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VG Würzburg – Ausschluss eines Zuhörers für künftige Sitzungen

Weitere Urteile zu: Hausverbot | Störung

Fundstelle:

VG Würzburg, Urteil vom 19. Dezember 2007 – W 2 K 07.1146

 

Themen:

  • Hausverbot
  • Störung

 

Sachverhalt:

Der Kläger ist Gemeindebürger der Beklagten. Er besucht regelmäßig die öffentlichen Sitzungen des Gemeinderats. Die Parteien streiten um den Ausschluss des Klägers von den öffentlichen Gemeinderatsitzungen.

In den Jahren 2001, 2004 und 2005 kam es zu eklatanten Störungen, in Form von massiven Zwischenrufen, durch den Kläger. So musste er bereits am 26. November 2001 unter Polizeieinsatz aus dem Sitzungssaal entfernt werden müssen.

Mit Bescheid vom 18. Januar 2007 schloss der 1. Bürgermeister der Beklagten den Kläger bis zum 31. März 2007 von allen öffentlichen Sitzungen des Gemeinderats und der Ausschüsse aus mit der Begründung, der Kläger störe permanent die öffentlichen Sitzungen. Zuletzt sei es in den Gemeinderatssitzungen vom 4. Dezember 2006 und vom 8. Januar 2007 sowie in den Sitzungen des Bau- und Umweltausschusses vom 16. Oktober 2006, 20. November 2006 und 27. Dezember 2006 zu regelmäßigen Zwischenrufen und andauernden Einlassungen des Klägers gekommen. Einem mündlichen Verweis aus dem Sitzungssaal am 8. Januar 2007 sei der Kläger nicht nachgekommen. Der Bescheid enthält keine Rechtsbehelfsbelehrung.

Am 12. März 2007 besuchte der Kläger die öffentliche Sitzung des Gemeinderats und entfernte sich trotz entsprechender Aufforderung nicht freiwillig aus dem Sitzungssaal, so dass der Einsatz von Polizeivollzugsbeamten erforderlich war. Am 15. März 2007 ließ die Beklagte erneut Strafantrag (zuvor im Jahr 2006; das Verfahren wurde wegen Geringfügigkeit eingestellt) wegen Hausfriedensbruchs stellen.

Es kam zu weiteren Störungen durch den Kläger in den öffentlichen Sitzungen.

Mit Urteil des Amtsgerichts Aschaffenburg vom 30. August 2007 wurde der Kläger wegen Hausfriedensbruchs zu einer Geldstrafe verurteilt. Das Landgericht Aschaffenburg verwarf mit Beschluss vom 11. Oktober 2007 die Berufung gegen dieses Urteil als unzulässig.

Einen Widerspruchsbescheid vom 5. September 2007 wies das Landratsamt Aschaffenburg den Widerspruch des Klägers vom 13. Juni 2007 gegen den Bescheid der Beklagten vom 18. Januar 2007 zurück.

II. Am 12. September 2007 ließ der Kläger Klage zum Verwaltungsgericht Würzburg erheben, um feststellen zu lassen, dass der Bescheid der Beklagten vom 18. Januar 2007 sowie der Widerspruchsbescheid des Landratsamts Aschaffenburg vom 5. September 2007 rechtswidrig waren.

 

Gründe:

Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist der Bescheid der Beklagten vom 18. Januar 2007, mit welchem der Kläger ab diesem Datum bis zum 31. März 2007 von allen öffentlichen Sitzungen des Gemeinderats und der Ausschüsse der Beklagten ausgeschlossen worden ist. Der Kläger begehrt die Feststellung, dass dieser Bescheid rechtswidrig war.

Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage entsprechend § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zulässig. Im vorliegenden Verfahren hat sich der angegriffene Verwaltungsakt, das Verbot, für einen gewissen Zeitraum an öffentlichen Sitzungen des Gemeinderats und der Ausschüsse teilzunehmen, bereits vor Erhebung der Klage am 12. September 2007 erledigt, denn das Verbot bezog sich lediglich auf den Zeitraum vom Erlass des Bescheides bis zum 31. März 2007. In diesem Fall kommt lediglich die Fortsetzungsfeststellungsklage entsprechend § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO in Betracht.

