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VGH München – Rechtsnatur des Beanstandungsrechts des Ersten Bürgermeisters

Weitere Urteile zu: Art. 37 I Nr. 1 BayBo | Art. 59 BayBO | Beanstandungsrecht | eigener Wirkungskreis | Klagebefugnis | übertragener Wirkungskreis

Fundstelle:

VGH München, BayVBl. 2005, 405

 

Themen:

  • Klagebefugnis
  • Rechtsschutzbedürfnis
  • Eigener Wirkungskreis
  • Übertragener Wirkungskreis
  • Art. 37 Abs. 1 BayGO
  • Art. 59 Abs. 2 BayGO
  • Beanstandungsrecht des Bürgermeisters

 

Leitsätze:

  1. Die Aufgaben der Enteignungsbehörde (Art. 19 Abs. 1 BayEG) werden in kreisfreien Städten in aller Regel vom Oberbürgermeister als laufende Angelegenheit nach Art 37 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 GO (GemO BY) wahrgenommen.
  2. Zur Vermeidung eines Insichprozesses innerhalb einer kreisfreien Stadt muss das zuständige Beschlussorgan in der Lage sein, eine streitige Angelegenheit mit jeweils gleicher umfassender Entscheidungsfreiheit nach beiden Seiten zu regeln.Die Beanstandungsbefugnis des Oberbürgermeisters nach Art. 59 Abs. 2 GO ist dazu nicht geeignet, weil sie nur zu einem Rechtsgutachten der Rechtsaufsichtsbehörde führt.

 

Sachverhalt:

Die klagende Stadt wendet sich gegen die in einem von ihr beantragten Enteignungsverfahren vom Rechtsamt der Stadt getroffene Entscheidung, die Restfläche eines Grundstücks des Beigeladenen zusätzlich übernehmen zu müssen.

Mit bestandskräftig gewordenem Beschluss vom 26. November 1996 stellte die Regierung von Oberbayern den Plan für das Bauvorhaben Kreisstraße IN 19, Ostumgehung E., Teilabschnitt E. Straße von Bau-km 0 + 235 bis Bau-km 1 + 868 fest. Für diese Maßnahme soll aus dem landwirtschaftlich genutzten, verpachteten Grundstück Fl.Nr. 449 der Gemarkung E. des Beigeladenen eine Fläche von 1.036 qm in Anspruch genommen werden. Da ein freihändiger Grunderwerb scheiterte, beantragte das Tiefbauamt der Klägerin nach Durchführung eines Besitzeinweisungsverfahrens beim Rechtsamt der Stadt die Enteignung der genannten Teilfläche.

Das Rechtsamt ordnete mit Beschluss vom 28. Mai 2002 die Entziehung einer Teilfläche [...] aus dem Grundstück [...] des Beigeladenen an (Ziff. B. 1.). Die Klägerin wurde verpflichtet, auch die nördliche Restfläche des genannten Grundstücks [...] zu übernehmen (Ziff. B. 2.). Die Entschädigung für diese Restfläche wurde auf 311.790 DM festgesetzt (Ziff. C. 1.b)). Die Restfläche, die nördlich der neu zu bauenden Straße verbleibe, sei auf Antrag des Beigeladenen gemäß Art. 6 Abs. 3 BayEG zu übernehmen, da sie nicht mehr sinnvoll landwirtschaftlich nutzbar sei.

Die gegen diese Übernahmeverpflichtung gerichtete Klage der Klägerin hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 1. April 2003 abgewiesen. Es fehle das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis für die Klage, [...].

Die Klägerin verfolgt mit ihrer zugelassenen Berufung ihr Begehren weiter. [...]

Die Klägerin beantragt,

1. unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts München vom 1. April 2003 den Enteignungsbeschluss vom 28. Mai 2002 insoweit aufzuheben, als unter Ziff. B. 2. die Verpflichtung ausgesprochen wird, auch die nördliche Restfläche des Grundstücks Fl.Nr. 449 der Gemarkung E*** im Ausmaß von 3.282 qm zu übernehmen,

2. hilfsweise

das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 1. April 2003 aufzuheben und den Rechtsstreit an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen.

