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VGH München – Zuständigkeit des Ersten Bürgermeisters für Entscheidung über Umsetzungen von Gemeindebeamten auf höhere Dienstposten

Weitere Urteile zu: Art. 37 IV BayBO | Erster Bürgermeister | Klagebefugnis | Rechte d. Gemeinderatsmitglied | § 123 VwGO

Fundstelle:

VGH München, BayVBl. 1992, 375

 

Themen:

  • § 123 VwGO
  • Klagebefugnis
  • Rechte der Gemeinderatsmitglieder
  • Zuständigkeit des Ersten Bürgermeisters
  • Dienstaufsicht, Art. 37 Abs. 4 BayGO

 

Sachverhalt:

Der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin beabsichtigt, die frei gewordene Stelle des Leiters des Direktoriums neu zu besetzen. Dem bisherigen Inhaber dieser Stelle war ein Amt der Besoldungsgruppe B 4 verliehen. Die Fraktion der C im Stadtrat der Antragsgegnerin stellte in der Stadtratssitzung am 18. Dezember 1991 den Dringlichkeitsantrag, das Ergebnis der Ausschreibung der freien Stelle dem Personalausschuss vorzulegen und die Entscheidung über die Umsetzung eines nicht bereits in der Besoldungsgruppe B 4 befindlichen Beamten auf diese Beförderungsstelle nicht ohne den Stadtrat zu treffen. Der Antrag wurde auf Empfehlung des Oberbürgermeisters vom Stadtrat mit Mehrheit abgelehnt. Am 23. Dezember 1991 sollen die Vorstellungsgespräche der Bewerber mit dem Oberbürgermeister und dem Personalreferenten stattfinden.

Die Antragsteller, Mitglieder des Stadtrats der Antragsgegnerin und der C -Fraktion (der Antragsteller zu 1 ist Vorsitzender der C -Fraktion), beantragten am 19. Dezember 1991 beim Verwaltungsgericht München, der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu untersagen, die Stelle des Stadtdirektors/der Stadtdirektorin als Leiter/Leiterin des Direktoriums (Planstelle B 2818/B 4) mit einem/einer nicht bereits in der Besoldungsgruppe B 4 befindlichen städtischen Bediensteten ohne Mitwirkung des Stadtrats im Wege der Umsetzung zu besetzen. Das Mitwirkungsrecht des Stadtrats nach Art. 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GO gelte nicht nur bei formellen Beförderungsakten, sondern sei bereits bei der Umsetzung eines besoldungsmäßig bislang niedriger eingestuften Beamten auf den höherwertigen Dienstposten zu beachten, da es andernfalls ausgehöhlt werde. [...]

Das Verwaltungsgericht lehnte den Antrag mit Beschluss vom 21. Dezember 1991 ab. [...]

Die Landesanwaltschaft Bayern als Vertreter des öffentlichen Interesses hat Beschwerde eingelegt und beantragt, dem Antrag der Antragsteller zu entsprechen. [...]

Die Antragsteller verfolgen mit ihrer Beschwerde ihr Ziel weiter. [...]

Die Antragsgegnerin beantragt, die Beschwerden zurückzuweisen. [...]

 

Gründe:

Die Beschwerden haben keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Anträge zu Recht abgelehnt.

Nach § 123 VwGO kann das Gericht schon vor Klageerhebung eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Im Rahmen dieser Entscheidung wägt das Gericht die Nachteile des Antragstellers bei Unterbleiben der einstweiligen Anordnung mit den Nachteilen des Antragsgegners bei Erlass der einstweiligen Anordnung ab. Die Erfolgsaussichten in der Hauptsache sind in die Abwägung miteinzustellen. Wird der Antragsteller nach der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gebotenen aber auch ausreichenden summarischen Prüfung im Hauptsacheverfahren vermutlich unterliegen, lehnt das Gericht den Erlass der einstweiligen Anordnung ab. So liegt der Fall hier.

