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VGH München – Hindernis für Amtsantritt eines ehrenamtlichen Gemeinderatsmitglieds

Weitere Urteile zu: 31 III GO | Gemeinderat | Rechtsaufsichtsbehörde | Status d. Gemeinderatsmitglied

Fundstelle:

VGH München, BayVBl. 2009, 508

 

Themen:

  • Gemeinderat
  • Rechtsaufsichtsbehörde
  • Status der Gemeinderatsmitglieder
  • Interessenkonflikt
  • Art. 31 Abs. 3 GO

 

 

Leitsatz:

Ehrenamtliches Gemeinderatsmitglied kann nicht sein, wer in der zuständigen Rechtsaufsichtsbehörde mit dem Verwaltungsvollzug des Baurechts (Bauleitplanung und Baugenehmigungen) befasst ist (Art. 31 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GO)

 

Sachverhalt:

Zwischen den Beteiligten ist umstritten, ob in der Person des Antragstellers ein Amtsantrittshindernis im Sinn des Art. 31 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GO vorliegt.

Der Antragsteller, der beim Landratsamt Berchtesgadener Land als Verwaltungsbeamter des gehobenen Dienstes im Sachgebiet 310 als Sachbearbeiter tätig ist, wurde bei den Kommunalwahlen am 2. März 2008 zum Stadtrat der Antragsgegnerin gewählt. Der Antragsteller nahm die Wahl an und war ab der konstituierenden Sitzung des Stadtrats am 6. Mai 2008 als ehrenamtliches Mitglied des Stadtrats sowie als Mitglied des Bau- und Umweltausschusses tätig.

Nachdem die Antragsgegnerin die Stellungnahme der Rechtsaufsichtsbehörde vom 7. Juli 2008 eingeholt und den Antragsteller angehört hatte, beschloss ihr Stadtrat am 9. Dezember 2008, dass der Antragsteller kein ehrenamtliches Mitglied des Stadtrats sein könne, da er auch gegenüber der Antragsgegnerin unmittelbar mit Fragen der Rechtsaufsicht im Sinn des Art. 31 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 GO befasst sei. Somit rücke der Beigeladene für ihn in den Stadtrat nach. Dies wurde dem Antragsteller mit Schreiben vom 10. Dezember 2008 mitgeteilt.

Der Antragsteller hat Klage auf Aufhebung des Stadtratsbeschlusses erhoben. Des weiteren beantragte er den Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem Ziel, der Antragsgegnerin aufzugeben, ihn zur nächsten Bau- und Umweltausschusssitzung am 13. Januar 2009, spätestens jedoch zur Stadtratssitzung am 27. Januar 2009 zu laden und den Beigeladenen nicht als Listennachfolger in den Stadtrat zu berufen. Diesen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 13. Januar 2009 abgelehnt.

Dagegen wendet sich die Beschwerde. [...]

Die Antragsgegnerin ist der Beschwerde entgegengetreten.

 

Gründe:

Der Senat legt den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung dahin aus (§ 88 VwGO), dass die Antragsgegnerin verpflichtet werden soll, den Antragsteller zu den nun jeweils nächsten Sitzungen des Stadtrats und des Bau- und Umweltausschusses einzuladen und den Beigeladenen vorläufig nicht in den Stadtrat zu berufen.

Die zulässige Beschwerde, die vom Senat nur anhand der fristgerecht dargelegten Gründe überprüft wird (§ 146 Abs. 4 Sätze 6 und 1 VwGO), ist nicht begründet. Der Antragsteller hat – wie das Verwaltungsgericht zu Recht entschieden hat – einen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht.

Nach Art. 31 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GO können Beamte und Angestellte der Rechtsaufsichtsbehörde, die unmittelbar mit Fragen der Rechtsaufsicht befasst sind, ausgenommen der gewählte Stellvertreter des Landrats, nicht ehrenamtliche Bürgermeister oder ehrenamtliche Gemeinderatsmitglieder in einer Gemeinde sein. Gegen die Auffassung des Verwaltungsgerichts, der Begriff „unmittelbar“ beziehe sich darauf, ob der Antragsteller einer Organisationseinheit angehöre, die bei funktioneller Betrachtungsweise rechtsaufsichtliche Aufgaben ausübe, hat die Beschwerde nichts Durchgreifendes eingewandt.

