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VGH München – Zulässigkeit eines Bürgerentscheids zur Tätigkeit des Bürgermeisters als ehrenamtliche Tätigkeit

Weitere Urteile zu: Bürgerbegehren | Bürgerentscheid | Status erster Bürgermeister

Fundstelle:

VGH München, BayVBl. 1996, 246

 

Themen:

  • Status des ersten Bürgermeisters
  • Bürgerbegehren
  • Bürgerentscheid

 

Sachverhalt:

Die Ag. ist eine Gemeinde mit ca. 2200 Einwohnern, von denen 1853 wahlberechtigt sind. Nach ihrer Satzung zur Regelung von Fragen des örtlichen Gemeindesverfassungsrechts vom 30. 5. 1990 (Satzung) ist ihr erster Bürgermeister Ehrenbeamter. Die Ast. und eine weitere Fraktion beantragten am 20. 10. 1995 im Gemeinderat, die Satzung dahingehend zu ändern, dass der erste Bürgermeister ab 1. 5. 1996 Beamter auf Zeit sein solle. Der erste Bürgermeister setzte den Antrag nicht auf die Tagesordnung der nächsten Gemeinderatssitzung am 14. 11. 1995. Die Bürgermeisterwahl findet am 10. 3. 1996 statt. Am 4. 12. 1995 wurden beim Bürgermeister 121 Unterschriften für ein Bürgerbegehren zu folgender Frage abgegeben: “Sind Sie dafür, dass der erste Bürgermeister der Gemeinde F. auch in der nächsten Legislaturperiode (1996-2002) ehrenamtlich tätig sein soll”. Gleichzeitig wurde beantragt, die Gemeinde möge für zwei Monate keine dem Bürgerbegehren entgegenstehende Entscheidung treffen. Im Hinblick auf diesen Antrag stellte der erste Bürgermeister den Antrag auch in der folgenden Gemeinderatssitzung am 12. 12. 1995 nicht zur Abstimmung. Auf Antrag der Ast. vom 21. 12. 1995 verpflichtete das VG die Ag. mit Beschluss vom 22. 12. 1995, über den Antrag der Ast. auf Satzungsänderung bis spätestens 3. 1. 1996 im Gemeinderat abstimmen zu lassen. Die Beschwerde der Ag. hatte Erfolg.

 

Gründe:

 

Der an sich gegebene Anspruch der Ast. darauf, dass ihr Antrag in angemessener Frist auf die Tagesordnung einer Gemeinderatssitzung gesetzt und über ihn rechtzeitig abgestimmt wird (vgl. dazu VGH München, NVwZ 1988, 83 = Die Fundstelle 1987, Rdnr. 161, VGH n.F. 40,16 = BayVBl 1987, 239 = DÖV 1987, 446), besteht derzeit nicht, weil er zur Zeit durch die Vorschrift des Art. 18a VIII BayGO ausgeschlossen ist. Nach dieser Vorschrift darf für einen Zeitraum von zwei Monaten ab Abgabe eines Drittels der in Art. 18a VI BayGO geforderten Unterschriften beim Bürgermeister eine dem Bürgerbegehren entgegenstehende Entscheidung
der Gemeindeorgane nicht mehr getroffen werden. Der Antrag vom 20. Oktober ist auf eine Satzungsänderung des Inhalts gerichtet, dass der erste Bürgermeister Beamter auf Zeit sein solle, d.h. berufsmäßiger Bürgermeister (vgl. Art. 34 II 2 BayGO, Art. 4 BayKWBG), und steht damit dem Bürgerbegehren entgegen, welches erreichen möchte, dass der erste Bürgermeister auch in Zukunft ehrenamtlich tätig ist.

