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VGH München – Ausschluss eines Gemeinderatsmitglieds von der Sitzung

Weitere Urteile zu: Art. 53 I BayGO | Ausübung des Hausrechts | Bürgermeister | Feststellungsklage § 43 VwGO | Gemeinderat

Fundstelle:

VGH München, BayVBl. 1988, 16

 

Themen:

  • Gemeinderat
  • Bürgermeister als Mitglied des Gemeinderats
  • Ordnung
  • Hausrecht
  • Art. 53 Abs. 1 BayGO
  • Verwaltungsakt
  • Feststellungsklage

 

Leitsätze:

  1. Bei dem Ausschluss eines Gemeinderatsmitglieds von der Sitzung gemäß Art. 53 Abs. 1 Satz 3 GO handelt es sich nicht um einen Verwaltungsakt.
  2. Eine „fortgesetzte erhebliche Störung“ liegt vor, wenn das Gemeinderatsmitglied in derselben Sitzung mindestens zweimal die Ursache dafür gesetzt hat, dass der Sitzungsfortgang unmöglich gemacht oder jedenfalls wesentlich erschwert wird.
  3. War die Sitzung bereits durch Störungen anderer Gemeinderatsmitglieder beeinträchtigt, kann das beanstandenswerte Verhalten eines Gemeinderatsmitglieds nur dann als „erhebliche Störung“ angesehen werden, wenn es sich in Bezug auf den bisherigen Sitzungsablauf als besonders gravierend darstellt.

 

Sachverhalt:

Der Kläger ist Mitglied des Gemeinderats der Marktgemeinde B. und gehört der SPD-Fraktion an. Anlässlich der Beratungen über die Änderung der Geschäftsordung in der Gemeinderatssitzung – Tagesordnungspunkt 1 – am 13.12.1984 soll der Kläger ausweislich der Sitzungsniederschrift geäußert haben, „dass Sondersitzungen wie im Dritten Reich einfach ignoriert werden. Das Ziel des Bürgermeisters sei es, nachdem die B.-Blätter und der M.-Bote ohnehin nur das bringen, was der CSU passt, undemokratisch zu sein und auch die Zuhörer durch einen früheren Sitzungsbeginn einzudämmen. Die SPD-Fraktion werde alle Mittel ausschöpfen, um zu ihrem Recht zu kommen. Die CSU hat Demokratie nie gelernt.“

Daraufhin wurde der Kläger vom Sitzungsvorsitzenden verwarnt und darauf hingewiesen, dass er bei weiteren Störungen mit einer Verweisung zu rechnen habe.

Bei Tagesordnungspunkt 13 – Anfragen – soll der Kläger ausweislich der Sitzungsniederschrift auf einen Zwischenruf aus der CSU-Fraktion bemerkt haben: „Wie blöd seid’s ihr eigentlich?“

Darauf wurde von einem Mitglied des Gemeinderats beantragt, den Kläger aus dem Sitzungssaal zu verweisen. Der Gemeinderat beschloss mit 16 zu 4 Stimmen, den Kläger von der weiteren Sitzung auszuschließen. Weiterhin wurde der Beschluss gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO für sofort vollziehbar erklärt.

Nachdem der Kläger sich weigerte, den Sitzungssaal zu verlassen, verständigte der Vorsitzende die zuständige Polizeiinspektion. Nach dem Eintreffen der Polizei verließ der Kläger den Sitzungssaal.

Der Kläger hat nach erfolglosem Vorverfahren Klage zum Verwaltungsgericht erhoben [...]. Das Verwaltungsgericht hat festgestellt, dass die Verweisung des Klägers aus dem Sitzungssaal am 13.12.1984 rechtswidrig gewesen sei; im übrigen hat es die Klage abgewiesen.

Gegen dieses Urteil haben der Kläger und der Beklagte Berufung eingelegt.

 

Gründe:

Die zulässige Berufung des Klägers ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht insoweit abgewiesen, als beantragt worden war festzustellen, das der Ausschluss des Klägers von der Sitzung des Marktgemeinderats B. am 13.12.1984 rechtswidrig war. Die Berufung der Beklagten ist unbegründet.

