Drucken
sharen

BVerwG – Untersagung der Tonaufzeichnung bei öffentlichen Gemeinderatssitzungen

Weitere Urteile zu: Ausübung des Hausrechts | Gemeinderat | Handhabung der Ordnung | Pressefreiheit

Fundstelle:

BVerwGE 85, 283

 

Themen:

  • Gemeinderat
  • Bürgermeister als Mitglied des Gemeinderats
  • Handhabung der Ordnung
  • Ausübung des Hausrechts
  • Pressefreiheit
  • Allgemeines Persönlichkeitsrecht
  • Kommunale Selbstverwaltungsgarantie

 

Leitsatz:

Das Grundrecht der Pressefreiheit eines Journalisten wird nicht dadurch verletzt, dass ihm der Ratsvorsitzende in Ausführung eines entsprechenden Ratsbeschlusses untersagt, die öffentliche Sitzung des Rates auf Tonband aufzuzeichnen.

 

Sachverhalt:

Der Kläger, der für ein lokales Wochenblatt Presseberichte schreibt, nahm mit weiteren Journalisten an einer Sitzung des Rates der Stadt G. teil, um deren Ablauf auf Tonband aufzuzeichnen. Nach Eröffnung der Sitzung unterrichtete der beklagte Ratsvorsitzende den Rat über die – inzwischen angelaufene – Aufzeichnung. Daraufhin beschloss der Rat mit 34 zu 4 Stimmen, die Tonbandaufzeichnung nicht zuzulassen. Da der Beklagte vergeblich bat, das Tonbandgerät abzustellen, wurde die Sitzung unterbrochen und sodann vertagt. [...]

Im vorliegenden Verfahren erstrebt der Kläger die Verpflichtung des beklagten Ratsvorsitzenden, ihm künftig die Aufzeichnung von Wortbeiträgen aus Anlass öffentlicher Sitzungen des Rats der Stadt G. zu gestatten. Das Verwaltungsgericht wies die Klage ab [...].

Die Berufung des Klägers wies das Oberverwaltungsgericht unter Bezugnahme auf das erstinstanzliche Urteil nach dem Gesetz zur Entlastung der Gerichte in der Verwaltungs- und Finanzgerichtsbarkeit durch Beschluss zurück. [...]

Die vom Senat zugelassene Revision des Klägers rügt die Verletzung des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Das Informationsbedürfnis des Bürgers und Wählers habe Vorrang vor einem etwaigen Persönlichkeitsrecht des einzelnen Mandatsträgers. [...]

Der Beklagte tritt der Revision entgegen.

 

Gründe:

Die Revision hat keinen Erfolg. Das die Klageabweisung bestätigende Berufungsurteil verletzt nicht Bundesrecht. Der Beklagte, der nach der Gemeindeordnung als Vorsitzender des Rates der Stadt für die Ordnung der Sitzungen verantwortlich ist, ist bundesrechtlich nicht verpflichtet, die Aufzeichnung von Wortbeiträgen anlässlich öffentlicher Sitzungen des Rates auf Tonband zuzulassen. Das Grundrecht der Pressefreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG (1.) sowie die Vorschrift des § 48 Abs. 1 Nr. 2 UrhG (2.) geben für das Begehren des Klägers, die Aufzeichnung künftiger Sitzungen auf Tonband zu dulden, keine Rechtsgrundlage her.

1. Der Kläger kann sich für die Berichterstattung als Pressemitarbeiter eines Wochenblatts auf das verfassungsrechtlich verbürgte Recht auf Pressefreiheit berufen. Die Pressefreiheit erstreckt sich auf den Bereich der Informationsbeschaffung (BVerfGE 50, 234 [240]); sie umgreift damit die Tätigkeiten, die der Pressemitarbeiter entfaltet, um sich über den Verlauf öffentlicher Sitzungen eines Gemeinderats zu informieren. Ein aus dem Grundrecht der Pressefreiheit herzuleitender Anspruch auf Informationsbeschaffung in der von dem Kläger geforderten Art und Weise, nämlich darauf, die Redebeiträge von Ratsmitgliedern oder Äußerungen Dritter, die im Rat zu Worte kommen, ohne die Zustimmung des Beklagten auf Tonband aufzuzeichnen, steht dem Kläger indessen nicht zu.