Die Tatsache, dass der Antrag bereits im Oktober 1995 gestellt wurde, das notwendige Unterschriftenquorum aber erst seit Dezember 1995 vorliegt, ändert nichts daran, dass die aufschiebende Wirkung jedenfalls derzeit besteht. Die Anerkennung der aufschiebenden Wirkung des Bürgerbegehrens führt auch nicht zu dem rechtlich unzulässigen Ergebnis, dass – falls das Bürgerbegehren vom Gemeinderat für unzulässig erachtet wird oder im Bürgerentscheid erfolglos bleibt – nicht mehr wirksam über den Antrag der Ast. auf Satzungsänderung beschlossen werden könnte.

Denn die Terminplanung des ersten Bürgermeisters der Ag. ist nach dessen eidesstattlicher Versicherung so, dass – falls das Bürgerbegehren vom Gemeinderat als unzulässig erachtet wird oder der Bürgerentscheid erfolglos bleibt - der Gemeinderat noch rechtzeitig vor dem 9. 1. 1996 über den Antrag der Ast. auf Satzungsänderung entscheiden kann. Nach Art. 34 II 2 BayGO ist der erste Bürgermeister in Gemeinden bis zu 5000 Einwohnern Ehrenbeamter, wenn nicht der Gemeinderat spätestens zwei Monate vor der Bürgermeisterwahl durch Satzung bestimmt, dass er Beamter auf Zeit sein soll. Nachdem die Wahl am 10. 3. 1995 stattfindet, muss die Satzung spätestens am 9. 1. 1995 bekanntgemacht werden. Bei einem Bürgerentscheid am 7. 1. und einer Gemeinderatssitzung am 8. 1. ist das gerade noch möglich. Die Tatsache, dass in der Bekanntmachung über die Aufforderung zur Einreichung von Wahlvorschlägen (vgl. Anl. 12 zu § 38 GLKrWO) auch angegeben sein muss, ob ein ehrenamtlicher oder ein berufsmäßiger erster Bürgermeister zu wählen ist, und diese Bekanntmachung gem. § 38 GLKrWO spätestens am 66. Tag vor der Wahl, d.h. am 4. 1. 1996 erlassen werden muss, ändert daran nichts. Denn die Unstimmigkeit wird in der Weise aufgelöst, dass der gesetzlichen Regelung des Art. 34 II 2 BayGO (spätestens zwei Monate vor der Wahl) der Vorrang vor der Verordnungsregelung des Art. 38 GLKrWO (spätestens 66 Tage vor der Wahl) zukommt.

Nach der Rechtsprechung des VGH München löst ein offensichtlich unzulässiges Bürgerbegehren die aufschiebende Wirkung des Art. 18a VIII BayGO allerdings nicht aus (NVwZ-RR 1996, 284). Das vorliegende Bürgerbegehren ist aber nicht offensichtlich unzulässig. Zwar bestimmt Art. 18a III BayGO, dass Bürgerentscheide zu vier Themenbereichen nicht stattfinden, darunter über Fragen der inneren Organisation der Gemeindeverwaltung und über die Rechtsverhältnisse der Gemeinderatsmitglieder, der Bürgermeister und der Gemeindebediensteten. Die Frage, ob der erste Bürgermeister berufsmäßig oder ehrenamtlich tätig sein soll, gehört nicht zur inneren Organisation der Gemeindeverwaltung. Zur inneren Organisation gehören Fragen der Aufbau- und der Ablauforganisation. An der Spitze des hierarchischen Behördenaufbaus steht der erste Bürgermeister in jedem Falle, gleichgültig, ob er ehrenamtlich oder berufsmäßig tätig ist.