Die Antragsteller sind nicht antragsbefugt. Es ist nicht ersichtlich, dass bei der vom Oberbürgermeister beabsichtigten Versetzung eines städtischen Bediensteten auf den Dienstposten des Leiters des Direktoriums Rechte der Antragsteller verletzt werden können (vgl. § 113 Abs. 5, § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Bei Unterstellung der Rechtsansicht der Antragsteller als zutreffend würden Rechte des Stadtrats, nicht aber Rechte einzelner seiner Mitglieder berührt. Zu den Rechten der Mitglieder des Stadtrats gehört es u.a., zu den Sitzungen des Stadtrats geladen zu werden, im Stadtrat anwesend zu sein und zu sprechen, Anträge zu stellen und abzustimmen. Dementsprechend hat die C-Fraktion in der Stadtratssitzung am 18. Dezember 1991 durch einen Dringlichkeitsantrag die Angelegenheit auf die Tagesordnung des Stadtrats gebracht. Ein darüber hinausgehendes Recht auf eine rechtmäßige Entscheidung des Stadtrats besitzt weder das einzelne Mitglied des Stadtrats noch eine Stadtratsfraktion (vgl. Beschluss des BayVGH vom 29.9.1988, Die Fundstelle 1988, Rn. 322).

Das gilt auch für die Fälle, in denen ein Stadtrat – möglicherweise zu Unrecht – eine ihm zukommende Kompetenz bewusst oder unbewusst nicht wahrnimmt und damit – ausdrücklich oder stillschweigend – dem ersten Bürgermeister die Entscheidung überlässt. Nach bayerischem Kommunalrecht können in derartigen Fällen regelmäßig nur die Rechtsaufsichtsbehörden die Einhaltung der zuständigkeitsrechtlichen Vorschriften erzwingen (vgl. Art. 110 und 112 GO). Der Erlass der einstweiligen Anordnung war somit bereits wegen Fehlens der Antragsbefugnis der Antragsteller abzulehnen (vgl. dazu auch Kopp, VwGO, 8. Aufl., Rn. 37 ff., insbesondere 44, zu § 42).

Der Antrag war darüber hinaus auch deshalb abzulehnen, weil nach überschlägiger Prüfung die vom Oberbürgermeister beabsichtigte Versetzung eines städtischen Beamten auf einen höherwertigen Dienstposten die Zuständigkeit des Stadtrats nicht verletzt. Der Stadtrat ist zwar grundsätzlich zuständig, die Stadt zu verwalten (Art. 29 GO). Die Besetzung des Dienstpostens des Leiters des Direktoriums, einer Spitzenposition in der Stadtverwaltung, gehört auch nicht zu den laufenden Angelegenheiten im Sinne von Art. 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GO, deren Erledigung dem Oberbürgermeister obliegt. Nach der Systematik der Gemeindeordnung gehen aber die Spezialnormen zur Verteilung der Geschäfte (Art. 46 Abs. 1 GO), zur Dienstaufsicht über das städtische Personal (Art. 37 Abs. 4 GO) und zur Übertragung der Befugnisse des ersten Bürgermeisters auf Gemeindebedienstete (Art. 39 Abs. 2 GO) wie auch zu den beamtenstatusrechtlichen Entscheidungen (Art. 43 GO) den Grundnormen der Art. 29 und Art. 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GO vor (vgl. VGH n.F. 8,69).