Ob im vorliegenden Fall der entsprechenden Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens erforderlich war, kann dahinstehen, denn ein Widerspruchsverfahren wurde durchgeführt.

Auch das für die Zulässigkeit einer Fortsetzungsfeststellungsklage erforderliche berechtigte Interesse an der Feststellung ist im vorliegenden Fall gegeben. Zum einen ist es nicht von der Hand zu weisen, dass eine Wiederholungsgefahr gegeben ist und dem Kläger bei weiteren Störungen in der Zukunft erneut für einen längeren Zeitraum ein Hausverbot während der Sitzungen des Gemeinderats erteilt werden könnte; zum anderen ist auch ein Rehabilitationsinteresse zu bejahen, da der Kläger mit Urteil des Amtsgerichts Aschaffenburg vom 30. August 2007 aufgrund Hausfriedensbruchs, begangen durch unerlaubten Besuch einer Gemeinderatssitzung entgegen dem Verbot vom 18. Januar 2007, zu einer Geldstrafe verurteilt worden ist.

Auf dieser Grundlage ist die vorliegende Klage als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig.

Sie ist jedoch unbegründet, da der angegriffene Bescheid vom 18. Januar 2007 rechtmäßig war. Dem Kläger ist zu Recht ein Hausverbot hinsichtlich der Sitzungen des Gemeinderats und seiner Ausschüsse erteilt worden.

Rechtsgrundlage für den Bescheid vom 18. Januar 2007 ist Art. 53 Abs. 1 Satz 1 der Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern i.d.F. der Bekanntmachung vom 22. August 1998 (GVBl. S. 796), zuletzt geändert durch § 1 Gesetz zur Änderung des Kommunalen Haushaltsrechts vom 8. Dezember 2006 (GVBl. S. 975) - GO -. Hiernach handhabt der Vorsitzende während der Gemeinderatssitzung die Ordnung und übt das Hausrecht aus. Gemäß Art. 55 Abs. 2 GO findet diese Vorschrift auf den Geschäftsgang der beschließenden Ausschüsse entsprechende Anwendung.

Hierbei handelt es sich um eine Norm, die ausschließlich und speziell für den Zeitraum und den Ort einer öffentlichen Sitzung des Gemeinderats oder seiner Ausschüsse anwendbar ist (vgl. Rothe, Die Rechte und Pflichten des Vorsitzenden des Gemeinderats in: NVwZ 1992, 529, 535). Außerhalb dieses Bereichs gründet sich das öffentliche Hausrecht in Verwaltungsbehörden der Gemeinden auf Art. 56 Abs. 2 GO, wonach die Gemeinden verpflichtet sind, für den ordnungsgemäßen Gang der Geschäfte zu sorgen. Hierzu gehört auch das Recht, in einem räumlich und zeitlich abgegrenzten Herrschaftsbereich über Zutritt und Verweilen von Personen zu bestimmen, um die widmungsgemäße Tätigkeit der Verwaltungsbehörde gegen Störungen durch Unberechtigte zu schützen (BayVGH, U.v. 23.02.1981, BayVBl. 1981, 657).

Da die Öffentlichkeit während der Gemeinderatsitzung ein nach Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO besonders geschütztes Rechtsgut ist, ist die Spezialnorm des Art. 53 Abs. 1 Satz 1 GO erforderlich, um deutlich zu machen, dass das allgemeine Hausrecht auch während der Gemeinderatsitzungen Geltung entfaltet. Hiermit kann die Öffentlichkeit der Sitzung zu Lasten einzelner Personen, die den ordnungsgemäßen Gang der Geschäfte in der Gemeinderatssitzung hindern, eingeschränkt werden. Zudem wird die Ausübung des Hausrechts während der Gemeinderatssitzung dem Vorsitzenden übertragen. Dies bedeutet, dass das allgemeine Hausrecht des Art. 56 Abs. 2 GO über die Vorschrift des Art. 53 Abs. 1 Satz 1 GO den speziellen Gegebenheiten während der Gemeinderatssitzungen angepasst wird. Das Hausrecht des Art. 53 Abs. 1 Satz 1 GO ist somit kein aliud, sondern ein Spezialfall des Art. 56 Abs. 2 GO und mit diesem inhaltlich identisch.

