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VGH München – Vorbereitung der Stadtratssitzung durch den ersten Bürgermeister

Weitere Urteile zu: Allgemeine Leistungsklage | Bürgermeister | Feststellungsklage § 43 VwGO | Gemeinderat

Fundstelle:

VGH München, NVwZ 1988, 83

 

Themen:

  • Allgemeine Leistungsklage
  • Feststellungsklage, § 43 VwGO
  • Gemeinderat
  • Bürgermeister
  • Vorprüfungsrecht
  • Vorbereitung der Gemeinderatssitzung
  • Tagesordnung der Gemeinderatssitzung

 

Sachverhalt:

Der Kläger begehrte die Aufnahme des Punktes „Volksbegehren Bodenwöhrer Senke“ in die schriftliche Tagesordnung der Stadtratssitzung vom 3. 7. 1984. Diese wurde vom Ersten Bürgermeister abgelehnt und die Sitzung fand am 3. 7. 1984 statt. Das VG gab der Klage statt. Hiergegen wendet sich der Beklagte.

Der Antrag des Klägers, fraktionsloses Mitglied des Stadtrates der Beklagten, lautet: „Es wird festgestellt, dass die Bekl. verpflichtet ist, Anträge des Kl., die die Voraussetzungen der Geschäftsordnung erfüllen, in die schriftliche Tagesordnung zu Stadtratssitzungen aufzunehmen und in geeigneter Weise zu bezeichnen.“

In der mündlichen Verhandlung vor dem VGH stellte der Kläger den Klageantrag dahingehend um, dass beantragt wurde, festzustellen, dass die Nichtaufnahme des Antrags des Klägers bezüglich der Schaffung des Naturparks „Bodenwöhrer Senke“ in die schriftliche Tagesordnung der Stadtratssitzung vom 3. 7. 1984 rechtswidrig war.

 

Gründe:

Die gem. § 124 VwGO zulässigen Berufungen des Bekl. und des Vertreters des öffentlichen Interesses sind insoweit begründet, als das Urteil des VG die Bekl. ganz allgemein, d. h. ohne Zusammenhang mit einem konkreten Stadtratsantrag des Kl., für verpflichtet erklärt hat, “Anträge des Kl., die die Voraussetzungen der Geschäftsordnung erfüllen, in die schriftliche Tagesordnung der nächstmöglichen Stadtratssitzung aufzunehmen und in geeigneter Weise zu bezeichnen”. Der auf eine solche allgemeine Feststellung gerichtete Klageantrag, den der Kl. vor dem VG zuletzt gestellt hatte, war unzulässig. Der Kl. kann lediglich die Feststellung verlangen, dass die Bekl. die in seinem Stadtratsantrag vom 17. 6. 1984 genannte konkrete Angelegenheit in die schriftliche Tagesordnung für die öffentliche Stadtratssitzung am 3. 7. 1984 wenigstens stichwortartig hätte aufnehmen müssen. In Abänderung des verwaltungsgerichtlichen Urteils ist eine dahingehende eingeschränkte Feststellung auszusprechen, nachdem der Kl. in der mündlichen Verhandlung vor dem VGH seinen Klageantrag entsprechend umgestellt hat. Im übrigen sind die Berufungen zurückzuweisen.

1. Anders als der vor dem VG vom Kl. zuletzt gestellte Feststellungsantrag allgemeineren Inhalts ist der im Berufungsverfahren umgestellte Feststellungsantrag des Kl. zulässig. Ihm liegt das der Bekl. gegenüber ursprünglich geltend gemachte Begehren zugrunde, die im Stadtratsantrag des Kl. vom 17. 6. 1984 genannte Angelegenheit in die schriftliche Tagesordnung für den 3. 7. 1984 aufzunehmen. Dieses Begehren ist erledigt, weil die fragliche Stadtratssitzung, in der die Angelegenheit auch behandelt worden ist, am 3. 7. 1984 stattgefunden hat.

Eine kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeit, um die es sich vorliegend handelt, ist nach der Rechtsprechung des VGH grundsätzlich in Form der allgemeinen Leistungsklage zu behandeln (VGH München, VGH n. F. 21, 74; u. BayVBl 1976, 753 sowie BayVBl 1980, 656). Erledigt sich die Hauptsache, muss der Kl. auf die Feststellungsklage gem. § 43 VwGO übergehen, um einer Klageabweisung als unbegründet (BVerwG, MDR 1970, 261 [262]) zu entgehen. Eine Fortsetzungsfeststellungsklage i. S. des § 113 I 4 VwGO ist im Anschluss an eine allgemeine Leistungsklage nicht zulässig (OVG Münster, RiA 1976, 137; Kopp, VwGO, 7. Aufl. (1986), § 113 Rn. 48; offen: BVerwGE 52, 313 (316) = NJW 1977, 1837).

