigkeit und Zumutbarkeit wahrt. Es entspreche der Lebenserfahrung, dass die Gefahr einer Beeinträchtigung der Leistungsfähigkeit auch heute noch mit zunehmendem Alter größer werde (vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 25. Juli 1997 – 2 BvR 1088/97, NVwZ 1997, S. 1207; zur Zulässigkeit von Höchstaltersgrenzen für kommunale Wahlbeamte auch BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 26. August 1993 – 2 BvR 1439/93, LKV 1993, S. 423; BayVerfGHE 21, 83 [88 ff.]; BayVerfGH, BayVBl 1984, S. 301 [302]; RhPfVerfGH, NVwZ 2007, S. 1052; BayVerfGH, BayVBl 2013, S. 269).

c) Der Gesetzgeber war auch im Jahr 2012 von Verfassungs wegen nicht daran gehindert, die Wählbarkeit zu den Ämtern des berufsmäßigen ersten Bürgermeisters und des Landrats von der Vollendung gegenwärtig des 65. und ab Jahresbeginn 2020 des 67. Lebensjahres abhängig zu machen. Soweit der Beschwerdeführer vorträgt, die Regelung verfehle ihren Zweck und berücksichtige den Wählerwillen nicht ausreichend, handelt es sich ersichtlich nicht um (neue) Gesichtspunkte, die eine verfassungsrechtliche Neubewertung rechtfertigen könnten. Zu einer abweichenden verfassungsrechtlichen Beurteilung geben aber auch weder die Schaffung eines differenzierten Regelungsregimes zum Schutz vor Altersdiskriminierung mit der Richtlinie 2000/78/EG und dem zu ihrer Umsetzung erlassenen Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz noch Aspekte der steigenden Lebenserwartung in Deutschland Anlass.

[...]

bb) Soweit der Beschwerdeführer gegen die Zulässigkeit der angegriffenen Höchstaltersgrenzen anführt, dass das durchschnittliche Lebensalter in Deutschland kontinuierlich ansteigt, und sich auf den Wandel der Leistungsfähigkeit älterer Menschen sowie ihrer Stellung in der Gesellschaft beruft, lassen sich dem Vorbringen keine Hinweise für eine verfassungswidrige Fehleinschät- zung des Gesetzgebers entnehmen. Der angegriffenen Regelung liegt die Erwägung zugrunde, dass angesichts der allgemeinen demografischen Entwicklung nicht nur die durchschnittliche Lebenserwartung steigt, sondern auch die Leistungsfähigkeit im Alter länger erhalten bleibt (LTDrucks 16/9081, S. 14). Die Entscheidung des Gesetzgebers, dem durch eine Erhöhung der Höchstaltersgrenze ab dem Jahr 2020 um zwei Lebensjahre Rechnung zu tragen, lässt verfassungsrechtlich erhebliche Abwägungsmängel nicht erkennen. Insbesondere ist die Einschätzung nicht zu beanstanden, dass im achten Lebensjahrzehnt in zunehmendem Umfang Beeinträchtigungen der Leistungsfähigkeit zu erwarten sind, auf die im Interesse einer sachgerechten Amtsausübung Bedacht zu nehmen ist. Diese Einschätzung entspricht nicht nur allgemeiner Lebenserfahrung, sondern wird auch durch die von der Bayerischen Staatsregierung dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof vorgelegten statistischen Daten bestätigt.

3. Die Verfassungsbeschwerde ist auch offensichtlich unbegründet, soweit der Beschwerdeführer eine Ungleichbehandlung der von den angegriffenen Altersgrenzen betroffenen berufsmäßigen kommunalen Wahlbeamten gegenüber den davon nicht berührten ehrenamtlichen ersten Bürgermeistern rügt. Der Gesetzgeber durfte bereits in dem Umstand, dass die Stellung ehrenamtlicher Bürgermeister kleinerer Gemeinden mit den im Hauptamt vergebenen Positionen als Landrat oder Bürgermeister einer größeren Stadt deshalb nicht vergleichbar ist, weil letztere das Aufgabenfeld der Leitung eines meist umfangreichen Verwaltungsapparats mit erheblichem Personalbestand mit sich bringt, einen ausreichenden Grund für die differenzierende Regelung der Wählbarkeitsvoraussetzungen sehen.