Zutreffende Klageart ist die Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO, nicht die Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO. Denn beim Ausschluss eines Gemeinderats von der Sitzung handelt es sich nicht um einen Verwaltungsakt im Sinne des Art. 35 BayVwVfG (BayVGH, B. v. 10.4.1987, Nr. 4 CE 86.3468; Hölzl/Hien, Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern, Stand Dezember 1984, Art. 53 GO, Anm. 3; Widtmann/Grasser, Bayerische Gemeindeordnung, Stand März 1986, Art. 53, Rn. 8M VGH Baden-Württemberg vom 11.10.1982, VBl.BW 1983, 342; a. A. Masson/Samper, Bayerische Kommunalgesetze, Stand August 1986, Art. 53 GO, Rn. 11; offen: BayVGH vom 8.3.1978, Fundstelle 1978, Rn. 308; OLG Karlsruhe vom 13.9.1979, DÖV 1980, 99 [100] = Fundstelle 1980, Rn. 135); es fehlt an der Außenwirkung der Maßnahme. Der Sitzungsausschluss betrifft das organschaftliche Mitgliedsrecht des Gemeinderatsmitglieds und entfaltet deshalb rechtliche Wirkungen nur im Innenbereich des Gemeinderats. Der vom Vorsitzenden mit Zustimmung des Gemeinderats verfügte Sitzungsausschluss wird – da es eines besonderen Vollzugs dieses Gemeinderatsbeschlusses im Sinne des Art. 36 Satz 1 GO nicht bedarf - unmittelbar mit seinem Ausspruch wirksam. Der Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO bedurfte es somit schon mangels Verwaltungsakteigenschaft des Sitzungsausschusses nicht.

Die Qualifizierung des Klagebegehrens als Feststellungsklage bedeutet nicht, dass es den Verwaltungsgerichten verwehrt wäre, Beschlüsse oder – wie im vorliegenden Fall – einen in inkorrekter Weise ergangenen Widerspruchsbescheid aufzuheben. Der Verwaltungsgerichtshof hat bereits grundsätzlich ausgesprochen (BayVGH vom 7.8.1984, VGH n. F. 29, 37 [39 f.] = BayVBl. 1976, 755), dass auch im Rahmen einer Kommunalverfassungsstreitigkeit, wie sie hier gegeben ist, kassatorische Entscheidungen statthaft sind. Dies gilt jedenfalls dann, wenn nur auf diese Weise dem Rechtsschutzbegehren des Klägers in ausreichendem Umfang Rechnung getragen werden kann.

Bei sachgerechter Auslegung des Klageantrags (§ 86 Abs. 3, § 88 VwGO) war im vorliegenden Fall davon auszugehen, dass in dem Feststellungsantrag inzidenter ein Antrag auf Aufhebung entgegenstehender Verwaltungsentscheidungen insoweit enthalten war, als sie der begehrten Feststellung entgegenstehen. Für eine derartige Auslegung des Klagebegehrens sprechen auch die – hier sinngemäß anzuwendenden – Grundsätze über Rechtsbehelfe gegen inkorrekte Entscheidungen. Aufgrund der in die äußere Form eines Verwaltungsakts und eines Widerspruchsbescheids gekleideten Entscheidungen durfte der Kläger davon ausgehen, dass Rechtsschutz im Wege der Anfechtungsklage – oder bei vorheriger Erledigung der Hauptsache – im Weg der Fortsetzungsfeststellungsklage um einen Unterfall der Anfechtungsklage handelt (Kopp, VwGO, 7. Aufl. 1986, § 113, Rn. 57), erscheint es grundsätzlich statthaft, Verwaltungsentscheidungen, die trotz der Hauptsacheerledigung noch eine weitere Beschwer enthalten – hier in Form des Widerspruchsbescheids des Landratsamts R. – aufzuheben.

Rechtsgrundlage für einen vom Vorsitzenden mit Zustimmung des Gemeinderats durchzuführenden Ausschluss eines Gemeinderatsmitglieds von der Sitzung ist Art. 53 Abs. 1 Satz 3 GO (BayRS 2020-1-1-I). Im vorliegenden Fall war der Sitzungsausschluss nicht schon deshalb rechtswidrig, weil er nicht – wie der Kläger vorträgt – vom ersten Bürgermeister, sondern vom Gemeinderat selbst ausgesprochen wurde. Ausweislich des – insoweit unstreitigen – Ablaufs der Gemeinderatssitzung am 13.12.1984 ist davon auszugehen, dass der Sitzungsausschluss vom ersten Bürgermeister der Beklagten ausgesprochen wurde und der Marktgemeinderat mehrheitlich seinen – vorherige – Zustimmung hierzu erteilt hat. Über die Form, in der die Zustimmung des Gemeinderats zu geschehen hat, enthält die Gemeindeordnung keine näheren Regelungen. Es wird deshalb sowohl eine vorgängige als auch eine nachträgliche Zustimmung des Gemeinderats für zulässig erachtet (Widtmann/Grasser, a.a.O., Art. 53, Rn. 6). Dabei bedarf es nicht zwingend eines förmlichen Beschlusses (Hölzö/Hien, a.a.O., Art. 53, Anm. 3). Die Zustimmung des Gemeinderats zum Sitzungsausschluss erfolgte auf Anregung eines anderen Gemeinderatsmitglieds durch Beschluss vor dem Sitzungsausschluss durch den Vorsitzenden. Hiergegen kann aus Rechtsgründen nichts erinnert werden.