Mittels einer Klage nach § 43 VwGO kann das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses festgestellt werden. Unter einem Rechtsverhältnis i. S. der genannten Vorschrift sind die aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer Rechtsnorm des öffentlichen Rechts sich ergebenden rechtlichen Beziehungen einer Person zu einer anderen Person oder zu einer Sache zu verstehen. Hierzu zählen auch die durch organschaftliche Befugnisse und Verpflichtungen gekennzeichneten Rechtsbeziehungen zwischen Organen oder Organteilen juristischer Personen des öffentlichen Rechts, insb. von Gemeindeorganen zueinander (OVG Münster, DVBl 1978, 150 u. NJW 1979, 1726; VGH Kassel, NVwZ 1982, 44). Feststellungsfähig sind insb. auch einzelne, sich aus einem umfassenderen Rechtsverhältnis ergebende Berechtigungen. Erforderlich ist, dass das Rechtsverhältnis hinreichend konkret ist; abstrakte Fragen, wie sie vorliegend den Gegenstand des letzten Klageantrags vor dem VG bildeten, sind dagegen nicht feststellungsfähig. Notwendig ist somit das Vorliegen eines bestimmten, bereits überschaubaren, d. h. konkreten und nicht nur gedachten Sachverhaltes, dessen Rechtsfolgen festgestellt werden sollen. An der Konkretheit des Rechtsverhältnisses bestehen nach der neuerlichen Umstellung des Klageantrags im Berufungsverfahren keine Zweifel mehr. Nunmehr ist klargestellt, dass der Kl. klären lassen möchte, ob er berechtigt war, die Aufnahme des Punktes “Volksbegehren Bodenwöhrer Senke” in die schriftliche Tagesordnung der Stadtratssitzung vom 3. 7. 1984 zu verlangen.

Dem Kl. fehlt auch nicht das gem. § 43 I VwGO erforderliche Feststellungsinteresse. Dieses kann insb. nicht deshalb verneint werden, weil dem Stadtrat der Bekl. in der Sitzung am 3. 7. 1984 das Anliegen des Kl. tatsächlich zur Kenntnis gebracht worden war; hierdurch ist lediglich das Rechtsschutzinteresse für den auf Aufnahme in die Tagesordnung der nächsten Stadtratssitzung gerichteten ersten Klageantrag vor dem VG entfallen, nicht aber das Feststellungsinteresse für das nunmehr im Streit stehende Rechtsverhältnis. Das Feststellungsinteresse ist dem Kl. auch nicht deshalb abzusprechen, weil das Rechtsverhältnis in der Vergangenheit liegt. Denn dieses äußert über seine Beendigung hinaus noch Wirkungen für die Zukunft (hierzu BVerwGE 2, 229 = NJW 1956, 36; VGH München, BayVBl 1979, 123; OVG Berlin, NJW 1978, 1644), die sich daraus erschließen, dass die Bekl. ihre Verpflichtung, Anträge des Kl. unter Bezeichnung des Gegenstandes in die schriftliche Tagesordnung aufzunehmen, grundsätzlich bestreitet. Bei einer derart bestehenden Wiederholungsgefahr ist regelmäßig ein Feststellungsinteresse gegeben (Kopp, § 43 Rdnr. 25).

2. Die Klage ist im Rahmen des im Berufungsverfahren gestellten Antrags begründet.

a) Der erste Bürgermeister ist grundsätzlich verpflichtet, in die für Gemeinderatssitzungen von ihm aufzustellende schriftliche Tagesordnung auch Beratungsgegenstände, die sich aus Anträgen einzelner Gemeinderatsmitglieder ergeben, wenigstens stichwortartig aufzunehmen. Dieser objektiv-rechtlichen Verpflichtung steht grundsätzlich ein entsprechendes subjektives Recht des Ast. auf Aufnahme gegenüber; es ist Bestandteil des mitgliedschaftlichen Rechts zur Antragstellung, das nach bayerischem Gemeinderecht (auch) dem einzelnen Gemeinderatsmitglied zusteht.