Die Beklagte beantragt,

1. die Berufung zurückzuweisen,

2. hilfsweise

den Rechtsstreit unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts München vom 1. April 2003 an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen. [...]

 

Gründe:

Die zulässige Berufung der Klägerin ist begründet. Das Prozessurteil des Verwaltungsgerichts München vom 1. April 2003 ist aufzuheben, da die Klage zulässig ist. Die Verwaltungsstreitsache wird an das Verwaltungsgericht zurückverwiesen, weil es noch nicht in der Sache selbst entschieden hat und mehrere Beteiligte die Zurückverweisung beantragt haben (§ 130 Abs. 2 Nr. 2 VwGO). [...]

1. Die Anfechtungsklage der Klägerin gegen den Enteignungsbeschluss des Rechtsamts der Stadt vom 28. Mai 2002 ist zulässig, insbesondere ist die Klagebefugnis gegeben (§ 42 Abs. 2 VwGO). Die Klägerin ist insoweit Adressatin eines sie belastenden Verwaltungsakts, als sie über ihren Enteignungsantrag hinaus durch den Enteignungsbeschluss verpflichtet wird, auch die nördliche Restfläche von 3.282 qm des Grundstücks Fl.Nr. 449 der Gemarkung E. gegen eine Entschädigung in Höhe von 311.790 DM zu übernehmen (Ziff. B. 2 und C. 1 lit. b des Bescheids). [...] Da sich eine Gemeinde in vergleichbaren Fällen auf die Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 11 Abs. 2 der Bayerischen Verfassung – BV –) oder auch nur auf ihr einfachrechtlich geschütztes Eigentum berufen kann (vgl. BVerwGE 97, 143 [151 f.]; 101, 47 [49]), vermag ein Prozess einer Gemeinde gegen sich selbst auf dieser Prüfungsstufe nicht zu scheitern.

2. Ein sogenannter Insichprozess einer Gemeinde scheitert jedoch häufig daran, dass für einen derartigen Rechtsstreit das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis fehlt. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist vorliegend für die Anfechtungsklage der Klägerin jedoch das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis gegeben (vgl. hierzu Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., Rn. 30 ff. zu Vorbemerkung § 40; Eyermann/Rennert, VwGO, 11. Aufl., Rn. 11 ff. zu § 40). Es würde nur dann fehlen, wenn die Klägerin ihr Ziel auf andere Weise einfacher, schneller oder effizienter erreichen könnte. Der andere Weg müsste jedoch klar vorzugswürdig sein (vgl. BGHZ 55, 201 [206]; BayVGH vom 12.5.1987, BayVBl 1988, 306). Dieser Weg könnte bei einer Gemeinde darin bestehen, die Sache durch eine gemeinsame Spitze entscheiden zu lassen. Dies scheidet jedoch dann aus, wenn die sich streitenden Organe, Organteile, Behörden oder Ämter Träger eigener Rechte oder Pflichten sind, über die eine gemeinsame Spitze nicht selbst verbindlich entscheiden kann. Maßgeblich dafür, ob für einen so genannten Insichprozess von Organen, Ämtern usw. innerhalb desselben Rechtsträgers ein Rechtsschutzbedürfnis besteht, ist demnach ausschließlich, ob die streitenden Organe, Ämter usw. Träger eigener Rechte und Pflichten sind, die auch im Verhältnis zueinander gelten, und ob sie einer gemeinsamen Spitze unterstellt sind, die im Streitfall für alle Beteiligten verbindlich entscheiden kann (vgl. BVerwGE 45, 207 [209]; BVerwG vom 6.11.1991, NJW 1992, 927). Dies ist vorliegend nach Maßgabe des einschlägigen Landesrechts – des bayerischen Kommunalorganisationsrechts – nicht der Fall. Der Oberbürgermeister kann die streitige Angelegenheit hier nicht mit umfassender Entscheidungsfreiheit nach beiden Seiten regeln.