Die spätestens zwei Monate vor der Wahl durch Satzung zu treffende Entscheidung, ob der noch zu wählende erste Bürgermeister ehrenamtlich oder berufsmäßig tätig sein soll, ist eine kommunalverfassungsrechtliche Entscheidung, die Auswirkungen auf das noch zu begründende Rechtsverhältnis des neuen Bürgermeisters, nämlich seinen Status, haben wird. Das Rechtsverhältnis eines kommunalen Wahlbeamten wird erst durch die schriftliche Annahme der Wahl zum Bürgermeister und den Beginn der Amtszeit begründet (Art. 4 BayKWBG). Bis zu diesem Zeitpunkt besteht kein Rechtsverhältnis zwischen der Gemeinde und einem künftigen ersten Bürgermeister, zumal wenn er noch nicht einmal gewählt ist. Die Vorschrift des Art. 18a III BayGO ist insofern auslegungsbedürftig, als sie offen lässt, ob sie sich nur auf die Rechtsverhältnisse bestimmter Personen zur Gemeinde bezieht oder auch auf noch zu begründende Rechtsverhältnisse erst künftig zu bestimmender Personen. Der Verwaltungsgerichtshof legt die Vorschrift des Art. 18a III BayGO dahingehend aus, dass ein Bürgerentscheid nicht über die Rechtsverhältnisse schon gewählter Mandatsträger und eingestellter Gemeindebediensteter stattfindet, dass ein Bürgerentscheid aber zulässig ist über kommunalverfassungsrechtliche Fragen, die durch abstrakt generell wirkende Satzung entschieden werden, noch ehe die Person, die von der Entscheidung betroffen sein wird, bestimmt ist.

Ausschlaggebend für diese Auslegung ist der Zweck der Regelung. Dieser ist zwar in der Begründung zum Gesetzentwurf nach Art. 74 BayVerf. des Volksbegehrens “Mehr Demokratie in Bayern: Bürgerentscheide in Gemeinden und Kreisen” (vgl. LT-Dr 13/1252), der schließlich Gesetz wurde, ebensowenig angegeben wie in den Erläuterungen der Staatsregierung zu diesem Entwurf und zum im Volksentscheid vom 1. 10. 1995 damit konkurrierenden Gesetzentwurf des Bayerischen Landtags, der eine vergleichbare Regelung vorsah (vgl. Bek. der Bay. StaatsReg. v. 13. 7. 1995, StAZ Nr. 29 v. 21. 7. 1995). Daraus kann jedoch nicht geschlossen werden, der Vorschrift liege kein Sinn zugrunde. Der VGH sieht ihn vielmehr darin, dass Personalangelegenheiten nicht in der Öffentlichkeit diskutiert werden sollen, weil dem in der Regel die berechtigten Interessen der Betroffenen an der Geheimhaltung ihrer persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse entgegenstehen. Es sind dies in etwa die gleichen Überlegungen, die dazu geführt haben, dass nach Art. 52 II 1 BayGO Personalangelegenheiten in der Regel in nichtöffentlicher Gemeinderatssitzung behandelt werden. Der Verwaltungsgerichtshof sieht sich zu der engen Auslegung der Ausnahmevorschrift des Art. 18a III BayGO auch deshalb veranlasst, weil es das Ziel des Gesetzes zur Einführung des kommunalen Bürgerentscheids vom 27. 10. 1995 (GVBl S. 730) ist, durch das Art. 18a BayGO geschaffen wurde, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in möglichst weitem Umfang zuzulassen und den Ausnahmekatalog knapp zu halten (vgl. Erl. der StaatsR in der Bek. der Bay. StaatsReg. v. 13. 7. 1995 aaO.). Bei der Frage der Ehrenamtlichkeit oder Berufsmäßigkeit des ersten Bürgermeisters, die zudem spätestens zwei Monate vor der Wahl durch abstrakt generelle Regelung (kommunalverfassungsrechtliche Satzung) zu entscheiden ist, ist im Hinblick auf das Ziel des Gesetzgebers – jedenfalls bei der hier notwendigen aber auch ausreichenden summarischen Prüfung – kein Grund ersichtlich, warum sie nicht einer Entscheidung durch Bürgerentscheid zugänglich sein sollte. Der Landesanwaltschaft ist zuzugeben, dass nach diesem Verständnis der Vorschrift auch ein Bürgerentscheid zu der Frage, ob in der Gemeindeverwaltung künftig nur noch Beamte oder nur noch Angestellte eingestellt werden sollen, nicht grundsätzlich ausgeschlossen wäre. Grenzen der Zulässigkeit eines solchen Bürgerentscheids ergeben sich u.a. aus Art. 42 BayGO. Hinzunehmen ist aber, dass weder bei Art. 18a BayGO noch bei anderen Rechte gewährenden Vorschriften nicht immer von vornherein ausgeschlossen werden kann, dass von den Rechten in einer wenig sinnvollen Weise Gebrauch gemacht werden kann. An derartigen Randerscheinungen kann sich die Gesetzesauslegung aber nicht orientieren.