Die Frage, welche Rechte das einzelne Gemeinderatsmitglied oder sonstige Gemeindeorgane bei der Aufstellung der Tagesordnung für eine Gemeinderatssitzung durch den ersten Bürgermeister haben, ist in der Gemeindeordnung nicht ausdrücklich geregelt. Sie lässt sich jedoch aus einer Gesamtschau der Vorschriften über die Sitzungen des Gemeinderats sowie aus allgemeinen kommunalrechtlichen Grundsätzen beantworten.

Art. 46 II 1 BayGO weist dem ersten Bürgermeister die Aufgabe zu, die Beratungsgegenstände vorzubereiten. Dies gilt unmittelbar für die Sitzungen des Gemeinderates und gem. Art. 55 II BayGO auch für beschließende Ausschüsse. Zur Sitzungsvorbereitung gehört nach allgemeiner Ansicht, dass eine schriftliche Tagesordnung zu erstellen ist (Hölzl-Hien, GO, Stand Dezember 1984, Art. 46, Anm. 3; Widtmann-Grasser, GO, Stand März 1986, § 46, Rn. 6; Masson-Samper, BayKommunalG, Stand April 1986, Art. 46 GO, Rn. 6; zum früheren Recht: Helmreich-Rock, BayGO, 8. Aufl. (1931), Art. 17, Anm. 5; Laforet-v. Jan-Schattenfroh, BayGO, 1931, Art. 17, Anm. 9). Dies wird durch Art. 52 II 1 BayGO bestätigt, wonach grundsätzlich Zeitpunkt und Ort der Sitzungen des Gemeinderats unter Angabe der Tagesordnung spätestens am dritten Tag vor der Sitzung ortsüblich bekanntzumachen sind. Im konkreten Fall ergibt sich die Verpflichtung des ersten Bürgermeisters der Bekl. zur Erstellung der schriftlichen Tagesordnung zusätzlich aus den – gem. Art. 45 II BayGO zulässigen – Bestimmungen in § 21 I 1 der Geschäftsordnung für den Stadtrat der Bekl. Gegenteiliges lässt sich nicht aus einem Vergleich zwischen Art. 47 II und Art. 51 III BayGO entnehmen. Hieraus ergibt sich lediglich, dass bei Wahlen im Gemeinderat die Ladung zwingend den Gegenstand anzugeben hat, während dies bei sonstigen Beschlüssen (Art. 51 I BayGO) der Regelung der Geschäftsordnung vorbehalten ist. In dem (Ausnahme-) Fall, dass eine Geschäftsordnung – anders als die der Bekl. – keine entsprechende Regelung enthält, wären die Gemeinderatsmitglieder über die öffentlich bekanntgemachte Tagesordnung in die Lage versetzt, sich über die zu beratenden Angelegenheiten zu unterrichten.

Mit dieser objektiv-rechtlich bestehenden Verpflichtung des ersten Bürgermeisters, für Gemeinderats- und Ausschusssitzungen eine schriftliche Tagesordnung zu erstellen, korrespondiert grundsätzlich ein subjektiv-öffentliches Recht des einzelnen Gemeinderatsmitglieds, dass der Beratungsgegenstand eines von ihm gestellten Antrags in die Tagesordnung aufgenommen wird. Dieser Anspruch ist – wie erwähnt – in der Gemeindeordnung nicht ausdrücklich enthalten. Ob die Geschäftsordnung ihn einräumen will, ist nicht entscheidend. Denn die Geschäftsordnung kann Mitgliedschaftsrechte eines Gemeinderats – im Unterschied zum Geschäftsgang (Art. 45 BayGO) - nur insoweit regeln, als dies in der Gemeindeordnung (vgl. Art. 32 III, Art. 33 I, Art. 37 II BayGO) ausdrücklich vorgesehen ist. Das hat der VGH bereits grundsätzlich ausgesprochen (VGH München, VGH n. F. 13, 24 = BayVBl 1960, 192; u. BayVBl 1980, 656 [657] sowie VGH n. F. 35, 22 [26]). Einen entsprechenden Vorbehalt, die Rechte eines Gemeinderatsmitglieds bei der Aufstellung der schriftlichen Tagesordnung durch die Geschäftsordnung zu regeln, enthält die Gemeindeordnung nicht. Eine in der Geschäftsordnung enthaltene Bestimmung, die sich mit dieser Frage befasst, kann demnach nicht mit konstitutiver Wirkung ein subjektiv-öffentliches Recht des Gemeinderatsmitglieds begründen.