a) Gegenstand der Anfechtungsklage ist ein Verwaltungsakt der Enteignungsbehörde (vgl. Art. 19 Abs. 1 des Bayerischen Gesetzes über die entschädigungspflichtige Enteignung – Bayerisches Enteignungsgesetz – BayEG). Nach Art. 19 Abs. 1 BayEG werden die Aufgaben der Enteignungsbehörde von der Kreisverwaltungsbehörde erfüllt. Die Aufgaben der Enteignungsbehörde, die in einem gerichtsähnlich ausgestalteten Verfahren entscheidet, sind typische Staatsaufgaben (vgl. Art. 37 Abs. 1 Satz 2 der Landkreisordnung – LKrO –; vgl. auch Art. 10 Abs. 2, 3 BV); für kreisfreie Gemeinden gehören sie daher zum übertragenen Wirkungskreis (vgl. Art. 9 Abs. 1 Satz 1 der Gemeindeordnung – GO –).

b) Demgegenüber wird das Bauverwaltungsamt der Klägerin beim Vollzug des Bayerischen Straßen- und Wegegesetzes im eigenen Wirkungskreis (Art. 11 Abs. 2, Art. 83 Abs. 1 BV, Art. 7 GO) tätig. Art. 9 Abs. 1 Satz 2 GO bestimmt ausdrücklich, dass die ansonsten den Landkreisen obliegenden Aufgaben des eigenen Wirkungskreises (Art. 51 LKrO) von den kreisfreien Städten in deren eigenem Wirkungskreis erfüllt werden. Die Planung und Errichtung einer Kreisstraße (Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 BayStrWG) durch eine kreisfreie Stadt ist eine solche Aufgabe des eigenen Wirkungskreises. [...] Hierzu gehört insbesondere auch die Durchsetzung eines solchen Straßenbauvorhabens einschließlich aller dazu notwendiger behördlicher und gerichtlicher Verfahren. Dabei spielt es ferner keine Rolle, dass Kreisstraßen im Straßennetz eine überörtliche Bedeutung zukommt. [...]

c) Die dargestellte Einteilung der gemeindlichen Aufgaben in unterschiedliche Wirkungskreise spiegelt sich auch in der internen Aufgabenverteilung der Stadt wieder. Die Aufgabe der Enteignungsbehörde wird von einem Mitarbeiter des Rechtsamts nach Zuweisung durch den Oberbürgermeister nach Art. 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Art. 39 Abs. 2 GO wahrgenommen. Denn es handelt sich hierbei um eine Angelegenheit der laufenden Verwaltung im Sinne von Art. 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GO, die der Oberbürgermeister in eigener Zuständigkeit erledigt, so dass er die entsprechenden Befugnisse auf einen Gemeindebediensteten delegieren darf (Art. 39 Abs. 2 GO).

Art. 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GO definiert die laufenden Angelegenheiten als diejenigen, die für die Gemeinde keine grundsätzliche Bedeutung haben und keine erheblichen Verpflichtungen erwarten lassen. Dabei handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der gerichtlich voll nachprüfbar ist (vgl. BayObLG vom 21.10.1974, BayVBl 1974, 706). Insbesondere gehören zu den laufenden Angelegenheiten Geschäfte, die bei der Verwaltung einer Gemeinde in mehr oder minder regelmäßiger Wiederkehr anfallen und zur ungestörten und ununterbrochenen Fortführung der Verwaltung notwendig sind (vgl. BayObLG vom 21.10.1974 a.a.O. S. 706 f.). Bei kreisfreien Gemeinden zählt namentlich die Masse der Fälle, für die auf der Ebene der Landkreise die staatlichen Landratsämter (Art. 37 Abs. 1 Satz 2 LKrO) tätig werden, zu den laufenden Angelegenheiten (vgl. Widtmann/Grasser, Bayerische Gemeindeordnung, Stand: November 2004, RdNr. 3 zu Art. 37; Bauer/Böhle/Masson/Samper, Bayerische Kommunalgesetze, Stand: September 2003, RdNr. 4 zu Art. 37). Der Vollzug der Enteignungsgesetze durch die Enteignungsbehörde als Kreisverwaltungsbehörde gehört demnach in aller Regel und so auch hier zu den laufenden Angelegenheiten im Sinne von Art. 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GO. Enteignungsverfahren werden in einem gerichtsähnlich ausgestalteten formalisierten Verwaltungsverfahren durchgeführt (vgl. Art. 23 BayEG, Art. 63 ff. BayVwVfG). In der Sache handelt es sich dabei – entsprechend dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Enteignung (vgl. Art. 14 Abs. 3 GG, Art. 159 BV) – durchwegs um reinen Gesetzesvollzug ohne planerischen Einschlag (vgl. Molodovsky/Bernstorff, Enteignungsrecht in Bayern, Stand: 1.10.2004, Rn. 1.2 und 2.4.1.2 zu Art. 3 BayEG); [...].

