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BVerfG – Wahlrechtsgleichheit im Gemeinderat

Weitere Urteile zu: Art. 28 I GG | Gemeinderat | Gleichheit der Wahl | Kommunalwahl

Fundstelle:

BVerfGE 93, 373 = DVBl. 1996, 362

 

Themen:

  • Kommunalwahl
  • Gemeinderatswahl
  • Art. 28 Abs. 1 GG
  • Gemeinderat
  • Gleichheit der Wahl

 

Leitsatz:

Ein Verbot gleichzeitiger Mitgliedschaft früherer Ehegatten im Gemeinderat [...] ist mit Art 28 Abs 1 Satz 2 GG nicht vereinbar.

 

Sachverhalt:

A.

I. § 29 Abs. 2 der Gemeindeordnung für Baden-Württemberg [...] lautet:

Personen, die als persönlich haftende Gesellschafter an derselben Handelsgesellschaft beteiligt sind, und in Gemeinden mit nicht mehr als 20.000 Einwohnern auch Personen, die zueinander in einem die Befangenheit begründenden Verhältnis nach § 18 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 stehen, können nicht gleichzeitig Gemeinderäte sein. Werden solche Personen gleichzeitig gewählt, tritt der Bewerber mit der höheren Stimmenzahl in den Gemeinderat ein. Bei gleicher Stimmenzahl entscheidet das Los.

In § 18 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 GemO BW ist bestimmt:

Der ehrenamtlich tätige Bürger darf weder beratend noch entscheidend mitwirken, wenn die Entscheidung einer Angelegenheit ihm selbst oder folgenden Personen einen unmittelbaren Vorteil oder Nachteil bringen kann:

1. dem Ehegatten, früheren Ehegatten oder dem Verlobten,

2. einem in gerader Linie oder in der Seitenlinie bis zum dritten Grade Verwandten,

3. einem in gerader Linie oder in der Seitenlinie bis zum zweiten Grade Verschwägerten.

Das hiernach bestehende Verbot gleichzeitiger Ratsmitgliedschaft geschiedener Ehegatten findet in den Kommunalverfassungen der übrigen Bundesländer keine Entsprechung. Das bayerische Kommunalrecht schließt – in Gemeinden bis zu 10.000 Einwohnern – die gemeinsame Zugehörigkeit von Ehegatten zum Gemeinderat lediglich während bestehender Ehe aus. Die Gemeindeordnungen der übrigen Länder begnügen sich damit, ein Ratsmitglied im Einzelfall von der Mitwirkung in Angelegenheiten auszuschließen, die für seinen Ehegatten von unmittelbarem Vor- oder Nachteil sind; in Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz, dem Saarland, Sachsen und Schleswig-Holstein trifft dieses konkrete Mitwirkungsverbot auch den früheren Ehegatten.

II. Bei den am 12. Juni 1994 in Baden-Württemberg durchgeführten Kommunalwahlen wurden in der im Ausgangsverfahren beklagten Gemeinde Ketsch (12.451 Einwohner) die Klägerin des Ausgangsverfahrens als Bewerberin der Grün-Bunten Liste mit 1.380 Stimmen und deren geschiedener Ehemann als Bewerber der SPD mit 2.278 Stimmen in den Gemeinderat gewählt. Mit Beschluss vom 22. August 1994 stellte der Rat fest, dass bei der Klägerin wegen ihrer früheren Ehe ein Hinderungsgrund bestehe und darum an ihrer Stelle ein Ersatzmann in den Rat eintrete.

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhob die Klägerin Klage zum Verwaltungsgericht Karlsruhe. Die Regelung [...] stehe mit der durch Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Gleichheit der Wahl nicht in Einklang. [...]

III. Durch Beschluss vom 25. April 1995 hat das Verwaltungsgericht Karlsruhe das Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob § 29 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 18 Abs. 1 Nr. 1 GemO BW insoweit mit Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar sei, als das Gesetz dazu führe, dass in Gemeinden mit nicht mehr als 20.000 Einwohnern frühere Ehegatten nicht gleichzeitig Gemeinderäte sein könnten. [...]