Der Anspruch des einzelnen Gemeinderatsmitglieds, die Aufnahme des Beratungsgegenstandes seines Antrags in die schriftliche Tagesordnung zu verlangen, ergibt sich jedoch als Folge und Bestandteil des mitgliedschaftlichen Rechts, dem Gemeinderat Anträge zur Beschlussfassung vorzulegen, das nach bayerischem Gemeinderecht (nicht auf Fraktionen oder auf eine Mehrzahl von Gemeinderatsmitgliedern beschränkt ist, sondern) jedem einzelnen Gemeinderatsmitglied zukommt. Von einem solchen Antragsrecht gehen vorliegend auch die Beteiligten übereinstimmend aus. Durch Antragstellung wird der Gemeinderat als Gremium in die Lage versetzt, über einen bestimmten Gegenstand zu entscheiden und einen entsprechenden Beschluss zu fassen (Hölzl-Hien, GO, Art. 51, Anm. 1a). Das einzelne Gemeinderatsmitglied kann durch Stellung von Anträgen seine Vorstellungen äußern und damit eine Willensbildung des Gemeinderats herbeiführen. Sein Antragsrecht stellt sich somit als eines der bedeutendsten Mitwirkungsrechte des Gemeinderatsmitglieds dar (Hölzl-Hien, Art. 45, Anm. 2). Ohne diese Befugnis wäre das Gemeinderatsmitglied gleichsam auf die Antragstellung durch den ersten Bürgermeister als Vorsitzenden des Gemeinderats (Art. 36 S. 1 BayGO) oder von Ausschüssen (Art. 33 II BayGO) angewiesen; das Mitgliedschaftsrecht wäre weitgehend ausgehöhlt. Dies wäre mit dem Grundgedanken der Gemeindeordnung, die kommunale Selbstverwaltung als Teil des demokratischen Staatsaufbaus (Art. 11 IV BayVerf., Art. 1 BayGO) zu gewährleisten, schwerlich vereinbar. Auch ohne ausdrückliche Erwähnung des Antragsrechts in der Gemeindeordnung ist dieses nach alledem anzuerkennen (vgl. auch VGH München, BayVBl 1980, 657; Reigl, Geschäftsordnung der Gemeinden, 18. Aufl. (1984), Anm. 57).

Das Recht, die Aufnahme eines Antragsgegenstandes in die schriftliche Tagesordnung zu verlangen, liegt im Vorfeld des Antragsrechts und sichert dieses ab. Ohne diese verfahrensrechtliche Absicherung könnte das Antragsrecht nicht stets wirksam genug ausgeübt werden. Dafür spricht schon folgende Überlegung: Gem. Art. 47 II BayGO ist Beschlussunfähigkeit des Gemeinderats anzunehmen, wenn es an einer ordnungsgemäßen Ladung fehlt. Ist die Übersendung einer Tagesordnung mit der Ladung vorgeschrieben, führt die Nichtbeachtung dieses Formerfordernisses zur Fehlerhaftigkeit der Ladung (Hölzl-Hien, Art. 47 Anm. 2b). Die Folge könnte sein, dass der Gemeinderat Angelegenheiten, die nicht in der Tagesordnung bezeichnet sind, grundsätzlich nicht wirksam beschlussmäßig behandeln kann, wenn nicht nach Maßgabe der Geschäftsordnung etwa ein dringender Antrag noch während der Sitzung gestellt werden kann. Eine Ausnahme ist nur dann zu machen, wenn sämtliche Gemeinderatsmitglieder erscheinen und sich rügelos auf die Beratung einlassen (VGH München v. 5. 12. 1957 – Nr. 85 IV 55 in VGH n. F. 11, 10 insoweit nicht abgedr.; Hölzl-Hien, Art. 47, Anm. 3; Widtmann-Grasser, Art. 47, Rdnr. 4; Masson-Samper, Art. 47 Rdnr. 4; Prandl-Zimmermann, GemeindeR in Bayern, Stand 15. 4. 1982, Art. 47, Anm. 4). Die Gefahr, dass hiernach Anträge nicht rechtswirksam behandelt werden können, ist geringer, wenn das antragstellende Gemeinderatsmitglied ein subjektives Recht auf Aufnahme des Beratungsgegenstands in die schriftliche Tagesordnung geltend machen kann.