Diesen Vorgaben folgend bestimmt die Geschäftsordnung (Art. 45 GO) für den Stadtrat vom 3. Mai 1996 (im Folgenden: Geschäftsordnung) in § 18 Abs. 1 Satz 2 Nr. 29, dass die Einleitung und Durchführung von Enteignungs- und Planfeststellungsverfahren als laufende Angelegenheiten in die eigene Zuständigkeit des Oberbürgermeisters fallen. [...] Eine den Vorgaben des Art. 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GO widersprechende Regelung in der Geschäftsordnung liegt hier nach alldem nicht vor.

d) Das Bauverwaltungsamt, d.h. die Tiefbauverwaltung der Klägerin, wenn es den Enteignungsantrag stellt und das Verfahren weiter betreibt, wird dagegen für den Oberbürgermeister beim Vollzug der Beschlüsse des Stadtrats oder seiner Ausschüsse tätig (Art. 36 Satz 1 GO). Es handelt sich nicht um eine laufende Angelegenheit im Sinne von Art. 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GO, die für die Gemeinde keine grundsätzliche Bedeutung hat und keine erheblichen Verpflichtungen erwarten lässt. Denn die vorsorgende Planung, wie sie der Träger der Straßenbaulast im Sinne von Art. 9 Abs. 1 BayStrWG wahrzunehmen hat, stellt eine typische planende und insoweit gestaltende Verwaltungstätigkeit dar, die nicht routinemäßig ausgeführt werden kann. Hier gilt die grundsätzliche Zuständigkeit des Gemeinderats (Stadtrats) und seiner Ausschüsse nach Art. 29, Art. 30 Abs. 2, Art. 32 GO. Im Zweifelsfall spräche auch die Vermutung für die Zuständigkeit des Gemeinderats (vgl. BayObLG vom 21.10.1974 a.a.O. S. 706 f.). Im konkreten Fall bestehen keine Zweifel. Die Planung, der Bau und der Grunderwerb für eine Kreisstraße hat auch für eine kreisfreie Stadt von der Größe der Klägerin eine grundsätzliche Bedeutung. Daneben lässt die Maßnahme erhebliche Verpflichtungen erwarten. [...] Über die Beantragung eines solchen Enteignungsverfahrens hat stets der Stadtrat bzw. ein beschließender Ausschuss zu befinden. Denn die Entscheidung für oder gegen ein Enteignungsverfahren in dieser Größenordnung kann zu einer Beschleunigung, aber auch zu einer Verzögerung des Straßenbauvorhabens führen. [...]

g) Beim Vollzug der Beschlüsse des Stadtrats und seiner Ausschüsse handelt das Bauverwaltungsamt der Klägerin zwar ebenfalls im Auftrag des Oberbürgermeisters (Art. 36 Satz 1, Art. 39 Abs. 2 GO). Alleiniger Entscheidungsträger ist hier aber der Stadtrat bzw. sein Ausschuss, während der Oberbürgermeister nur vollzieht. Der Oberbürgermeister kann daher durch Weisung auf die Mitarbeiter des Amtes nur einwirken (Art. 37 Abs. 4, Art. 43 Abs. 3 GO), soweit die Weisung im Einklang mit den Beschlüssen der zuständigen Gremien steht. Der Vollzug der gesetzlichen Vorschriften im eigenen und im übertragenen Wirkungskreis und die Durchführung der gesetzmäßigen Anordnungen und Weisungen der Staatsbehörden obliegen mit Ausnahme der Fälle des Art. 37 GO dem Gemeinderat und seinen Ausschüssen (Art. 59 Abs. 1, Art. 32 Abs. 2 GO). [...]