Aus der Gesetzgebungsgeschichte ergibt sich die in der Literatur vertretene Begrenzung des Anwendungsbereichs der Vorschrift auf Mitarbeiter des Sachgebiets Kommunalaufsicht und dessen Abteilungsleiter (vgl. Hölzl/Hien, Gemeindeordnung mit Verwaltungsgemeinschaftsordnung, Landkreisordnung und Bezirksordnung für den Freistaat Bayern, Anm. 12 zu Art. 31 GO) nicht. Art. 31 Abs. 4 der Gemeindeordnung vom 25. Januar 1952 (GVBl S. 19) hatte bestimmt, dass Beamte und Angestellte der Rechtsaufsichtsbehörde – ohne Beschränkung auf solche, die unmittelbar mit Fragen der Rechtsaufsicht befasst waren – nicht Gemeinderatsmitglieder sein konnten. Die Gesetzesbegründung zum Änderungsgesetz vom 28. November 1959 (GVBl 1959, 257; Verhandlungen des Bayerischen Landtags, IV. Wahlperiode 1958-62, Beilage 825) führt weiter aus: „Der Entwurf bringt demgegenüber keine sachliche Änderung. Die neue Formulierung soll lediglich klarstellen, dass nur diejenigen Beamten und Angestellten ausgeschlossen sind, die unmittelbar mit Aufgaben der Rechtsaufsicht befasst sind. Diese Folge war bereits mit der der bisherigen Formulierung des Art. 31 Abs. 4 gewollt. Sinn der Unvereinbarkeit soll es sein, Interessenkollisionen zu vermeiden. Diese Gefahr besteht jedoch nur bei solchen Personen, die selbst unmittelbar mit den genannten Aufgabengebieten befasst sind.“ Die Fundstelle 1960 Nr. 23 umschreibt dies dahin, dass „nur der allerengste Kreis der mit der Rechtsaufsicht befassten Beamten und Angestellten in Betracht komme“. All dies steht indes einer materiellen Betrachtungsweise nicht entgegen.

Ein Sachgebiet des Landratsamts, das sich mit dem Verwaltungsvollzug des Baurechts (u.a. Bauleitplanung und Baugenehmigungen) befasst, übt Aufgaben der Rechtsaufsicht aus. Das ergibt sich zum einen daraus, dass die Genehmigung von Bebauungs- und Flächennutzungsplänen nur versagt werden darf, wenn der Plan gegen höherrangiges Recht verstößt. Diese Überprüfung ist reine Rechtmäßigkeitskontrolle, die keine Elemente einer Zweckmäßigkeitskontrolle enthält (vgl. Jäde in Jäde/Dirnberger/Weiss, BauGB BauNVO, 5. Aufl. 2007, RdNr. 8 zu § 10 BauGB, RdNr. 2 zu § 6 BauGB; Löhr in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 10. Aufl. 2007, RdNr. 2 zu § 6). Damit baut der Bundesgesetzgeber auf der bereits nach Kommunalrecht bestehenden Rechtslage, dass die Bauleitplanung von den Gemeinden im eigenen Wirkungskreis wahrgenommen wird, auf. Zum anderen kommen auch im Baugenehmigungsverfahren rechtsaufsichtliche Maßnahmen – wenn auch in geringerem Umfang, z.B. bei der Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens nach Art. 67 BayBO – vor (vgl. Beschluss des Senats vom 7.5.1996 Az. 4 CE 96.1521). Dabei ist es nach Sinn und Zweck des Gesetzes unerheblich, ob diese rechtsaufsichtlichen Befugnisse als Sonderaufsicht bezeichnet werden. Ebenso wenig kann es darauf ankommen, ob das Sachgebiet der Bauabteilung nach dem Geschäftsverteilungsplan des Landratsamts diese Entscheidungen vollständig eigenverantwortlich trifft oder bei deren Umsetzung die Kommunalaufsicht einschalten muss.

