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VGH München – Fehlerhafter Vollzug eines Gemeinderatsbeschlusses

Weitere Urteile zu: Art. 36 I BayBo | Berufung | Kommunale Satzungen

Fundstelle:

VGH München, BayVBl. 2001, 210

 

Themen:

  • Berufung
  • Vollzug von Beschlüssen, Art. 36 Abs. 1 BayGO
  • Zuständigkeit, Art. 36 Abs. 1 BayGO
  • Kommunale Satzungen

 

 

Leitsätze:

  1. Berufungszulassungsgründe beurteilen sich nach der Sach- und Rechtslage, die am Schluss der mündlichen Verhandlung bestanden hat, auf die das angefochtene Urteil ergangen ist.
  2. Einmal entstandene Zulassungsgründe fallen weg, wenn vor der Entscheidung über den Zulassungsantrag ein Umstand eintritt, der zweifelsfrei dazu führt, dass die angestrebte Berufung keinen Erfolg haben kann.
  3. Die Zuständigkeit des ersten Bürgermeisters nach Art. 36 S 1 BayGO zum Vollzug von Gemeinderatsbeschlüssen berechtigt und verpflichtet diesen, behebbare Fehler beim Vollzug so bald und so umfassend wie möglich zu beheben. Dies gilt regelmäßig auch dann, wenn der Fehler erst nach vielen Jahren erkannt wird.

[...]

 

 

 

Sachverhalt:

I. Der Kläger möchte im Dachgeschoss eines Doppelhauses, das in jeder Haushälfte zwei Wohnungen aufweist, je eine dritte Wohnung errichten. Die Grundstücke liegen im Geltungsbereich des erstmals am 6. Dezember 1984 bekannt gemachten Bebauungsplans "xxx", der die höchstzulässige Zahl der Wohnungen auf zwei je Hauseinheit begrenzt. Die Beigeladene verweigerte zum Bauantrag des Klägers, über den bisher nicht entschieden worden ist, unter Hinweis auf den Bebauungsplan das Einvernehmen.

Der Kläger erhob Untätigkeitsklage und rügte, dass die Festsetzung der höchstzulässigen Zahl der Wohnungen nicht durch die Ermächtigungsgrundlage des § 4 Abs. 4 BauNVO 1977 gedeckt sei. Außerdem rügte er, dass der Bebauungsplan aus formellen Gründen nichtig sei, weil er erst nach seiner Bekanntmachung ausgefertigt worden sei. Anzuwenden sei § 34 BauGB, der dem Vorhaben nicht entgegenstehe.

Am 18. März 1999 machte der erste Bürgermeister der Beigeladenen den Bebauungsplan mit Wirkung vom 7. Dezember 1984 unter Hinweis auf § 215 a Abs. 2 BauGB nochmals ortsüblich bekannt.

Aufgrund mündlicher Verhandlung vom 15. Juni 2000 verpflichtete das Verwaltungsgericht den Beklagten mit Urteil vom gleichen Tag, den Bauantrag des Klägers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu verbescheiden. Es führte zur Begründung aus, das Vorhaben sei gemäß § 34 BauGB planungsrechtlich zulässig. Der Bebauungsplan sei bislang nicht in Kraft getreten. Die erste Bekanntmachung habe nicht zu einem wirksamen Bebauungsplan geführt, weil dieser nicht vorher ausgefertigt worden sei. Die  zweite Bekanntmachung habe nicht zu einem wirksamen Bebauungsplan geführt, da dem Bürgermeister für die rückwirkende Bekanntmachung die Organkompetenz gefehlt habe. Die Kompetenz aus Art. 36 Satz 1 GO zum Vollzug des Satzungsbeschlusses gelte nur für die Fälle, in denen Ausfertigung und Bekanntmachung dem Satzungsbeschluss "innerhalb eines überschaubaren Zeitraums" nachfolgten. Das sei nach 15 Jahren nicht mehr der Fall. Nunmehr gehe es um die Frage, ob auf die Fehlerbehebung verzichtet werden solle, ob eine Fehlerbehebung für die Zukunft oder für die Vergangenheit erfolgen solle. Diese Entscheidung obliege dem Gemeinderat, nicht aber dem ersten Bürgermeister, weil es sich hierbei nicht um eine Angelegenheit handle, die für die Gemeinde keine grundsätzliche Bedeutung habe und keine erheblichen Verpflichtungen erwarten lasse (Art. 37 Abs. 1 Nr. 1 GO). Das planungsrechtlich somit zulässige Bauvorhaben sei bauordnungsrechtlich noch zu überprüfen.

Gegen das am 10. Juli 2000 zugestellte Urteil stellten der Beklagte und die Beigeladene einen Antrag auf Zulassung der Berufung. Sie machen die Zulassungsgründe der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils, der tatsächlichen und rechtlichen Schwierigkeiten der Sache sowie der Grundsatzbedeutung geltend. [...] Der Kläger tritt den Zulassungsanträgen entgegen. [...]