 

Gründe:

B.

I.

Die Vorlage ist zulässig. Das Verwaltungsgericht hat in einer den Anforderungen des Art. 100 Abs. 1 GG und des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG genügenden Weise dargetan, daß es für seine Entscheidung auf die Wirksamkeit von § 29 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 18 Abs. 1 Nr. 1 GemO BW ankommt. Es hat auch seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit dieser Regelung hinreichend dargelegt und begründet.

II.

§ 29 Abs. 2 Satz 1 GemO BW in Verbindung mit 18 Abs. 1 Nr. 1 GemO BW ist mit Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar und nichtig, soweit danach in Gemeinden mit nicht mehr als 20.000 Einwohnern frühere Ehegatten nicht gleichzeitig Gemeinderäte sein können.

1. Der Grundsatz der gleichen Wahl ist in den Gemeinden durch Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistet. Er gilt gleichermaßen für das aktive und das passive Wahlrecht (vgl. BVerfGE 11, 266 [272]; 48, 64 [81]; 57, 43 [56]). Er besagt, dass jedermann sein Wahlrecht in formal möglichst gleicher Weise ausüben können soll (vgl. BVerfGE 11, 266 [272]; 41, 399 [413]; 69, 92 [105 f.]; 71, 81 [94]; 82, 322 [337]; 85, 148 [157]; zuletzt 89, 266 [270]). Zwar sind Differenzierungen, bei denen insbesondere die in der jeweiligen Rechtsgemeinschaft bestehenden Anschauungen und Verhältnisse Beachtung finden können (vgl. BVerfGE 1, 208 [249]; BVerfGE 82, 322 [338]), auch in diesem Bereich nicht vollständig ausgeschlossen. Doch bleibt dem Gesetzgeber angesichts der Bedeutung des gleichen Wahlrechts für die freiheitliche demokratische Grundordnung hierfür nur ein eng bemessener Spielraum. Differenzierungen bedürfen darum stets eines zwingenden Grundes (stRspr, vgl. BVerfGE 4, 375 [382 f.]; 6, 84 [94]; zuletzt 82, 322 [338]).

Der Grundsatz, dass jedermann von seinen staatsbürgerlichen Rechten in formal möglichst gleicher Weise soll Gebrauch machen können, gilt nicht nur für die Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts im engeren Sinn, sondern in gleichem Maße für die Annahme und die Ausübung eines errungenen Mandats (vgl. BVerfGE 38, 326 [338]; 40, 296 [317]; 48, 64 [88]; 57, 43 [67]; BayVerfGHE n.F. 29, 143 [147]). Er schließt es – auch auf kommunaler Ebene (Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG) – aus, einem gewählten Bewerber die Annahme und die Ausübung des errungenen Mandats zu verwehren, sofern hierfür kein zwingender Grund vorliegt.

2. Für die Benachteiligung geschiedener Ehegatten gemäß § 29 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 18 Abs. 1 Nr. 1 GemO BW besteht kein zwingender Grund.