Auch der Einwand der Beschwerde, Art. 31 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GO solle nicht bereits den „Schein einer möglichen Einflussnahme“, sondern nur tatsächliche Interessenkonflikte verhindern, geht fehl. Die Inkompatibilitätsregelung des Art. 31 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GO trifft im Einzelnen keine Unterscheidung danach, ob der jeweilige Bedienstete nach seinem konkreten Aufgabenbereich innerhalb des Landratsamts überhaupt mit Angelegenheiten der Gemeinde, deren Gemeinderatsmitglied er ist, befasst werden kann. Ein wirksamer Schutz der organisatorischen Gewaltenteilung verlangt es, dass die Verwaltungsentscheidungen der Rechtsaufsichtsbehörde frei von Einflüssen der zu beaufsichtigenden Gemeinde bleiben. In dieser Hinsicht hat das Bundesverfassungsgericht zur Inkompatibilitätsregelung der niedersächsischen Gemeindeordnung (Beschluss vom 6.10.1981, BVerfGE 58, 177 [201]) ausgesprochen, dass die Abwehr solcher Einflüsse weder durch eine entsprechende Gestaltung der Geschäftsverteilung innerhalb des Landkreises – die im übrigen auch im begrenzten Maße variabel bleiben müsse – ausreichend zu sichern sei, noch erscheine die Handhabung einer „Befangenheitsregelung“ innerhalb der Verwaltung des Kreises bei der Vielzahl denkbarer Interessenkonflikte ohne Störung eines geordneten Verwaltungsablaufs möglich. Der Antragsteller berücksichtigt zum einen nicht, dass eine Interessenkollision zwischen Aufsichtstätigkeit und kommunalem Mandat auch aufgrund der Befassung mit Parallelfällen in anderen Gemeinden auftreten kann (ebenso – für den Leiter der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle beim Landratsamt – Borgmann, KommunalPraxis BY 1997, 94 [95]). Zum anderen ist es – worauf die Antragsgegnerin zutreffend hingewiesen hat – in der Verwaltung üblich, dass Verfahren sowohl in der Vorbereitungs- als auch in der Entscheidungsphase sachgebietsintern diskutiert oder besprochen werden. Vor diesem Hintergrund hat das Verwaltungsgericht der verwaltungsinternen Geschäftsverteilung im Landratsamt zu Recht keine Bedeutung beigemessen. Auch deren Änderung während des Beschwerdeverfahrens ist nicht entscheidungserheblich.

Soweit die Beschwerde schließlich darauf abhebt, dass die Inkompatibilitätsregelung sich auf das passive Wahlrecht des Antragstellers im Sinne eines faktischen Wählbarkeitsausschlusses auswirke, ist ihr entgegenzuhalten, dass angesichts der besonderen Verhältnisse im kommunalen Bereich der faktische Ausschluss von der Wählbarkeit dort schon immer als zumutbare Konsequenz anerkannt worden ist. Die Ausübung des Mandats in der Gemeindevertretung ist Erfüllung einer allgemeinen Bürgerpflicht, nicht Tätigkeit zur Sicherstellung der materiellen Lebensgrundlage. Deshalb ist das Amt des Gemeinderats grundsätzlich als Ehrenamt ausgestaltet. Auf dieser Ebene ist für aufwendige Auffangregelungen zur Abwendung des faktischen Ausschlusses von der Wählbarkeit kein Raum. Andererseits verlangt die Vielzahl von Möglichkeiten ins Gewicht fallender Entscheidungskonflikte im Gemeindebereich eine klare, konsequente Lösung der Unvereinbarkeiten. Hier hat das Verfassungsprinzip der Gewaltenteilung Vorrang (vgl. zum Ganzen BVerfG vom 4.4.1978, BVerfGE 48, 64 [89] m.w.N.)

Die Beschwerde war daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen. [...]

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

 

Zusammenfassung:

  1. Sinn der Unvereinbarkeit gem. Art. 31 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GO soll es sein, Interessenkollisionen zu vermeiden. Diese Gefahr besteht jedoch nur bei solchen Personen, die selbst unmittelbar mit den genannten Aufgabengebieten befasst sind.
  2. Ein wirksamer Schutz der organisatorischen Gewaltenteilung verlangt es, dass die Verwaltungsentscheidungen der Rechtsaufsichtsbehörde frei von Einflüssen der zu beaufsichtigenden Gemeinde bleiben.
  3. Hieran ändern auch eine entsprechende Gestaltung der Geschäftsverteilung innerhalb des Landkreises oder die Handhabung einer „Befangenheitsregelung“ innerhalb der Verwaltung des Kreises nichts. Denn Interessenkonflikte können auch aufgrund der Befassung mit Parallelfällen in anderen Gemeinden auftreten. Zum anderen ist es in der Verwaltung üblich, dass Verfahren sowohl in der Vorbereitungs- als auch in der Entscheidungsphase sachgebietsintern diskutiert oder besprochen werden.

 

Rechtsprechungshinweise: 

BVerfGE 48, 64 (Wählbarkeit von Arbeitnehmern kommunal beherrschter Unternehmen in den Gemeinderat).

BVerfGE 58, 177 (Wählbarkeit eines leitenden Angestellten des Landkreises in den Gemeinderat).

VGH München, BayVBl. 1993, 18 (Ausschluss eines Gemeinderatsmitglieds wegen familiärer Bindung zu anderem Gemeinderatsmitglied).

 

Literaturhinweis:

Grasser, Walter: „Freiwilliger Ehrenkodex“ für ehrenamtliche Gemeinderatsmitglieder. Rechtliche Möglichkeiten und Grenzen. BayVBl. 1991, S. 360.

Kuhn, Herbert: Indemnität für ehrenamtliche Gemeinderatsmitglieder?, BayVBl. 1989, S. 169.



© 2011-2012, Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Rechtsdogmatik und Rechtsdidaktik, Universität Bayreuth