Der Oberbürgermeister hat jedoch gemäß Art. 59 Abs. 2 GO Entscheidungen des Stadtrats oder seiner Ausschüsse, die er für rechtswidrig hält, zu beanstanden, ihren Vollzug auszusetzen und erforderlichenfalls die Entscheidung der Rechtsaufsichtsbehörde herbeizuführen. Die Beanstandung betrifft dabei das Innenverhältnis zwischen dem Oberbürgermeister und dem zuständigen Beschlussorgan; sie erfolgt durch einen formlosen Hinweis des Oberbürgermeisters unter Nennung der tragenden Gründe zur Rechtslage sowie des Art. 59 Abs. 2 GO gegenüber dem Ausschuss (vgl. VGH n.F. 11, 10 [18]; Bauer/Böhle/Masson/Samper a.a.O., Rn. 7 zu Art. 59). Zudem muss der Oberbürgermeister gleichzeitig den Vollzug des Beschlusses des Stadtrates oder Ausschusses aussetzen, um die Schaffung vollendeter Tatsachen zu verhindern. Die Aussetzung des Vollzugs bedarf regelmäßig keiner besonderen Anordnung, sondern wird dadurch bewirkt, dass der Oberbürgermeister vom Vollzug der Entscheidung des Gremiums absieht (vgl. Bauer/Böhle/ Masson/Samper a.a.O., Rn. 8 zu Art. 59; Hölzl/Hien/Huber, Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern, Stand: Juli 2002, Erl. 4 zu Art. 59). Hilft der Stadtrat, Ausschuss oder nach seiner Anrufung gemäß Art. 32 Abs. 3 Satz 1 GO wiederum der Stadtrat der Beanstandung nicht durch eine Änderung der Beschlussfassung ab, so hat der Oberbürgermeister unverzüglich die Entscheidung der Rechtsaufsichtsbehörde (hier die Regierung nach Art. 110 Satz 2 GO) herbeizuführen (vgl. Hölzl/Hien/Huber a.a.O., Erl. 4 zu Art. 59; Widtmann/Grasser a.a.O., Rn. 8 zu Art. 59).

Bei der dann folgenden Entscheidung der Rechtsaufsichtsbehörde handelt es sich aber nach herrschender Meinung um ein innergemeindliches Kontrollverfahren und nicht um eine Maßnahme der Rechtsaufsicht. Die von der Rechtsaufsichtsbehörde zu treffende Entscheidung wird deshalb als eine Art Rechtsgutachten angesehen, nicht indes als ein Verwaltungsakt im Sinne von Art. 35 Satz 1 BayVwVfG wie im Fall der rechtsaufsichtlichen Beanstandung nach Art. 112 GO (vgl. BayVGH vom 16.8.1993, FStBay 1993, Rn. 309; Böhle/Bauer/Masson/Samper a.a.O., Rn. 9 zu Art. 59; Hölzl/Hien/Huber a.a.O., Erl. 6 zu Art. 59; Widtmann/Grasser a.a.O., Rn. 9 zu Art. 59; Riedl, BayVBl 1995, 198 [204 f.]; a. A. Schulz/Wachsmuth/Zwick, Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern, Stand: Januar 2004, Erl. 4 zu Art. 59). Ein Klageverfahren zur Überprüfung dieses Rechtsgutachtens, das lediglich eine Mitteilung der Rechtsauffassung der Rechtsaufsichtsbehörde darstellt (vgl. BayVGH vom 16.8.1993, a.a.O.) und zudem in einem eventuell nachfolgenden rechtsaufsichtlichen Verfahren nicht als verbindlich angesehen würde (vgl. Riedl a.a.O.), ist weder ausdrücklich gesetzlich geregelt noch von der Rechtsprechung für erforderlich gehalten worden. Schließt sich demnach die Regierung in ihrem Rechtsgutachten der Auffassung des Beschlussorgans an, so hat der Oberbürgermeister den von ihm beanstandeten Beschluss zu vollziehen, ohne hiergegen weiter vorgehen zu können (sofern nicht der Beschluss gerade seine eigene Organstellung betrifft; - vgl. Hölzl/Hien/Huber, a.a.O., Erl. 6 zu Art. 59; Bauer/Böhle/Masson/Samper, a.a.O., Rn. 10 zu Art. 59). Folgt die Regierung dagegen der Ansicht des Oberbürgermeisters, bleibt der Beschluss des Stadtrats oder Ausschusses unvollziehbar (vgl. Hölzl/Hien/Huber a.a.O., Erl. 5 zu Art. 59; Schulz/Wachsmuth/ Zwick a.a.O., Erl. 3.9 zu Art. 59). Hebt daraufhin das Beschlussorgan seinen Beschluss nicht auf, kann die Rechtsaufsichtsbehörde nur im Wege der Beanstandung und gegebenenfalls Ersatzvornahme nach Art. 112 f. GO gegen die Gemeinde vorgehen (vgl. Bauer/Böhle/Masson/Samper a.a.O., Rn. 9 zu Art. 59; Hölzl/Hien/Huber a.a.O., Erl. 5 zu Art. 59; Riedl a.a.O.).