a) Was die Rechtsgrundlage der Informationsbeschaffung im Pressewesen angeht, so hat der erkennende Senat entschieden, dass ein Anspruch der Presse auf Information in seiner Ausprägung als Auskunftsanspruch gegen Behörden unmittelbar aus dem Grundgesetz nicht herzuleiten ist (BVerwGE 70, 310 [311 ff.]). Die Frage, wann und wo es zur Verwirklichung der Pressefreiheit im Bereich der Beschaffung publizistischer Informationen einer rechtlichen Verpflichtung öffentlicher Stellen zur Auskunft bedarf, kann weder mit einem – von der Verfassung vermeintlich vorgegebenen – einfachen Ja noch auf Grund einer allein am Einzelfall orientierten Betrachtung beantwortet werden. Das Grundgesetz hat es vielmehr den Gesetzgebern von Bund und Ländern überlassen, in Abwägung der betroffenen privaten und öffentlichen Interessen mit dem publizistischen Informationsinteresse zu regeln, ob und unter welchen – generell und abstrakt zu umschreibenden – Voraussetzungen ein Informationsrecht der Presse in der Form des Anspruchs auf Auskunft behördlicher Stellen besteht. Diese Erwägung trifft in gleicher Weise auf den hier in Rede stehenden verfassungsrechtlichen Schutz der Informationsbeschaffung gegenüber der öffentlichen Verwaltung in der speziellen Form der Tonaufzeichnung von öffentlichen Sitzungen einer Gemeindevertretung zu. Auch die Zulässigkeit dieser Modalität der Beschaffung pressebedeutsamer Informationen ist nicht abschließend in der Verfassung vorentschieden; auch insoweit behält das Grundgesetz dem Gesetzgeber, hier dem für die Regelung des Kommunalrechts berufenen Landesgesetzgeber, die Entscheidung darüber vor, ob und wie er normiert. [...]

b) [...] Zutreffend haben die Vorinstanzen, der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Rechtsgüter- und Verfassungswerteabwägung im Rahmen des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG folgend (vgl. BVerfGE 35, 202 [223 ff.] 'Lebach'), beachtet, dass Pressefreiheit und das der Pressefreiheit Schranken ziehende allgemeine Gesetz in einem Verhältnis der Wechselwirkung gesehen werden müssen; dies deshalb, weil das allgemeine Gesetz seinerseits im Lichte der besonderen Bedeutung des Grundrechts der Pressefreiheit auszulegen und unter Wahrung des besonderen Wertgehalts der Pressefreiheit zu interpretieren ist.

Nicht uneingeschränkt kann den Vorinstanzen hingegen in ihrer Sicht der Rechtsgüterabwägung beigepflichtet werden, die sich aus der Wechselbezüglichkeit von Grundrecht und allgemeinem Gesetz ergibt. Entgegen ihrer Auffassung geht nämlich nicht das Persönlichkeitsrecht der Ratsmitglieder als das mit der Pressefreiheit konkurrierende Rechtsgut in die gebotene Abwägung ein. Es ist vielmehr das öffentliche Interesse daran, dass die Gemeindeverwaltung ihre Aufgaben sachgerecht erfüllen kann, das als rechtlich geschütztes Gut hinter der in der Gemeindeordnung begründeten Sitzungs- und Hausordnungsbefugnis des Ratsvorsitzenden steht. Auch die Äußerungen eines Ratsmitglieds im Rahmen öffentlicher Sitzungen unterfallen diesem funktionellen Aspekt. Dementsprechend ist das Rederecht des Ratsmitglieds als ein aus seiner mitgliedschaftlichen Stellung in der Gemeindevertretung fließendes Organrecht anzusehen (Senatsbeschluss vom 12. Februar 1988 – BVerwG 7 B 123.87 – DVBl. 1988, 792 = Buchholz 415.1 AllgKommR Nr. 72).

Das allgemeine Persönlichkeitsrecht der Ratsmitglieder, auf das die Vorinstanzen im Rahmen der Rechtsgüterabwägung maßgeblich abgestellt haben, ist demgegenüber für das Abwägungsergebnis von keiner tragenden Bedeutung. Das Interesse an der Wahrung des Persönlichkeitsrechts der Ratsmitglieder vermag zwar die Amtsführung des Ratsvorsitzenden mitzubestimmen. Denn der Ratsvorsitzende hat seine Ordnungsbefugnisse auch darauf zu richten, dass Angriffen auf Persönlichkeitsrechte der Ratsmitglieder, etwa in Form beleidigender Zwischenrufe, entgegengetreten wird. Das ändert aber nichts daran, dass die dem Ratsvorsitzenden eingeräumten Befugnisse nicht den Schutz der Persönlichkeitsrechte der Ratsmitglieder als solchen bezwecken, sondern dazu dienen, die äußeren Bedingungen sicherzustellen, die für einen ordnungsgemäßen Sitzungsbetrieb erforderlich sind. Aus dieser rechtlichen Zielsetzung heraus hat der Ratsvorsitzende Störungen der Verwaltungstätigkeit zu vermeiden und zu beheben, wie sie sich auch im Zusammenhang mit einer Persönlichkeitsrechtsverletzung ergeben können (dazu zutreffend Ehlers in NWVBl. 1988, 122 [125]).