a) Mit der Untersagung einer gleichzeitigen Ratsmitgliedschaft von Personen, die durch Ehe oder Verwandtschaft verbunden sind, soll nach allgemeiner Auffassung der Gefahr einer unlauteren Protektionswirtschaft als Folge übermäßigen Einflusses einzelner Familien ("Vettern- und Cliquenwirtschaft") entgegengewirkt und so von vornherein Misstrauen der Einwohner gegenüber der Arbeit des Gemeinderats verhütet werden (vgl. StGH Baden-Württemberg, ESVGH 31, 167 [168 f.]; Urteil des VG Karlsruhe vom 15. Januar 1982, – 5 K 248/80 –, S. 8; Kunze/Bronner/Katz/von Rotberg, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, 4. Aufl. <Loseblatt>, § 29 Rn. 8; ebenso für die insoweit vergleichbare Bestimmung des Art. 31 Abs. 3 BayGemO: BayVerfGHE n.F. 14, 77 [83 f.]; 29, 143 [148]; 36, 83 [90]; Hölzl/Hien, Gemeindeordnung mit Verwaltungsgemeinschaftsordnung, Landkreisordnung und Bezirksordnung für den Freistaat Bayern, 1994, § 31, Anm. 6; Widtmann/Grasser, Bayerische Gemeindeordnung, 5. Aufl., Rn. 9; Masson/Samper, Bayerische Kommunalgesetze, 1994, Rn. 7). Dabei kann es nur um eine Verhinderung von Gefahren gehen, die sich gerade aus einer gemeinsamen Ratsmitgliedschaft derart familiär verbundener Personen ergeben. Solche Gefahren können zum einen aus der Möglichkeit entstehen, Eigeninteressen oder auch Belange außenstehender Dritter vereint und darum mit stärkerem Gewicht zu fördern (vgl. dazu BayVerfGHE n.F. 14, 77 [83] [zu Art. 31 Abs. 3 BayGemO]). Zum anderen ist nicht auszuschließen, dass das Verhalten einander nahestehender Ratsmitglieder bei Beratungen und Abstimmungen von Rücksichtnahmen auf die bestehenden persönlichen Bindungen beeinflusst und damit nicht mehr allein von der eigenen Überzeugung geprägt wird.

b) Ob das Anliegen, diesen Gefahren in Gemeinden mit weniger als 20.000 Einwohnern durch einen generellen Ausschlusstatbestand vorzubeugen, einen zwingenden Grund für ein Verbot gemeinsamer Ratszugehörigkeit verheirateter, verlobter oder eng verwandter Personen darstellt, bedarf hier nicht der Entscheidung. Jedenfalls bei geschiedenen Eheleuten sind diese Gefahren, die insoweit auch im Gesetzgebungsverfahren nicht besonders erörtert wurden (vgl. LTDrucks. Beilage 1060 vom 4. Dezember 1954, S. 1376, sowie die Verhandlungen des Landtags von Baden-Württemberg 1/3203 ff. [3212 f.]), so gering, dass sie – auch bei Berücksichtigung eines gewissen Einschätzungsspielraums, den die Grundsätze der formalen Wahlrechtsgleichheit einem Gesetzgeber belassen – sich nicht als zwingender Grund für ein generelles Verbot gleichzeitiger Ratsmitgliedschaft darstellen können.

aa) Nach einer Scheidung verfolgen Ehegatten erfahrungsgemäß nicht mehr in nennenswertem Umfang gemeinsame persönliche Interessen, da die eheliche Lebensgemeinschaft, die Anlass zu vereintem Handeln im Gemeinderat bieten kann, beendet ist. Jedenfalls ist die Gefahr einer sachfremden gemeinschaftlichen Förderung von Eigen- oder Drittinteressen hier weit geringer einzuschätzen als bei Gemeinderatsmitgliedern, zwischen denen enge persönliche oder berufliche Beziehungen bestehen. Solche Interessengemeinschaften werden darum den Gemeindebürgern eher Anlass zu Misstrauen geben als nach Auflösung einer Ehe etwa noch fortbestehende Bindungen unter geschiedenen Eheleuten. Einer derart begründeten Befangenheit mag im Einzelfall durch das Mitwirkungsverbot des § 18 Abs. 1 Nr. 1 GemO BW Rechnung getragen werden; sie rechtfertigt aber nicht eine Ausnahme vom Prinzip formaler Wahlrechtsgleichheit.