Sieht die Rechtsaufsichtsbehörde jedoch nach ihrem Ermessen davon ab, nach dem Verfahren gemäß Art. 59 Abs. 2 GO ein rechtsaufsichtliches Verfahren gemäß Art. 112 f. GO durchzuführen, so ist ungeklärt, ob und gegebenenfalls auf welche Weise das in seiner Entscheidung vom Oberbürgermeister beanstandete Beschlussorgan seine Auffassung gerichtlich bestätigen lassen kann. Es gibt hierzu weder eine vorherrschende Rechtsprechung noch eine herrschende Meinung in der Literatur. Insoweit wird teilweise eine Leistungsklage im Rahmen einer Kommunalverfassungsstreitigkeit als zulässig erachtet, sofern der Oberbürgermeister oder die Rechtsaufsichtsbehörde im Rahmen des Verfahrens nach Art. 59 Abs. 2 GO untätig bleiben (vgl. Bauer/Böhle/Masson/Samper a.a.O., RdNr. 9 f. zu Art. 59; Hölzl/Hien/Huber a.a.O., Erl. 6 zu Art. 59). Nach anderer Auffassung soll auch dann die Einleitung einer Kommunalverfassungsstreitigkeit vor den Verwaltungsgerichten möglich sein, wenn sich die Rechtsaufsichtsbehörde der Rechtsauffassung des Oberbürgermeisters anschließt, ohne rechtsaufsichtliche Maßnahme nach Art. 112 f. GO zu ergreifen. In diesem Fall müsse es dem Gemeinderat möglich sein, die Frage, ob der von ihm gefasste Beschluss nach Art. 36 Satz 1 GO vom Oberbürgermeister zu vollziehen ist, gerichtlich überprüfen zu lassen (so Widtmann/Grasser a.a.O., RdNr. 10 zu Art. 59). Hierbei handelt es sich jedoch innerhalb der insoweit herrschenden Meinung, die die Entscheidung der Rechtsaufsichtsbehörde nach Art. 59 Abs. 2 GO lediglich als eine Art Rechtsgutachten ansieht, um eine bislang vereinzelt gebliebene Auffassung. Die Mindermeinung, die in der Entscheidung der Rechtsaufsichtsbehörde nach Art. 59 Abs. 2 GO einen Verwaltungsakt erblickt, geht dagegen von der Möglichkeit einer Anfechtungsklage nach § 42 VwGO aus (vgl. Schulz/Wachsmuth/Zwick a.a.O., Erl. 4).