Nach Art. 46 Abs. 1 Satz 1 GO ist es Sache des ersten Bürgermeisters, im Rahmen der Geschäftsordnung die Geschäfte auf die Gemeindebediensteten zu verteilen. Nach Art. 39 Abs. 2 GO kann der erste Bürgermeister einzelne seiner Befugnisse in Angelegenheiten der laufenden Verwaltung Gemeindebediensteten übertragen. Nach Art. 37 Abs. 4 GO führt der erste Bürgermeister die Dienstaufsicht über das Personal der Gemeinde. Hierzu gehört auch das Recht der Versetzung innerhalb des gemeindlichen Verwaltungskörpers (allgemeine Meinung, z.B. Hölzl/Hien Gemeindeordnung, Art. 37, Anm. VI 1; Masson/Samper, Bayerische Kommunalgesetze, Rn. 10 zu Art. 37 GO; Kuhn, Kommunalpraxis 1984, 226 [227]). Aus den genannten drei Vorschriften ergibt sich, dass der erste Bürgermeister für die Zuweisung des Personals auf die einzelnen Dienstposten allein zuständig ist und dabei keiner Zustimmung des Gemeinderats bedarf (so auch Hölzl/Hien, a.a.O. Anm. VI zu Art. 37 und Anm. I d zu Art. 43, Erl. 2 zu Art. 46; Masson/Samper, a.a.O., Rn. 2 zu Art. 46 GO; Kuhn, Kommunalpraxis 1984, 226 [227]; nicht eindeutig Widtmann/Grasser, GO, Rn. 2b zu Art. 43. Von dieser gesetzlichen Zuständigkeitsverteilung kann auch durch die Geschäftsordnung des Gemeinderats nicht abgewichen werden. Die Regelungen der Gemeindeordnung über die Abgrenzung der Zuständigkeiten von Gemeinderat und Bürgermeister sind zwingenden Rechts und können durch die Geschäftsordnung des Gemeinderats (vgl. Art. 45 GO) grundsätzlich nicht abgeändert werden. Abweichungen durch die Geschäftsordnung sind nur insoweit möglich, als sie in der Gemeindeordnung ausdrücklich zugelassen sind (vgl. z.B. Art. 43 Abs. 2 GO). Lediglich soweit die gesetzliche Zuständigkeitsabgrenzung auslegungsfähig ist, kann die Geschäftsordnung insoweit Klarstellungen bringen (z.B. hinsichtlich der haushaltsrechtlichen Ausgabenermächtigung). Der in Art. 46 Abs. 1 GO enthaltenen Klausel "im Rahmen der Geschäftsordnung" kommt deshalb nur eingeschränkte Bedeutung zu (ebenso Masson/Samper a.a.O., Erl. 1 Art. 46). Die in § 4 Nr. 30 der Geschäftsordnung des Stadtrats der Antragsgegnerin vom 2. Mai 1990 enthaltene Zuständigkeit des Stadtrats für Versetzungen von Beamten innerhalb der Stadtverwaltung verstößt gegen die gesetzliche Zuständigkeitsregelung und ist deshalb nichtig. Sie kann eine Entscheidungszuständigkeit des Stadtrats nicht begründen.

An der Zuständigkeit des ersten Bürgermeisters, die Geschäfte unter den Gemeindebediensteten zu verteilen und damit auch an seiner Zuständigkeit, die Gemeindebediensteten mit höherwertigen Dienstaufgaben zu betrauen – wobei Eignung, Befähigung und fachliche Leistung zu berücksichtigen sind (vgl. § 10 Abs. 1 Laufbahnverordnung) -, ändert die beamtenrechtliche Zuständigkeit des Gemeinderats nach Art. 43 Abs. 1 Satz 1 GO nichts.