Ein solches Recht wird durch Sinn und Zweck der Regelung, eine Gemeinderatssitzung durch Aufstellung einer schriftlichen Tagesordnung vorzubereiten, bestätigt. Dieser besteht darin, dass den Gemeinderäten durch die vorab erfolgte Information über die in der nächsten Sitzung zu behandelnden Punkte die Möglichkeit gegeben wird, sich hierauf vorzubereiten (VGH München, NVwZ 1985, 284 = BayVBl 1985, 88 [89]). Auf diese Weise ist eine ordnungsgemäße und sachgerechte Beratung der einzelnen Beratungsgegenstände zu erwarten. Dies liegt nicht nur im öffentlichen Interesse an einer wirkungsvollen Gemeinderatsarbeit, sondern auch im subjektiven Interesse des einzelnen Gemeinderatsmitglieds, dessen antragsmäßig vorgetragenes Anliegen behandelt wird. [...]

Auch die historische Auslegung spricht nicht gegen das gefundene Ergebnis; es zeigt sich vielmehr, dass eine ausdrückliche Regelung des Rechts eines Gemeinderatsmitglieds, die Aufnahme eines Punktes in die schriftliche Tagesordnung zu verlangen, nicht bestanden hat. [...]

b) Der Anspruch eines antragstellenden Gemeinderatsmitglieds, die Aufnahme seines Punktes in die schriftliche Tagesordnung verlangen zu können, besteht jedoch nicht unbeschränkt. Ihm sind vielmehr in mehrfacher Hinsicht Grenzen gesetzt. Diese ergeben sich daraus, dass insoweit ein – gesetzesimmanenter – Interessenwiderstreit besteht: Dem Anspruch des Gemeinderats steht die Verpflichtung des ersten Bürgermeisters gegenüber, für einen ordnungsgemäßen Ablauf der Gemeinderatssitzung Sorge zu tragen.

Einen Anspruch auf Aufnahme eines Beratungsgegenstandes in die schriftliche Tagesordnung besteht nur insoweit, als die in der Geschäftsordnung enthaltenen, gem. Art. 45 II BayGO grundsätzlich zulässigen Form- und Fristvorschriften eingehalten sind. Gesuchen, die diesen Vorschriften nicht entsprechen, muss der erste Bürgermeister nicht stattgeben. Hierbei handelt es sich nämlich nicht um bloße Ordnungsvorschriften. Durch das Formerfordernis soll vielmehr im Hinblick auf die Bedeutung des Antragsrechts sichergestellt werden, dass die Beratungsgegenstände richtig angegeben werden. Die Einhaltung der Frist ist im Interesse eines geordneten Geschäftsganges erforderlich, um dem ersten Bürgermeister und der Verwaltung eine gewisse Zeit zur Sitzungsvorbereitung zu geben.

Manches spricht dafür, dass eine Aufnahme in die Tagesordnung des Gemeinderats weiter nicht verlangt werden kann, wenn für die Angelegenheit ein anderes Organ der Gemeinde zuständig ist. Sind einem beschließenden Ausschuss bestimmte Aufgaben gemäß Art. 32 II BayGO übertragen worden, so ist deren Behandlung – von dem hier nicht einschlägigen Sonderfall des Art. 32 IV BayGO abgesehen – im Gemeinderat regelmäßig nicht möglich, es sei denn, die Aufgabenübertragung wird wieder aufgehoben. Auch soweit dem ersten Bürgermeister kraft Gesetzes Zuständigkeiten zugewiesen sind, ist die Behandlung einer solchen Angelegenheit im Gemeinderat unzulässig (Masson-Samper, Art. 37 Rdnr. 1). Das einzelne Gemeinderatsmitglied kann sich nur an ein im Verhältnis der Gemeindeorgane zueinander zuständiges Organ werden; die Zuständigkeiten der Gemeindeorgane in diesem Verhältnis zueinander kann es nicht verändern. Diese Einschränkung bedeutet, wie noch darzulegen sein wird, nicht die Zuerkennung eines allgemeinen Vorprüfungsrechts des ersten Bürgermeisters in dem Sinne, dass er vor einer Aufnahme in die Tagesordnung den Antrag (oder den damit angestrebten Beschluss) zunächst umfassend auf seine Rechtmäßigkeit zu prüfen hätte. Der Bürgermeister hat eine Aufnahme insb. nicht deswegen abzulehnen, weil die Angelegenheit überhaupt nicht in die Zuständigkeit der Gemeinde fällt.