Der Sitzungsausschluss des Klägers war jedoch deshalb rechtswidrig, weil die materiellen Voraussetzungen des Art. 53 Abs. 1 Satz 3 GO nicht vorlagen. Voraussetzung ist, dass das betreffende Gemeinderatsmitglied „fortgesetzt erheblich gestört“ hat.Fortgesetzt“ ist eine Störung dann, wenn sie durch dasselbe Gemeinderatsmitglied in derselben Sitzung des Gemeinderats mindestens zweimal verursacht wird; eine Störung in früherer Sitzung wirkt insoweit nicht fort und kann nicht zusammen mit einer späteren Störung zum Ausschluss führen (BayVGH vom 8.3.1978, a.a.O.). Eine „erhebliche Störung“ ist anzunehmen, wenn durch das Verhalten des Gemeinderatsmitglieds der Fortgang der Beratungen oder Abstimmungen unmöglich gemacht oder jedenfalls wesentlich erschwert wird (Widtmann/Grasser, a.a.O., Art. 53, Rn. 7; Masson/Samper, a.a.O, Art. 53, Rn. 10; Hölzl/Hien, a.a.O., Art. 53, Anm. 3; vgl. zum früheren Recht Woerner, Bayerische Gemeindeordnung, 1931, Art. 23, Anm. 16; Laforet/von Jan/Schattenfroh, Bayerische Gemeindeordnung, 1931, Art. 23, Anm. 4 b II).

Ob das Verhalten des Klägers bei der Behandlung des Tagesordnungspunktes 1 in der Gemeinderatssitzung vom 13.12.1984 eine erhebliche Störung darstellt – wofür viel spricht –, bedarf keiner abschließenden Entscheidung. Denn die Vorgänge anlässlich der Behandlung der Behandlung des Tagesordnungspunktes 13 stellen sich angesichts der besonderen Umstände des Einzelfalls nicht als eine dem Kläger anzulastende erhebliche Störung dar. Dabei bedarf es keiner näheren Aufklärung, ob der Schilderung des Sitzungsverlaufs, wie sie im gemeindlichen Protokoll enthalten ist, oder diejenige, die im gemeinsamen Gedächtnisprotokoll der SPD-Fraktion beschrieben wird, sich als zutreffend erweist. Denn in jedem Fall ist eine fortgesetzte Störung zu verneinen.

Voraussetzung für eine erhebliche Störung ist, wie oben dargestellt, dass der Ablauf der Gemeinderatssitzung unmöglich gemacht oder jedenfalls wesentlich erschwert wird. Das vom Vorsitzenden beanstandete Verhalten des Gemeinderatsmitglieds muss also für die Erschwerung des Ablaufs der Sitzung ursächlich gewesen sein. Dies ist dann nicht der Fall, wenn der Sitzungsverlauf bereits durch andere Umstände so beeinflusst ist, dass eine weitere gedeihliche Zusammenarbeit nicht erwartet werden kann. Das bedeutet, dass die Erheblichkeit der Störung maßgeblich anhand der bisherigen Sitzungsatmosphäre zu beurteilen ist. Wurde ein ausgeschlossenes Gemeinderatsmitglied zu seines beanstandeten Ausfällen durch nicht gerügte Angriffe anderer provoziert, so wird ihm sein Verhalten – auch unter Berücksichtigung des Gleichbehandlungsgebots – eher nachgesehen werden können als bei Attacken aus „heiterem Himmel“ (Borchmann, Verwaltungsrundschau 1984, 1953 [1956]). Steht eine – an sich zu beanstandende – Äußerung eines Gemeinderatsmitglieds in unmittelbarem Zusammenhang mit anderen provozierenden Äußerungen und geht diese in ihrem „Störungspotential“ nicht wesentlich über die vorangegangenen hinaus, wird die Kausalität für die Erschwerung der weiteren Sitzung in der Regel nicht bejaht werden können. Eine isolierte Betrachtung des Verhaltens eines Gemeinderatsmitglieds ist in diesem Fall nicht möglich. Anders wäre es nur dann, wenn das beanstandenswerte Verhalten sich in Bezug auf den bisherigen schon gestörten Sitzungsablauf als besonders gravierend darstellt.