Nach dieser Bestimmung ist der Gemeinderat zuständig, die Beamten der Gemeinde zu ernennen, zu befördern, zu einem anderen Dienstherrn abzuordnen oder zu versetzen, in den Ruhestand zu versetzen oder zu entlassen. Die Versetzung (vgl. dazu Art. 34 BayBG) auf einen anderen Dienstposten beim gleichen Dienstherrn (sogenannte Umsetzung) fällt nicht in die Zuständigkeit des Gemeinderats (allgemeine Meinung, z.B. Masson/Samper a.a.O., RdNr. 4 zu Art. 43). Die Umsetzung eines Beamten auf einen höherwertigen Dienstposten gibt dem Beamten zwar die Möglichkeit, sich zu bewähren und damit eine von mehreren Voraussetzungen für seine beamtenrechtliche Beförderung zu verschaffen vgl. § 10 Abs. 2 Satz 1 Laufbahnverordnung). Der Umsetzung mag insoweit die Wirkung einer Vorentscheidung für die Beförderung zukommen (so Weiss/Niedermaier/Summer/Zängl, Bayerisches Beamtengesetz, Anm. 8b zu Art. 12). Gleichwohl nimmt die Umsetzung auf einen höherwertigen Dienstposten dem Gemeinderat nicht die Freiheit der Entscheidung bei der Beförderung auf eine im Stellenplan freie Stelle einer höheren Besoldungsgruppe; der Gemeinderat ist bei seiner Entscheidung über die Beförderung in seinem Ermessen frei. Der Beamte hat grundsätzlich keinen Rechtsanspruch auf Beförderung (BVerwGE 15,3; vgl. auch Schröder/Lehmhöfer/Krafft, Das Laufbahnrecht der Bundesbeamten, Rn. 24 zu § 12). Bei der Umsetzung auf einen höherwertigen Dienstposten und bei der statusrechtlichen Beförderung mögen zwar teilweise dieselben Gesichtspunkte, insbesondere Eignung, Befähigung und fachliche Leistung zu berücksichtigen sein und es mag sachdienlich sein, dass der erste Bürgermeister sich schon vor der Umsetzung mit dem Gemeinderat wegen der möglicherweise folgenden Beförderung abstimmt (so Hölzl/Hien, a.a.O., Anm. 2 zu Art. 46). Rechtlich zwingend ist eine solche Abstimmung aber nicht. Ob sie im konkreten Fall durchgeführt werden soll, bleibt der Entscheidung des ersten Bürgermeisters überlassen. Angesichts der klaren Zuständigkeitsabgrenzungen der Gemeindeordnung besteht eine Rechtspflicht des ersten Bürgermeisters zum Zusammenwirken mit dem Gemeinderat nicht.

In der Wahrnehmung der gesetzlichen Kompetenzen des ersten Bürgermeisters liegt deshalb keine Umgehung der Kompetenzen des Gemeinderats. Die Umsetzung führt keinen vom Gesetzgeber missbilligten Erfolg herbei. Bei der Vergabe eines Dienstpostens an einen externen Bewerber liegen die Dinge anders: Hier entscheidet zunächst der Gemeinderat selbständig, ob er den externen Bewerber als einen gemeindlichen Bediensteten ernennen bzw. einstellen will (vgl. Art. 43 Abs. 1 Satz 1 GO); erst danach kann der erste Bürgermeister dem Bewerber einen Dienstposten zuweisen.

Schließlich verschafft dem Gemeinderat auch seine Zuständigkeit zur Überwachung der gesamten Gemeindeverwaltung nach Art. 30 Abs. 3 GO kein Mitspracherecht bei der Umsetzung. Das Überwachungsrecht ist ein Kontrollrecht. Es lässt die gesetzliche Aufgabenverteilung zwischen den Organen der Gemeinde unberührt (Hölzl/Hien, a.a.O., Anm. 3 zu Art. 30).

 

Zusammenfassung:

  1. Zu den Rechten der Mitglieder des Stadtrats gehört es u.a., zu den Sitzungen des Stadtrats geladen zu werden, im Stadtrat anwesend zu sein und zu sprechen, Anträge zu stellen und abzustimmen. Ein darüber hinausgehendes Recht auf eine rechtmäßige Entscheidung des Stadtrats besitzt weder das einzelne Mitglied des Stadtrats noch eine Stadtratsfraktion.
  2. Nach Art. 37 Abs. 4 GO führt der erste Bürgermeister die Dienstaufsicht über das Personal der Gemeinde. Hierzu gehört auch das Recht der Versetzung innerhalb des gemeindlichen Verwaltungskörpers.
  3. Von dieser gesetzlichen Zuständigkeitsverteilung kann auch durch die Geschäftsordnung des Gemeinderats nicht abgewichen werden.Abweichungen durch die Geschäftsordnung sind nur insoweit möglich, als sie in der Gemeindeordnung ausdrücklich zugelassen sind (vgl. z.B. Art. 43 Abs. 2 GO).

 

Rechtsprechungshinweise:

VG Ansbach, Urt. v. 28.10.2003 – AN 1 K 02.01250 (Widerruf der Bestellung zum Standesbeamten).

VG Bayreuth, Urt. v. 06.06.2003 – B5 K 02.379 (Rechtsweg bei herabwürdigender Kritik gegenüber einem Gemeindebeamten durch den Bürgermeister).