 

Gründe:

 

II. Die Berufung war zuzulassen, weil ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils bestehen (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

Dem Kläger ist zwar einzuräumen, dass der nach dem Schluss der mündlichen Verhandlung vom 15. Juni 2000 erlassene Gemeinderatsbeschluss vom 18. Juli 2000 und die in seinem Vollzug am 27. Juli 2000 erfolgte dritte Bekanntmachung des Bebauungsplans nicht zur Stützung eines Zulassungsgrundes herangezogen werden können, weil nachträgliche Änderungen der Sach- oder Rechtslage bei der Frage, ob ein Zulassungsgrund entstanden ist, nicht zu berücksichtigen sind. Anders als dies das Verwaltungsgericht angenommen hat, hält der Senat aber schon die zweite Bekanntmachung vom 18. März 1999 für wirksam, weil der erste Bürgermeister der Beigeladenen hierfür keines vorherigen Gemeinderatsbeschlusses bedurfte.

Bei der Beantwortung der Frage, ob die vom Beklagten und der Beigeladenen geltend gemachten Zulassungsgründe bestehen, ist von der Sach- und Rechtslage auszugehen, die am Schluss der mündlichen Verhandlung gegeben war, auf die das angefochtene Urteil ergangen ist (VGH BW vom 15.7.1997, NVwZ 1998, 199; vom 16.2.1998, NVwZ 1998, 758; OVG NRW vom 5.11.1999, NVwZ 2000, 334; BayVGH vom 21.2.2000 – Az. 2 ZB 00.316 m. w. N., Bader, in: Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/von Albedyll, VwGO, § 124 Rn. 29, 31). Es ist auch dieser Zeitpunkt, der die materielle Rechtskraft des Urteils begrenzt, wenn es bei einer Ablehnung der Zulassungsanträge rechtskräftig wird (vgl. BGH vom 28.6.1985 NJW 1995, 2825 [2826] zu § 323 Abs. 1 ZPO), und der bei nachträglich eingetretenen Sach- oder Rechtsänderungen eine vom Urteil abweichende Verwaltungsentscheidung ermöglicht sowie die Vollstreckungsklage gemäß § 173 VwGO i.V.m. § 767 ZPO eröffnet (vgl. BVerwG vom 26.10.1984, E 70, 227 [231]).

Den Auffassungen, die im Zulassungsverfahren andere Zeitpunkte für maßgeblich erachten und auch solche Sach- oder Rechtsänderungen berücksichtigen wollen, die bis zum Ablauf der Antragsfrist des § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO (OVG RhPf vom 15.9.1997 DÖV 1998, 126; OVG Hamburg vom 17.2.1998 NVwZ 1998, 863; Seibert, in: Sodan/Zickow, VwGO, § 124 RdNr. 142 und 195 a; Kopp/Schenke, VwGO, 12. Aufl. § 124 RdNr. 7 c m.w.N.) oder sogar bis zur Entscheidung über den Zulassungsantrag (Meyer-Ladewig, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/ Pietzner, VwGO, § 124 RdNr. 26 i und 26 l) eingetreten sind, ist entgegenzuhalten, dass die Einbeziehung nachträglich entstandener Umstände der vom Gesetzgeber mit der Einführung der Zulassungsberufung verfolgten Zielsetzung zuwiderliefe, für Regelfälle nur eine Tatsacheninstanz zur Verfügung zu stellen (vgl. Gesetzesentwurf der Bundesregierung, BT-Drs. 13/3993, S. 13) und den Zugang zur zweiten Tatsacheninstanz nur für "berufungswürdige" Fälle zu eröffnen (Lotz, 50 Jahre bayerische Verwaltungsgerichte, BayVBl 1997, 1 [6]).

Da es somit auf die Sach- und Rechtslage ankommt, die am Schluss der mündlichen Verhandlung (objektiv) bestanden hat, ist im Zulassungsverfahren zwar der erstmalige Vortrag von "alten" - nicht gemäß § 128 a VwGO präkludierten Tatsachen und Beweismitteln zu berücksichtigen (BayVGH vom 5.11.1997, BayVBl 1998, 154; OVG NRW vom 14.4.2000, DVBl 2000, 1468; a.A. OVG Berlin vom 1.4.1998, NVwZ 1998, 1093), nicht aber der Vortrag von Umständen, die erst nach diesem Zeitpunkt eingetreten sind. Das Zulassungsverfahren dient dazu, bestehende Zulassungsgründe aufzuzeigen; es dient nicht dazu, Zulassungsgründe zu schaffen (OVG Berlin vom 26.2.1998, NVwZ-RR 1999, 211).

Der Senat hat unter Zugrundelegung der Sach- und Rechtslage vom 15. Juni 2000 ernstliche Zweifel, ob das angefochtene Urteil richtig ist. Er hält die Auffassung des Verwaltungsgerichts, der erste Bürgermeister der Beigeladenen habe für die zweite Bekanntmachung des Bebauungsplans eines Gemeinderatsbeschlusses bedurft, für unzutreffend.