In der Gemeinderatssitzung vom 13.12.1984 sind vor der Äußerung des Klägers, wie sich insbesondere aus den – unbestrittenen – Feststellungen des Verwaltungsgerichts in der mündlichen Verhandlung vom 19.3.1986 sowie dem Gemeinderatsprotokoll entnehmen lässt, Bemerkungen wie „der spinnt doch“ und „Lügner“ bezogen auf den Kläger gefallen. Von diesen unterscheidet sich die des Klägers „wie blöd sind denn eigentlich die Leut“ oder „wie blöd seid ihr denn eigentlich“ nicht grundsätzlich. Jede dieser Bemerkungen sind für sich genommen wegen ihres ehrverletzenden Charakters geeignet, eine erhebliche Störung hervorzurufen. Dass es gerade die Äußerung des Klägers war, die eine Fortführung der Sitzung unmöglich gemacht oder doch wesentlich erschwert hat, ist nicht erkennbar. Das Verhalten des Klägers ist also nicht von Rechts wegen zu billigen, allein die Voraussetzungen für das verhängte Ordnungsmittel lagen im konkreten Fall nicht vor.

Da die Voraussetzungen des Art. 53 Abs. 1 Satz 3 GO nicht vorgelegen haben, war – wie bereits das Verwaltungsgericht, wenn auch aus anderen Gründen festgestellt hat – auch die Entfernung des Klägers aus dem Sitzungssaal rechtswidrig. Auf die Frage ob ein von der Sitzung ausgeschlossenes Gemeinderatsmitglied zum Verlassen des Sitzungssaals gezwungen werden kann oder ob es zunächst als Zuhörer im Saal verbleiben darf (so Masson/Samper, a.a.O., Art. 53, Rn. 11; Hölzl/Hien, a.a.O., Art. 53, Anm. 3; a.A. Widtmann/Grasser, a.a.O., Art. 53, Rn. 8; soweit sich letztere auf die Entscheidung des OLG Karlsruhe vom 13.9.1979, a.a.O., sowie die Regelungen in den Gemeindeordnungen von Baden-Württemberg [§ 36 Abs. 3 Satz 1 GO i.d.F. der Bek. Vom 3.10.1983, GBl. S. 577] bzw. Rheinland-Pfalz [§ 38 Abs. 1 Satz 1 GO vom 14.12.1973, GVBl. S. 419] berufen, ist darauf hinzuweisen, dass die dortigen Regelungen ausdrücklich eine Verweisung aus dem Sitzungssaal vorsehen), braucht nicht mehr eingegangen zu werden. [...]

 

Zusammenfassung:

  1. Beim Ausschluss eines Gemeinderats von der Sitzung handelt es sich nicht um einen Verwaltungsakt im Sinne des Art. 35 BayVwVfG; es fehlt an der Außenwirkung der Maßnahme.
  2. Für den Ausschluss eines Gemeinderatsmitglieds aus der Gemeinderatssitzung bedarf es nicht zwingend eines förmlichen Beschlusses.
  3. „Fortgesetzt“ ist eine Störung dann, wenn sie durch dasselbe Gemeinderatsmitglied in derselben Sitzung des Gemeinderats mindestens zweimal verursacht wird; eine „erhebliche Störung“ ist anzunehmen, wenn durch das Verhalten des Gemeinderatsmitglieds der Fortgang der Beratungen oder Abstimmungen unmöglich gemacht oder jedenfalls wesentlich erschwert wird.
  4. Das beanstandete Verhalten des Gemeinderatsmitglieds muss also für die Erschwerung des Ablaufs der Sitzung ursächlich gewesen sein. Dabei ist die bisherige Sitzungsatmosphäre maßgeblich. Wurde ein ausgeschlossenes Gemeinderatsmitglied zu seines beanstandeten Ausfällen durch nicht gerügte Angriffe anderer provoziert, so wird ihm sein Verhalten – auch unter Berücksichtigung des Gleichbehandlungsgebots – eher nachgesehen werden können als bei Attacken aus „heiterem Himmel“. Eine isolierte Betrachtung des Verhaltens eines Gemeinderatsmitglieds ist in diesem Fall nicht möglich.

 

Rechtsprechungshinweise:

VGH München, Urt. v. 08.03.1978 – 9 V 76 (Fortgesetzte Störung einer Gemeinderatssitzung).

VG Würzburg, NJW 1981, 243 (Rauchverbot in Stadtratssitzung).

 

Literaturhinweis:

Hansen, Frank: Rechtsschutz gegen Fraktionsausschlüsse im Gemeinderat, NVwZ 1994, 116.

Rothe, Karl-Heinz: Die Rechten und Pflichten des Vorsitzenden des Gemeinderates, NVwZ 1992, 529.



© 2011-2012, Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Rechtsdogmatik und Rechtsdidaktik, Universität Bayreuth