4. Soweit der Beschwerdeführer einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG darin sieht, dass die Höchstaltersgrenze erst ab dem 1. Januar 2020 und nicht bereits für die bevorstehende Kommunalwahl 2014 von 65 auf 67 Jahre hinaufgesetzt wird, bestehen im Hinblick darauf, dass der Beschwerdeführer von einer etwaigen verfassungswidrigen Ungleichbehandlung nicht selbst betroffen ist, Zweifel an der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde (vgl. BVerfGE 72, 1 <5 ff.>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 12. September 2012 - 2 BvR 1390/12 u.a. -, juris, Rn. 95). Sie ist jedenfalls auch insoweit offensichtlich unbegründet.

Die Entscheidung, ob ein Rechtsgebiet der Novellierung bedarf und ab wann eine Neuregelung gelten soll, ist grundsätzlich Sache des Gesetzgebers. Die Bestimmung des Zeitpunkts für das Inkrafttreten eines Gesetzes bedarf daher im Regelfall keiner besonderen Rechtfertigung, und das Bundesverfassungsgericht kann nur eingreifen, wenn hierbei äußerste Grenzen überschritten werden. Dies ist etwa dann der Fall, wenn für den gewählten Zeitpunkt sachlich einleuchtende Gründe nicht mehr erkennbar sind (vgl. näher dazu BVerfGE 47, 85 <93 f.>).

Ein derartiger Fall liegt nicht vor. Die getroffene Übergangsregelung soll nicht nur vermeiden, in die Zulässigkeit einer Wiederwahl der derzeitigen Amtsträger durch Gesetz bereits für die nächsten allgemeinen Kommunalwahlen im Jahr 2014 verändernd einzugreifen. Zugleich soll damit dem Umstand Rechnung getragen werden, dass die Erhöhung der (allgemeinen) Altersgrenze bei Laufbahnbeamten auf 67 Jahre in Bayern vollumfänglich erst zum Jahr 2029 greift (vgl. LTDrucks 16/9081, S. 19). Der Gesetzgeber hat sich damit von Gesichtspunkten leiten lassen, die ein Eingreifen des Bundesverfassungsgerichts nicht rechtfertigen.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.

 

 

Zusammenfassung:

 

  1. Für Landtagswahlen ist dem Grundgesetz eine Art. 38 Abs. 1 GG vergleichbare Gewährleistung fremd.Eine analoge Anwendung auf Wahlen in den Ländern scheidet mit Rücksicht auf die selbständigen Verfassungsräume von Bund und Ländern aus.Zwar gilt für die Länder Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG, dem Einzelnen vermittelt Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG jedoch keine mit der Verfassungsbeschwerde rügefähige subjektive Rechtsposition.
  2. Höchstaltersgrenzen für die Wählbarkeit zu öffentlichen Ämtern sind im Rahmen von Art. 12 Abs. 1 GG als subjektive Zulassungsvoraussetzung einzustufen, die durch ein besonders wichtiges Gemeinschaftsgut gerechtfertigt werden können.
  3. Der Gesichtspunkt einer effektiven Bewältigung der mit dem angestrebten Amt verbundenen Aufgaben durch hierfür geeignete Amtsträger rechtfertigt altersbedingte Zulassungsbeschränkungen.
  4. Eine Anhebung der Altersgrenze von 65 auf 67 Jahren mit der Erwägung, dass aufgrund der höheren durchschnittlichen Lebenserwartung auch die Leistungsfähigkeit im Alter gestiegen sei, kann grundsätzlich nicht mit der Behauptung angegriffen werden, die Altersgrenze sei zu niedrig.
  5. Der Umstand, dass die Altersgrenze für ehrenamtlich tätige erste Bürgermeister im Gegensatz zu kommunalen Wahlbeamten nicht gilt, stellt keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG dar, da letzteren das Aufgabenfeld der Leitung eines meist umfangreichen Verwaltungsapparats mit erheblichem Personalbestand übertragen ist, was eine Ungleichbehandlung rechtfertigt.
  6. Die Entscheidung, ob ein Rechtsgebiet der Novellierung bedarf und ab wann eine Neuregelung gelten soll, ist grundsätzlich Sache des Gesetzgebers.

 

Rechtsprechungshinweise:

BVerfGE 72, 1 (Altersgrenze).

BVerfG, NVwZ 1997, 1207 (Höchstaltersgrenze für niedersächsischen Bürgermeister).

BVerfGE 99, 1 (Bayerische Kommunalwahlen).

VGH München, NVwZ 1993, 398 (Ungültige Stimmzettel bei Bürgermeisterwahl).

 

Literaturhinweis:

Laser, Hans-Dieter: Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Gemeinde- und Landkreiswahlgesetzes und anderer Vorschriften (Teil 1), KommunalPraxis BY 2006, 164.



© 2011-2012, Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Rechtsdogmatik und Rechtsdidaktik, Universität Bayreuth