Schließlich ist das Recht, die Aufnahme eines Punktes in die Tagesordnung zu verlangen, dadurch eingeschränkt, dass die Aufgabenzuweisung in Art. 46 II 1 BayGO dem ersten Bürgermeister bei der Sitzungsvorbereitung in organisatorischer und zeitlicher Hinsicht einen Spielraum einräumt. Dieser wird von der Gemeindeordnung nicht ausdrücklich erwähnt, aber als erforderlich vorausgesetzt, damit die Beratungsgegenstände unter Berücksichtigung vor allem der Thematik, ihrer Gesamtzahl, ihrer Dringlichkeit und der Funktionsfähigkeit des Gemeinderats geordnet sind, etwa um die einzelne Sitzung nicht zu überfrachten, gegebenenfalls sogar auf verschiedene Sitzungen verteilt werden können. Den Einzelheiten braucht insoweit nicht weiter nachgegangen zu werden, weil die Streitsache dazu keinen Anlass bietet. Dem ersten Bürgermeister ist es auch vorbehalten, die Bezeichnung des Beratungsgegenstandes in der schriftlichen Tagesordnung festzulegen. Dem sind allerdings insoweit Schranken gesetzt, als sich aus der gewählten – zumindest stichwortartigen – Formulierung die Thematik erschließen lassen muss; eine vollinhaltliche Wiedergabe des Antragstextes in der Tagesordnung ist dagegen nicht erforderlich. Dies ergibt sich aus dem Zweck der die Sitzung vorbereitenden schriftlichen Tagesordnung, die Gemeinderäte – und gem. Art. 52 I 1 BayGO auch die Gemeindebürger – vorab zu informieren und eine sachgerechte Beratung durch die Möglichkeit der Vorbereitung zu gewährleisten. Hieraus wird auch deutlich, dass es nicht genügt, Sachanträge lediglich mit Formulierungen wie “Nachträge”, “Sonstiges” oder “Verschiedenes” zu bezeichnen. Rechtlich nicht geboten ist es regelmäßig, den Namen und gegebenenfalls die Partei oder Wählergruppe des Ast. zu nennen. Denn diese Angaben sind nicht notwendig, um dem erwähnten Zweck der schriftlichen Tagesordnung Rechnung zu tragen. Dies gilt auch dann, wenn – wie im Fall der Bekl. – die Tagesordnung aufgrund einer Regelung in der Geschäftsordnung an die örtliche Presse gegeben werden soll. Das einzelne Gemeinderatsmitglied hat keinen Anspruch auf besondere Publizierung seiner Aktivitäten durch die Gemeinde. Eine Benennung des Ast. kann dann in Betracht kommen, wenn dies in der Gemeinde generell üblich ist, etwa um Anträge aus der Mitte des Gemeinderats von solchen der Verwaltung zu unterscheiden. In diesem Fall würde der Grundsatz der Selbstbindung als Ausprägung des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 3 I GG, Art. 118 I BayVerf.) das insoweit bestehende Ermessen des ersten Bürgermeisters begrenzen.