Das durch die Sitzungsgewalt des Ratsvorsitzenden repräsentierte Funktionsinteresse verleiht dessen Befugnis zur Entscheidung über die Zulassung von Tonaufzeichnungen auch ein solches Gewicht, dass es zu keiner unverhältnismäßigen Beschränkung der Presse führt, wenn ein Journalist auf Grund eines entsprechenden Ratsbeschlusses im Einzelfall durch den Ratsvorsitzenden gehindert wird, sich seine Informationen über öffentliche Sitzungen im Wege der Tonaufzeichnung zu verschaffen. Was die Vorinstanzen hierzu, freilich zu Unrecht bezogen auf das allgemeine Persönlichkeitsrecht der Ratsmitglieder als abzuwägendes Rechtsgut, ausgeführt haben, gilt weitgehend auch, wenn man statt dessen das in der mitgliedschaftlichen Wahrnehmungszuständigkeit liegende Rederecht des Ratsmitglieds auf die Waagschale legt.

Auch das Recht des Ratsmitglieds auf freie Rede, das nicht in der höchstpersönlichen Rechtssphäre gründet, kann durch die Aufzeichnung auf Tonband faktisch empfindlich tangiert werden. Ein gleichartiger psychologischer Befund hat den Gesetzgeber sogar veranlasst, die Verhandlung im Gerichtsverfahren, dort allerdings zum Schutz anderer Rechtsgüter als hier, von Ton- und Fernseh-Rundfunkaufnahmen sowie von Ton- und Filmaufnahmen mit dem Ziel ihrer Veröffentlichung ganz freizuhalten (§ 169 GVG). Eine von psychologischen Hemmnissen möglichst unbeeinträchtigte Atmosphäre gehört zu den notwendigen Voraussetzungen eines geordneten Sitzungsbetriebs, den der Ratsvorsitzende zu gewährleisten hat. Das beruht auf dem legitimen, letztlich in der Gewährleistung der Selbstverwaltung durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verankerten öffentlichen Interesse daran, dass die Willensbildung des Rates als demokratisch legitimierter Gemeindevertretung ungezwungen, freimütig und in aller Offenheit verläuft. Von daher kann die von den Vorinstanzen anerkannte Besorgnis nicht vernachlässigt werden, dass insbesondere in kleineren und ländlichen Gemeinden weniger redegewandte Ratsmitglieder durch das Bewusstsein des Tonmitschnitts ihre Spontaneität verlieren, ihre Meinung nicht mehr "geradeheraus" vertreten oder schweigen, wo sie sonst gesprochen hätten. Denn Tonbandaufzeichnungen zeitigen nun einmal für das Verhalten der Betroffenen erhebliche Wirkung, weil sie jede Nuance der Rede, einschließlich der rhetorischen Fehlleistungen, der sprachlichen Unzulänglichkeiten und der Gemütsbewegungen des Redners, dauerhaft und ständig reproduzierbar konservieren. Andererseits kann die Qualität einer Berichterstattung über die Diskussion und Lösung kommunalpolitischer Probleme schwerlich davon abhängig sein, dass jede in der Sitzung gefallene Äußerung nach genauem Wortlaut, Tonfall und emotionaler Färbung auf Dauer technisch festgehalten wird. Soweit im Einzelfall ein Interesse an der wortgetreuen Wiedergabe von Redepassagen besteht, eröffnen die Mittel der Schrift genügend Möglichkeiten, exakt zu berichten. Auch insoweit stellt die Tonbandaufzeichnung weder ein wesentliches noch gar ein unersetzliches Mittel zur Beschaffung von Informationen über den Ablauf öffentlicher Sitzungen von Gemeindevertretungen dar. Aus alledem folgt, dass der vom Kläger geltend gemachte Anspruch auf allgemeine Zulassung der Aufzeichnung von Ratssitzungen auf Tonband aus der grundrechtlich verbürgten Pressefreiheit nicht abzuleiten ist.

2. [...]

 

Zusammenfassung:

  1. Ein Anspruch der Presse auf Information in seiner Ausprägung als Auskunftsanspruch gegen Behörden ist unmittelbar aus dem Grundgesetz nicht herzuleiten.
  2. Es besteht ein legitimes, letztlich in der Gewährleistung der Selbstverwaltung durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verankertes öffentliches Interesse daran, dass die Willensbildung des Gemeinderates als demokratisch legitimierte Gemeindevertretung ungezwungen, freimütig und in aller Offenheit verläuft.

 

Rechtsprechungshinweise:

BVerwGE 70, 310 (Kein Informationsanspruch der Presse gegenüber staatlichen Rundfunkanstalten).

BVerwG, DVBl. 1988, 792 (Untersagung des Tragens von Aufklebern durch Gemeinderatsmitglieder zur Demonstration politischer Auffassungen).

  

Literaturhinweise:

Pahlke, Michael: Abgestufte Fehlerfolgen bei einem Verstoß gegen den Grundsatz der Öffentlichkeit von Sitzungen des Gemeinderates?, BayVBl. 2010, 357.

Rothe, Karl-Heinz: Die Rechte und Pflichten des Vorsitzenden des Gemeinderates, NVwZ 1992, 529.