Angesichts dieser unklaren, teilweise geradezu verworrenen Rechtslage ist das Beanstandungsverfahren nach Art. 59 Abs. 2 GO keine taugliche Möglichkeit zur Entscheidung einer strittigen Angelegenheit der vorliegenden Art. Ein Verfahren, das zu keinem für alle beteiligten Gemeindeorgane verbindlichen Ergebnis führt, das auch in zeitlicher Hinsicht mit Unwägbarkeiten belastet ist und dessen gerichtliche Überprüfbarkeit nicht hinreichend gesichert ist, kann nicht als einfacher, schneller oder effizienter angesehen werden als ein Insichprozess. Für den Oberbürgermeister der Klägerin ist daher das Verfahren nach Art. 59 Abs. 2 GO keine effektive Lösung, um seine Rechtsauffassung gegenüber dem Beschlussgremium durchzusetzen. Es ist vielmehr nicht auszuschließen, dass sich hier eine Pattsituation innerhalb der Verwaltung der Stadt ergibt. Der Streit zwischen den einzelnen städtischen Ämtern bliebe dann u.U. für längere Zeit ungelöst, die dahinter stehenden öffentlichen Aufgaben würden nicht erfüllt. Dies wäre ein unvertretbares Ergebnis. Mithin ist im konkreten Fall nicht die erforderliche gemeinsame Entscheidungsspitze innerhalb der städtischen Beschlussgremien vorhanden. Dem Oberbürgermeister fehlt vielmehr die umfassende Entscheidungsfreiheit nach beiden Seiten. Der Insichprozess scheitert damit nicht am fehlenden allgemeinen Rechtsschutzbedürfnis.

[...]

 

Zusammenfassung:

  1. Es fehlt am Rechtsschutzbedürfnis, wenn der Kläger sein Ziel auf andere Weise einfacher, schneller oder effizienter erreichen könnte.
  2. Dieser Weg könnte bei einem Insichprozess einer Gemeinde darin bestehen, die Sache durch eine gemeinsame Spitze entscheiden zu lassen. Dies scheidet jedoch dann aus, wenn die sich streitenden Organe, Organteile, Behörden oder Ämter Träger eigener Rechte oder Pflichten sind, über die eine gemeinsame Spitze nicht selbst verbindlich entscheiden kann.
  3. Art. 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GO definiert die laufenden Angelegenheiten als diejenigen, die für die Gemeinde keine grundsätzliche Bedeutung haben und keine erheblichen Verpflichtungen erwarten lassen. Dabei handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der gerichtlich voll nachprüfbar ist.
  4. Die Beanstandung gem. Art. 59 Abs. 2 GO betrifft das Innenverhältnis zwischen dem Oberbürgermeister und dem zuständigen Beschlussorgan; sie erfolgt durch einen formlosen Hinweis des Oberbürgermeisters unter Nennung der tragenden Gründe zur Rechtslage sowie des Art. 59 Abs. 2 GO gegenüber dem Ausschuss.
  5. Zudem muss der Oberbürgermeister gleichzeitig den Vollzug des Beschlusses des Stadtrates oder Ausschusses aussetzen, um die Schaffung vollendeter Tatsachen zu verhindern.
  6. Die von der Rechtsaufsichtsbehörde sodann zu treffende Entscheidung wird als eine Art Rechtsgutachten angesehen, nicht indes als ein Verwaltungsakt im Sinne von Art. 35 Satz 1 BayVwVfG wie im Fall der rechtsaufsichtlichen Beanstandung nach Art. 112 GO.

 

Rechtsprechungshinweise:

BVerwGE 45, 207 – Zulässigkeit eines Insichprozesses.

VGH München, BayVBl. 1988, 306 – Rechtsschutzbedürfnis für Antrag nach § 80 Abs. 6 VwGO.

VGH München, BayVBl. 2001, 210 – Fehlerhafter Vollzug eines Gemeinderatsbeschlusses.

 

Literaturhinweis:

Berger, Ariane: Aktienrecht als Kontrollmaßstab der gemeindeinternen Beanstandung, DVBl. 2013, 825.

Kosmider, Rainer: Amtshaftung für Entscheidungen des Gemeinderates, NVwZ 1986, 1000.



© 2011-2012, Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Rechtsdogmatik und Rechtsdidaktik, Universität Bayreuth