Nicht eingeschränkt wird das Recht eines Gemeinderatsmitglieds, die Aufnahme eines Punktes in die schriftliche Tagesordnung zu verlangen, hingegen durch ein allgemeines Vorprüfungsrecht des Bürgermeisters in dem bereits angedeuteten Sinne, dass der Bürgermeister vor der Aufnahme den Antrag über die vorgenannten Einschränkungen hinaus umfassend auf seine Rechtmäßigkeit zu prüfen hätte. Ein derartiges umfassendes Vorprüfungsrecht kennt die bayerische Gemeindeordnung nicht. Es kann auch nicht im Wege der Auslegung gefunden werden. Insb. scheidet eine analoge Anwendung des Art. 59 II BayGO aus. Denn diese Vorschrift regelt einen anderen Fall. Sie betrifft das Recht und die Pflicht des ersten Bürgermeisters, einen von ihm als rechtswidrig angesehenen Gemeinderatsbeschluss zu beanstanden, seinen Vollzug auszusetzen und, soweit erforderlich, die Entscheidung der Rechtsaufsichtsbehörde herbeizuführen. Hierbei handelt es sich um eine Ausnahmevorschrift, die nicht auf andere Tatbestände ausgedehnt werden kann (vgl. Fundstelle 1962, Rn. 138). Vielmehr spricht die Regelung des Art. 59 II BayGO gegen ein Vorprüfungsrecht des ersten Bürgermeisters (Süß, BayVBl 1983, 518 f.). Sie trägt der generellen Kompetenzverteilung innerhalb der Gemeinde Rechnung. Nach Art. 29, 30 II BayGO ist nämlich der Gemeinderat für alle Angelegenheiten zuständig, die nicht dem ersten Bürgermeister zugewiesen sind oder von beschließenden Ausschüssen erledigt werden. Das bedeutet, dass der erste Bürgermeister grundsätzlich alle Angelegenheiten, die nicht in seine originäre Zuständigkeit fallen, dem Gemeinderat oder dem zuständigen Ausschuss vorzulegen und dessen Entscheidung einzuholen hat. Die Anerkennung eines umfassenden Vorprüfungsrechts würde diesem gesetzlich vorgegebenen System widersprechen. Es entspricht der weit überwiegenden Ansicht nicht nur zur bayerischen Gemeindeordnung, sondern auch zu insoweit vergleichbaren Regelungen der anderen Bundesländer, dass der erste Bürgermeister keine umfassende Vorprüfung eines Antrags auf Aufnahme eines bestimmten Beratungsgegenstandes in die schriftliche Tagesordnung vornehmen darf (Süß, BayVBl 1983, 518 f.; Reigl, aaO, Anm. 58; Hölzl-Hien, aaO, Art. 46, Anm. 3; Widtmann-Grasser, aaO, Art. 46, Rn. 6; zur Rechtslage außerhalb Bayerns: OVG Münster, NVwZ 1984, 325 = DVBl 1984, 155; OVG Lüneburg, DVBl 1983, 814 u. NVwZ 1984, 460 = DVBl 1984, 734; OVG Koblenz, NVwZ 1985, 673 L = DVBl 1985, 906; Huber, NVwZ 1982, 663; Hofmann, DVBl 1984, 118; Uechtritz u. Schlarmann, DVBl 1984, 940; Schoch, DÖV 1986, 135; a. A. Gern, VBlBW 1984, 64 f.; Raum, DÖV 1985, 820 ff.; Erlenkämper, NVwZ 1984, 625; 1986, 996 f.). [...]

Dass nach geltendem bayerischen Gemeinderecht ein umfassendes Vorprüfungsrecht nicht besteht, bedeutet jedoch nicht, dass der Bürgermeister einem Aufnahmeverlangen auch dann entsprechen müsste, wenn es sich als rechtsmissbräuchlich erweist. Ein solches Verlangen kann er nach dem auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatz von Treu und Glauben vielmehr unberücksichtigt lassen. Ein solcher Rechtsmissbrauch wird dann anzunehmen sein, wenn der Antrag schikanös ist (OVG Lüneburg, NVwZ 1984, 460 = DVBl 1984, 734) oder einen strafbaren Inhalt hat. Rechtsmissbrauch kann auch in ständiger Wiederholung liegen, wenn die Angelegenheit bereits vom Gemeinderat behandelt und verbeschieden ist und Gesichtspunkte, die eine erneute Befassung erforderlich machen, offenkundig nicht vorliegen.

c) Gemessen an diesen Grundsätzen war es rechtswidrig, den Antrag des Kl. im Schreiben vom 17. 6. 1984 nicht wenigstens stichwortartig auf die schriftliche Tagesordnung der Stadtratssitzung vom 3. 7. 1984 zu setzen. Dass der Antrag den formalen Erfordernissen der Geschäftsordnung entsprach, ist zwischen den Beteiligten nicht streitig. Es ist auch nicht ersichtlich, dass eine Behandlung in der Stadtratssitzung nicht möglich gewesen wäre, etwa weil der zwischen Eingang des Antrags und Stadtratssitzung gelegene Zeitraum zu knapp bemessen gewesen wäre oder die Behandlung die Sitzung überfrachtet hätte; dagegen spricht, dass die Angelegenheit dem Stadtrat vom ersten Bürgermeister der Bekl. – wenn auch ohne inhaltliche Vorankündigung in der Tagesordnung – vorgetragen worden ist. Da dem ersten Bürgermeister der Bekl. auch kein umfassendes Vorprüfungsrecht zustand, konnte die Aufnahme in die Tagesordnung auch nicht deshalb unterbleiben, weil das Ziel des Antrags, das Volksbegehren Nationalpark “Bodenwöhrer Senke” rechtswidrig war, wie der BayVerfGH ausgesprochen hat (BayVerfGH, NVwZ 1985, 732 = BayVBl 1985, 523). Da Anhaltspunkte dafür, dass der Antrag rechtsmissbräuchlich war, weder ersichtlich sind noch vorgetragen wurden, war antragsgemäß festzustellen, dass die Nichtaufnahme des Antrags des Kl. in die schriftliche Tagesordnung rechtswidrig war.