Die Vorschrift des Art. 53 Abs. 1 Satz 2 GO, wonach der Vorsitzende berechtigt ist, Zuhörer, welche die Ordnung stören, entfernen zu lassen, beschäftigt sich lediglich mit dem Vollzug des Hausrechts im Rahmen einer für die Öffentlichkeit zugänglichen Gemeinderatssitzung.

Auf der Basis der Rechtsgrundlage aus Art. 53 Abs. 1 Satz 1 GO durfte die Beklagte das im Bescheid vom 18. Januar 2007 ausgesprochene Hausverbot erlassen.

Da das Hausrecht das Recht umfasst, zur Wahrung der Zweckbestimmung einer öffentlichen Einrichtung und insbesondere zur Abwehr von Störungen des Dienstbetriebes über den Aufenthalt von Personen in den Räumen, in denen die Gemeinderatsitzung gerade stattfindet, zu bestimmen, ist ein Hausverbot ein notwendiger Annex des Hausrechts (BayVGH, U.v. 23.02.1981). Das Hausrecht und mit ihm der Ausspruch eines Hausverbots hat präventiven Charakter. Es zielt darauf ab, zukünftige Störungen - hier speziell der Gemeinderatssitzung - zu vermeiden. Dem gegenüber hat es keinen repressiven Charakter, d.h., es hat nicht den Zweck, in der Vergangenheit liegende Sachverhalte zu bestrafen (vgl. BayVGH, B.v. 23.06.2003, BayVBl. 2003, 692). Hieraus ergibt sich, dass für den Ausspruch eines Hausverbots zunächst Tatsachen benannt werden müssen, die in der Vergangenheit den Hausfrieden gestört haben. Zusätzlich ist eine Prognose erforderlich, dass in Zukunft mit weiteren Störungen zu rechnen ist. Darüber hinaus muss eine Einschätzung erfolgen, dass ein Hausverbot erforderlich ist, um erneute Störungen zu verhindern (Grundsatz der Verhältnismäßigkeit).

In diesem Rahmen spielt einerseits der Grundsatz der Öffentlichkeit der Gemeinderatssitzung eine Rolle; hierdurch soll eine Kontrolle der Arbeit des Gemeinderats durch die Öffentlichkeit erreicht werden. Dem gegenüber ist jedoch die ungestörte Durchführung der Gemeinderatssitzung ebenso wesentlich wie die Kontrolle des Verfahrens durch die Öffentlichkeit.

Daraus folgt, dass Maßnahmen, die den Zugang zu einer Sitzung erschweren oder sogar ganz ausschließen, dann nicht rechtswidrig sind, wenn für sie im Interesse der Durchführung einer ungestörten Verhandlung mit Blick auf den bedeutsamen Grundsatz der Öffentlichkeit ein wichtiger und nachvollziehbarer Anlass besteht, wobei im konkreten Einzelfall vom Inhaber des Hausrechts eine prognostische Wertung der Situation vorzunehmen ist und die zu veranlassende Maßnahme im pflichtgemäßen Ermessen des jeweiligen Hausrechtsinhabers steht.

Das aus dem Hausrecht fließende Hausverbot darf in diesem Rahmen nicht nur für eine gerade stattfindende Sitzung, sondern auch für zukünftige Sitzungen ausgesprochen werden.

Entgegen der Meinung des Klägerbevollmächtigten kann Art. 53 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 GO kein Verbot entnommen werden, Zuhörer im Rahmen eines Hausverbots von künftigen Gemeinderatssitzungen auszuschließen. Nach diesen Vorschriften können unter bestimmten Voraussetzungen Gemeinderatsmitglieder, die die Ordnung fortgesetzt erheblich stören, von der Sitzung ausgeschlossen werden und ihnen für zwei weitere Sitzungen die Teilnahme untersagt werden. Aus diesen Vorschriften zieht der Bevollmächtigte des Klägers den Schluss, dass der Ausschluss eines Zuschauers von künftigen Sitzungen deshalb verboten sei, weil er im Gegensatz zum Ausschluss eines Gemeinderatsmitglieds nicht geregelt sei.