Der erste Bürgermeister ist gemäß Art. 36 Satz 1 GO zuständig, die Beschlüsse des Gemeinderats zu vollziehen. Zum Vollzug von Satzungsbeschlüssen gehört die Herstellung einer Originalurkunde durch Ausfertigung der Satzung, eine etwa erforderliche Anzeige an die Rechtsaufsichtsbehörde oder die Einholung einer etwa erforderlichen Genehmigung sowie die Bekanntmachung der Satzung. Begeht der erste Bürgermeister bei diesen Vollzugshandlungen Fehler mit der Folge, dass das mit dem zu vollziehenden Gemeinderatsbeschluss erstrebte Ziel nicht erreicht wird, dann hat er seine Vollzugsaufgabe noch nicht erfüllt. Dies führt dazu, dass er nicht nur berechtigt, sondern sogar verpflichtet ist, den oder die Vollzugsfehler so bald und so umfassend wie möglich zu beheben. [...] Er bedarf hierzu keines Gemeinderatsbeschlusses [...] Daran ändert sich auch dann nichts, wenn der Fehler erst nach vielen Jahren erkannt wird.

Etwas anderes gilt nur dann, wenn sich zwischenzeitlich die Sach- oder Rechtslage so grundlegend geändert hat, dass die "Geschäftsgrundlage" für den Satzungsbeschluss weggefallen ist [...].

Der somit entstandene Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils hat sich nicht nachträglich in einen anderen Zulassungsgrund umgewandelt (vgl. BVerfG vom 21.1.2000, DVBl 2000, 407 [408]; Günther, Berufungszulassung wegen Divergenz statt Grundsätzlichkeit oder umgekehrt?, DVBl 1998, 678 [682 f.]) und ist auch nicht nachträglich weggefallen. Einmal entstandene Zulassungsgründe fallen weg, wenn vor der Entscheidung über den Zulassungsantrag ein Umstand eintritt, der zweifelsfrei dazu führt, dass die angestrebte Berufung keinen Erfolg haben kann. Wird bezweifelt, dass ein Erledigungstatbestand eingetreten ist, dann ist die Berechtigung dieses Vorbringens nicht im Zulassungs-, sondern im Berufungsverfahren zu klären. Der Umstand, dass der erste Bürgermeister der Beigeladenen den vom Verwaltungsgericht für erforderlich gehaltenen Gemeinderatsbeschluss nachträglich eingeholt und den Bebauungsplan ein drittes Mal bekannt gemacht hat, stellt keinen Erledigungstatbestand dar. Er ist vielmehr ein weiteres Indiz dafür, dass die Berufung voraussichtlich Erfolg haben wird.

18       Da die Berufung schon aus diesem Grund zuzulassen war, kommt es nicht darauf an, ob und welcher der zusätzlich geltend gemachten Zulassungsgründe auch gegeben ist.

 

 

Zusammenfassung:

  1. Bei der Beantwortung der Frage, ob die vom Beklagten und der Beigeladenen geltend gemachten Zulassungsgründe bestehen, ist von der Sach- und Rechtslage auszugehen, die am Schluss der mündlichen Verhandlung gegeben war, auf die das angefochtene Urteil ergangen ist.
  2. Zum Vollzug von Satzungsbeschlüssen durch den Ersten Bürgermeister gemäß Art. 36 Abs. 1 BayGO gehört die Herstellung einer Originalurkunde durch Ausfertigung der Satzung, eine etwa erforderliche Anzeige an die Rechtsaufsichtsbehörde oder die Einholung einer etwa erforderlichen Genehmigung sowie die Bekanntmachung der Satzung. 
  3. Begeht der erste Bürgermeister bei diesen Vollzugshandlungen Fehler mit der Folge, dass das mit dem zu vollziehenden Gemeinderatsbeschluss erstrebte Ziel nicht erreicht wird, dann hat er seine Vollzugsaufgabe noch nicht erfüllt. Dies führt dazu, dass er nicht nur berechtigt, sondern sogar verpflichtet ist, den oder die Vollzugsfehler so bald und so umfassend wie möglich zu beheben. Er bedarf hierzu keines Gemeinderatsbeschlusses. Daran ändert sich auch dann nichts, wenn der Fehler erst nach vielen Jahren erkannt wird.
  4. Etwas anderes gilt nur dann, wenn sich zwischenzeitlich die Sach- oder Rechtslage so grundlegend geändert hat, dass die "Geschäftsgrundlage" für den Satzungsbeschluss weggefallen ist [...].
  5. Einmal entstandene Zulassungsgründe fallen weg, wenn vor der Entscheidung über den Zulassungsantrag ein Umstand eintritt, der zweifelsfrei dazu führt, dass die angestrebte Berufung keinen Erfolg haben kann.

 

 

Rechtsprechungshinweise:

BVerfG, DVBl. 2000, 407 (Verfassungsrechtliche Anforderungen an die Prüfung der Zulassung einer Berufung).

VGH München, BayVBl. 2005, 405 (Rechtsnatur des Beanstandungsrechts des Ersten Bürgermeisters).