bb) Auch die Gefahr, dass ein Ratsmitglied um seiner persönlichen Bindungen willen im Gemeinderat gegen seine politische Überzeugung stimmen könnte, ist bei geschiedenen Ehegatten als gering zu veranschlagen. Typischerweise kommt es zur Scheidung einer Ehe gerade darum, weil derartige persönliche Bindungen nicht mehr bestehen. Sollten im Einzelfall "menschliche Beziehungen mit negativen Vorzeichen" fortbestehen (vgl. Masson/Samper, a.a.O., § 31, Rn. 7), so ist gleichwohl die Vorstellung eher fernliegend, ein geschiedener Ehegatte werde entgegen seiner Überzeugung Entschließungen, die der andere Ehegatte befürwortet, aus Abneigung diesem gegenüber im Rat ablehnen. Eine solche Ausnahmelage, in der das Gemeinderatsmitglied in besonderer Weise seine ihm gemäß § 32 Abs. 3 GemO BW auferlegte Bindung an das öffentliche Wohl verletzen würde, kann nicht Anlass sein, einen zwingenden Grund zur Durchbrechung der Wahlrechtsgleichheit anzunehmen.

 cc) Eine überkommene, im Bewusstsein der Bevölkerung lebendige Rechtsanschauung, die geeignet sein könnte, eine abweichende Beurteilung zu rechtfertigen, besteht hinsichtlich geschiedener Eheleute auch in Baden-Württemberg nicht. Eine derartige Tradition ist nur für das Verbot gleichzeitiger Ratsmitgliedschaft eng verwandter Personen und wohl auch der Ehegatten während bestehender Ehe festzustellen. [...]

 

 

Zusammenfassung:

  1. Der Grundsatz der gleichen Wahl ist in den Gemeinden durch Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistet. Er gilt gleichermaßen für das aktive und das passive Wahlrecht. Er besagt, dass jedermann sein Wahlrecht in formal möglichst gleicher Weise ausüben können soll.
  2. Zwar sind Differenzierungen, bei denen insbesondere die in der jeweiligen Rechtsgemeinschaft bestehenden Anschauungen und Verhältnisse Beachtung finden können auch in diesem Bereich nicht vollständig ausgeschlossen. Doch bleibt dem Gesetzgeber angesichts der Bedeutung des gleichen Wahlrechts für die freiheitliche demokratische Grundordnung hierfür nur ein eng bemessener Spielraum. Differenzierungen bedürfen darum stets eines zwingenden Grundes.
  3. Der Grundsatz, dass jedermann von seinen staatsbürgerlichen Rechten in formal möglichst gleicher Weise soll Gebrauch machen können, gilt nicht nur für die Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts im engeren Sinn, sondern in gleichem Maße für die Annahme und die Ausübung eines errungenen Mandats.
  4. Mit der Untersagung einer gleichzeitigen Ratsmitgliedschaft von Personen, die durch Ehe oder Verwandtschaft verbunden sind, soll nach allgemeiner Auffassung der Gefahr einer unlauteren Protektionswirtschaft als Folge übermäßigen Einflusses einzelner Familien ("Vettern- und Cliquenwirtschaft") entgegengewirkt und so von vornherein Misstrauen der Einwohner gegenüber der Arbeit des Gemeinderats verhütet werden.
  5. Jedenfalls bei geschiedenen Eheleuten sind diese Gefahren so gering, dass sie sich nicht als zwingender Grund für ein generelles Verbot gleichzeitiger Ratsmitgliedschaft darstellen können.

 

Rechtsprechungshinweise:

VGH München, Beschl. v. 14.05.2009; Az. 4 ZB 09.857 (Anforderungen an den Schwerpunkt der Lebensbeziehungen für die Wählbarkeit in den Gemeinderat).

VG München, Urt. v. 12.10.2009; Az. M 7 K 08.3929 (Wählbarkeit von Gemeinderatsmitgliedern).

 

Literaturhinweise:

Büchner, Hermann: Wahl eines nicht wählbaren Bewerbers, KommunalPraxis BY 2002, S. 249 ff.

Deubert, Michael: Listenverbindungen als zulässige Zählgemeinschaften bei Gemeinde- und Landkreiswahlen, BayVBl. 2010, S. 717 ff.

Gaß, Andreas: Die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung zu den allgemeinen Gemeinde- und Landkreiswahlen 2008, KommunalPraxis BY 2009, S. 402 ff.; S. 2010. S. 2 ff.