Dem kann das Gericht jedoch nicht folgen. Bei Art. 53 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 GO handelt es sich um Spezialvorschriften. Sie berücksichtigen die besondere organschaftliche Stellung der Mitglieder des Gemeinderats und sind erforderlich, um das einzelne Gemeinderatsmitglied in seinen Rechten hinreichend zu schützen. Es handelt sich hier um die Regelung der Ordnungsgewalt des Vorsitzenden, die Personen umfasst, die den Vorschriften der Geschäftsordnung unterliegen. Dem gegenüber lassen sie keine Rückschlüsse auf die Gestaltung des allgemeinen Hausrechts zu, das der Abwehr von Störungen durch Außenstehende (Zuhörer) dient. Wollte man demgegenüber der Klägerseite folgen, hieße dies, die Zuschauer gegenüber den Mitgliedern des Gemeinderates besser zu stellen. Dies entspricht nicht der Bedeutung, die die Gemeindeordnung diesen beiden Personengruppierungen jeweils zumisst (vgl. Art. 47 Abs. 2, Art. 48, Art. 49, Art. 51 Abs. 1 und 2 GO für Mitglieder des Gemeinderats; Art. 52 GO für die Öffentlichkeit). Wollte man aus den genannten Vorschriften Rückschlüsse für die Ausübung des allgemeinen Hausrechts ziehen, kann man allenfalls argumentieren, dass das Gemeinderatsmitglied besser gestellt sein muss als ein Zuhörer. Damit dürfen die Schranken für ein Hausverbot zu Lasten eines Zuschauers nicht so hoch sein wie diejenigen für die Untersagung an der Sitzungsteilnahme zu Lasten eines Gemeinderatsmitgliedes. Darf letzteres für die Zukunft ausgesprochen werden, muss dies erst recht für das Hausverbot gelten.

Aus dem Charakter des Hausrechts einschließlich des Hausverbots als präventive Maßnahme ergibt sich, dass ein Hausverbot für künftige Sitzungen möglich sein muss. Das allgemeine, außerhalb von Gemeinderatssitzungen ausgesprochene, auf Art. 56 Abs. 2 GO beruhende Hausverbot kann ohne weiteres für einen längeren Zeitraum in der Zukunft ausgesprochen werden. Es ist nicht auf den Augenblick der Störung und die darauf folgenden Stunden oder auf eine bestimmte Amtshandlung beschränkt. Ist aber das Hausrecht (und damit das Hausverbot) außerhalb der Sitzung mit demjenigen während der Gemeinderatsitzung identisch (vgl. oben), müssen auch hier dieselben Grundsätze gelten. Diese können lediglich durch die Besonderheiten der Öffentlichkeit während der Gemeinderatssitzungen modifiziert werden. Diese Sonderregelungen hält Art. 53 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 GO abschließend fest. Da hier nichts hinsichtlich des Hausverbots für künftige Sitzungen geregelt ist, muss es bei dem oben dargestellten allgemeinen Grundsatz bleiben. Darüber hinaus ist der Grundsatz der Öffentlichkeit der Gemeinderatssitzungen zu dem Zweck geschaffen worden, damit die Wahlberechtigten die unerlässliche Kontrolle über die Tätigkeit der örtlichen Volksvertretung ausüben. Öffentlichkeit bedeutet, dass jedermann - also nicht nur Gemeindebürger - Zutritt hat, so lange der Platz reicht.  Im Vordergrund steht also die Kontrollfunktion als solche, nicht dagegen das individuelle Recht eines Einzelnen darauf, bei einer bestimmten Sitzung anwesend sein zu dürfen. Vielmehr hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in seinem Beschluss vom 4. Januar 2002 festgestellt, dass es keinen Rechtsanspruch eines Gemeindebürgers auf Herstellung der Öffentlichkeit von Gemeinderatssitzungen gibt.