 

 

Zusammenfassung:

  1. Eine kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeit, ist grundsätzlich in Form der allgemeinen Leistungsklage zu behandeln.Erledigt sich die Hauptsache, muss der Kläger auf die Feststellungsklage gem. § 43 VwGO übergehen, um einer Klageabweisung als unbegründet zu entgehen.
  2. Der erste Bürgermeister ist grundsätzlich verpflichtet, in die für Gemeinderatssitzungen von ihm aufzustellende schriftliche Tagesordnung auch Beratungsgegenstände, die sich aus Anträgen einzelner Gemeinderatsmitglieder ergeben, wenigstens stichwortartig aufzunehmen.Dieser objektiv-rechtlichen Verpflichtung steht grundsätzlich ein entsprechendes subjektives Recht der Gemeinderatsmitglieder auf Aufnahme gegenüber.
  3. Die Vorbereitung der Sitzungen durch den Bürgermeister gem. Art. 46 II 1 BayGO umfasst nach allgemeiner Ansicht auch die Erstellung einer schriftlichen Tagesordnung.
  4. Einen Anspruch auf Aufnahme eines Beratungsgegenstandes in die schriftliche Tagesordnung besteht nur insoweit, als die in der Geschäftsordnung enthaltenen, gem. Art. 45 II BayGO grundsätzlich zulässigen Form- und Fristvorschriften eingehalten sind.
  5. Eine Aufnahme in die Tagesordnung des Gemeinderats kann weiter nicht verlangt werden, wenn für die Angelegenheit ein anderes Organ der Gemeinde zuständig ist.
  6. Der Bürgermeister hat bei der Erstellung der Tagesordnung einen gewissen Spielraum, damit die Beratungsgegenstände unter Berücksichtigung vor allem der Thematik, ihrer Gesamtzahl, ihrer Dringlichkeit und der Funktionsfähigkeit des Gemeinderats geordnet sind.
  7. Der Bürgermeister hat kein allgemeines Vorprüfungsrecht dahingehend, vor der Aufnahme den Antrag umfassend auf seine Rechtmäßigkeit zu überprüfen.Dies bedeutet jedoch nicht, dass der Bürgermeister einem Verlangen entsprechen muss, wenn es sich als rechtsmissbräuchlich erweist.Hierunter fällt neben schikanösen oder Anträgen strafbaren Inhalts eine ständige Wiederholung bereits im Gemeinderat behandelter und verbeschiedener Angelegenheiten.

 

Rechtsprechungshinweise:

VGH München, BayVBl. 2001, 666 (Vorbereitung der Gemeinderatssitzung durch Bürgermeister und Informationsrecht der Mitglieder).

VGH München, BayVBl. 2012, 340 (Einberufung des Gemeinderats und Vorprüfungsrecht des Bürgermeisters).

OVG Münster, NVwZ 1984, 325 (Vorprüfungsrecht des Bürgermeisters).

 

Literaturhinweise:

Grasser, Walter: Zur Einberufung und Abhaltung einer außerordentlichen Sitzung des Gemeinderats, BayVBl. 1991, S. 42.

Knemeyer, Franz-Ludwig: Die Zuordnung von Aufgaben, Befugnissen und Geschäften nach der Bayerischen Gemeineordnung, BayVBl. 1990, S. 589.

Pahlke, Michael: Gibt es einen „ungeschriebenen verfassungsunmittelbaren Informationsanspruch“ eines jeden Gemeinderatsmitglieds gegenüber dem Bürgermeister?, BayVBl. 2011, S.686.

Schoch, Friedrich K.: Prüfungsrecht des Vorsitzenden der Gemeindevertretung bei der Erstellung der Tagesordnung?, DÖV 1986, S. 135.