Da das Bürgerbegehren nicht offensichtlich unzulässig ist, besteht die aufschiebende Wirkung des Art. 18a VIII BayGO mit der Folge, dass der Gemeinderat zunächst nach Art. 18a IX BayGO verbindlich über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens entscheiden muss und er über den Antrag der Ast. erst zu entscheiden braucht, wenn er das Bürgerbegehren für unzulässig erachtet oder das Bürgerbegehren im Bürgerentscheid keine Mehrheit gefunden hat.

Dabei ist hervorzuheben, dass der Antrag erfolgreich gewesen wäre, wenn der Bürgermeister der Ag. nicht glaubhaft gemacht hätte, dass die notwendigen Entscheidungen des Gemeinderats und der Bürgerentscheid noch bis zum 8. 1. 1996 herbei- bzw. durchgeführt werden. Denn es ginge nicht an, dass die Entscheidung über einen rechtzeitig im Gemeinderat gestellten Antrag durch das Abgeben der nach Art. 18a VIII BayGO notwendigen Unterschriften für ein Bürgerbegehren beim Bürgermeister und die damit verbundene aufschiebende Wirkung bis zu einem Zeitpunkt hinausgeschoben würde, zu dem sie nach Art. 34II 2 BayGO nicht mehr wirksam ergehen könnte und dadurch der Anspruch von Gemeinderatsmitgliedern auf Entscheidung über ihren Antrag vereitelt würde.

 

 

Zusammenfassung:

 

  1. Nach Art. 34 II 2 BayGO ist der erste Bürgermeister in Gemeinden bis zu 5000 Einwohnern Ehrenbeamter, wenn nicht der Gemeinderat spätestens zwei Monate vor der Bürgermeisterwahl durch Satzung bestimmt, dass er Beamter auf Zeit sein soll.Soll hierüber ein Bürgerentscheid stattfinden, hat sich das Datum desselben an dieser Frist zu orientieren.
  2. Die Frage, ob der erste Bürgermeister berufsmäßig oder ehrenamtlich tätig sein soll, gehört nicht zur inneren Organisation der Gemeindeverwaltung.
  3. Die spätestens zwei Monate vor der Wahl durch Satzung zu treffende Entscheidung, ob der noch zu wählende erste Bürgermeister ehrenamtlich oder berufsmäßig tätig sein soll, ist eine kommunalverfassungsrechtliche Entscheidung, die Auswirkungen auf das noch zu begründende Rechtsverhältnis des neuen Bürgermeisters, nämlich seinen Status, haben wird.
  4. Bei der Frage der Ehrenamtlichkeit oder Berufsmäßigkeit des ersten Bürgermeisters, die zudem spätestens zwei Monate vor der Wahl durch abstrakt generelle Regelung zu entscheiden ist, ist im Hinblick auf das Ziel des Gesetzgebers kein Grund ersichtlich, warum sie nicht einer Entscheidung durch Bürgerentscheid zugänglich sein sollte.

 

Rechtsprechungshinweis:

VGH München, ZBR 1992, 26 (Schadensersatzanspruch einer Gemeinde gegen den ersten Bürgermeister).

 

Literaturhinweise:

Brunner, Stefan: Die Vertretung des ersten Bürgermeisters in Bayern, BayVBl. 1993, 37

Grasser, Walter: Die allgemeine und besondere Stellvertretung des ersten Bürgermeisters nach bayerischem Kommunalrecht, BayVBl. 1989, 455