Hinzu kommt, dass das Hausrecht und somit auch ein Hausverbot Schutzfunktion zugunsten des Gemeinderats besitzt. Eine derartige Schutzfunktion wäre insbesondere bei dauerhaften und immer wieder kehrenden Störungen unvollkommen, wenn das Hausverbot in jeder Sitzung erneut ausgesprochen und gegebenenfalls auf der Grundlage des Art. 53 Abs. 1 Satz 2 GO durchgesetzt werden müsste. Vielmehr muss grundsätzlich auch ein Schutz des Gemeinderats dahingehend möglich sein, in gravierenden Fällen den „Störer“ für eine gewisse Zeit von vorne herein nicht mehr als Zuhörer zuzulassen und somit einen ungestörten Sitzungsablauf zu gewährleisten. Ein zeitlich unbegrenzter Ausschluss kann jedoch nicht in Frage kommen.

Aus alledem ergibt sich, dass auch ein Hausverbot während der Gemeinderatssitzung für zukünftige Sitzungen zulässig ist, wobei im konkreten Einzelfall eine prognostische Beurteilung der Situation vorzunehmen ist und das Hausverbot im pflichtgemäßen Ermessen des Hausrechtsinhabers steht.

Dem gegenüber ist das Argument des Klägerbevollmächtigten nicht stichhaltig, der Kläger könne gerade an Sachverhalten, die in künftigen Sitzungen beraten werden könnten, ein besonderes Interesse haben, weshalb ihm der Zugang hier nicht verwehrt werden dürfe. Folgte man dieser Argumentation, würde man das Hausrecht zu einem „stumpfen Schwert“ machen und den Schutz der Gemeinderatssitzung unverhältnismäßig stark einschränken.

Auf dieser Grundlage ergibt sich, dass das mit Bescheid vom 18. Januar 2007 ausgesprochene Hausverbot bis zum 31. März 2007 nicht zu beanstanden ist.

Ein derartiger Ausspruch fällt gemäß Art. 53 Abs. 1 Satz 1 GO in die Zuständigkeit des „Vorsitzenden“. […]

Im angegriffenen Bescheid stellt der 1. Bürgermeister der Beklagten zunächst wiederholte Störungen der Sitzungen des Gemeinderats und des Bauausschusses in der Vergangenheit fest und verweist auf Hausverbote in den Jahren 2004, 2005 und 2006 aus denselben Gründen.

Zwar enthält der Bescheid keine ausdrücklichen Ausführungen zu einer Prognose, ob auch in Zukunft mit weiteren Störungen zu rechnen ist; allerdings geht eine derartige Prognose schon daraus hervor, dass sich im Bescheid Darlegungen zu permanenten Störungen über einen langen Zeitraum hinweg finden. Diesen Ausführungen ist die Prognose immanent, dass sich an dem bisherigen Zustand nichts ändern wird.

Auch das im Rahmen des Ausspruches eines Hausverbotes erforderliche Ermessen wurde vom 1. Bürgermeister der Beklagten ordnungsgemäß ausgeübt. [wird ausgeführt]

 

Zusammenfassung:

 

Rechtsprechungshinweise:

BayVGH, BayVBl. 1981, 657 (Rechtsgrundlage für den Erlass eines Hausverbots in Hochschulen).

BayVGH, BayVBl. 1988, 16 (Ausschluss eines Gemeinderatsmitgliedes).

OVG Münster, NJW 1998, 1425 (Hausverbot in einer Universität). 

BayVGH, BayVBl. 2003, 692 (Hausverbot in einer Universitätsbibliothek).

VG Berlin, NJW 2002, 1063 (Hausverbot durch Präsidenten des Bundestags).

 

Literaturhinweise:

Beaucamp, Guy: Das Hausrecht von Behörden als Rechtsposition, JA 2003, 231.

Brüning, Christoph: Von öffentlichen Zwecken und privaten Rechten, DÖV 2003, 389.

Erichsen, Hans Uwe / Weiß, Richard: Examensklausur Öffentliches Recht, Die Störung der Ratssitzung, Jura 1993, 103.

Rothe, Karl-Heinz: Die Rechte und Pflichten des Vorsitzenden des Gemeinderates, NVwZ 1992, 529.