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VGH München – Beschlussfähigkeit des Gemeinderats und Tagesordnung

Weitere Urteile zu:

Fundstelle:

BayVBl. 1988, 83 = DVBl. 1988, 705

 

Themen:

  • Gemeinderat
  • Ladung
  • Tagesordnung
  • Beschlussfähigkeit
  • Ausschüsse

 

Leitsätze:

  1. Ein Gemeinderatsbeschluss ist mangels Beschlussfähigkeit des Gemeinderats unwirksam, wenn der entsprechende Verhandlungsgegenstand nicht in der schriftlichen Tagesordnung enthalten war und die Geschäftsordnung die Versendung der Tagesordnung mit der Einladung zur Sitzung vorschreibt. Eine Ausnahme gilt, wenn die Angelegenheit dringlich ist oder wenn alle Gemeinderatsmitglieder erschienen sind und sich rügelos auf die Beratung einlassen.
  2. [...]

 

Sachverhalt:

Die Antragsteller sind Mitglieder der SPD-Fraktion im Stadtrat der Antragsgegnerin. In der konstituierenden Sitzung des Stadtrats am 8. 5. 1984 wurde der Antragsteller zu 1. zum Mitglied des Hauptverwaltungs- und Finanzausschusses, des Rechnungsprüfungsausschusses sowie des Aufsichtsrats der Gesellschaft für Industrie und Gewerbeansiedlung mbH sowie zum stellvertretenden Mitglied des Bau-, Umwelt- und Werksausschusses bestellt. Der Antragsteller zu 2. wurde in dieser Sitzung u.a. zum Referenten für Naherholung und Verkehr bestimmt; wann er Mitglied des Rechnungsprüfungsausschusses wurde, lässt sich den vorgelegten Unterlagen nicht entnehmen.

Nachdem innerhalb der SPD von K. Meinungsverschiedenheiten auftraten, beschloss der Stadtrat der Antragsgegnerin auf Vorschlag der SPD-Fraktion, die gemeindlichen Ausschüsse, Referate und Aufsichtsräte neu zu besetzen. Dabei wurde der Antragsteller zu 1. nicht mehr berücksichtigt; der Antragsteller zu 2. wurde nicht mehr zum Verkehrsreferenten und zum Mitglied des Rechnungsprüfungsausschusses bestellt. Dieser Tagesordnungspunkt war in der Einladung zur Sitzung nicht enthalten, sondern wurde erst durch Mehrheitsbeschluss des Stadtrats zum Sitzungsgegenstand gemacht.

Am 7. 7. 1987 beantragten die Antragsteller beim Verwaltungsgericht den Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem Ziel, der Antragsgegnerin zu untersagen, den Stadtratsbeschluss, mit dem die Antragsteller aus ihren bisherigen Ämtern abberufen wurden, zu vollziehen.

Mit Beschluss vom 20.7.1987 wies das Verwaltungsgericht den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ab.

Hiergegen richtet sich die Beschwerde der Antragsteller, mit der diese das Antragsbegehren weiterverfolgen.

 

Gründe:

Die gemäß §§ 146, 147 VwGO zulässige Beschwerde ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung zu Unrecht abgelehnt.

1. [...]

2. Die Mitgliedschaft in einem Gemeinderatsausschuss (Art. 32, 33, 45, 103 GO) gibt dem Gemeinderatsmitglied eine Rechtsstellung, gegen deren Entzug er Rechtsschutz vor den Verwaltungsgerichten in Anspruch nehmen kann.

Die Gemeindeordnung regelt das Mitgliedschaftsrecht eines Gemeinderats nicht ausdrücklich und jedenfalls nicht abschließend, sondern nur in wenigen Teilbereichen. Ganz allgemein lässt sich aus der in Art. 48 Abs. 1 GO enthaltenen Verpflichtung, an Sitzungen und Abstimmungen teilzunehmen, ein Recht des einzelnen Gemeinderatsmitglieds ableiten, an der Ausübung seiner Pflicht nicht gehindert zu werden (BayVGH vom 11.6.1986, BayGT 1986, 162). Gegen eine Verletzung des subjektiven Mitgliedschaftsrechtes – in seiner jeweiligen Ausprägung – kann das einzelne Gemeinderatsmitglied im Weg der kommunalverfassungsrechtlichen Streitigkeit um gerichtlichen Rechtsschutz nachsuchen (vgl. BayVGH vom 2. 10. 1959, BayVBI. 1960, 25 = Fundstelle 1960, RdNr. 2: Recht auf Ladung; vom 7. 8. 1974, VGH n.F. 29, 37: Ungerechtfertigter Ausschluss von der Abstimmung; vom 12. 5. 1982, VGH n.F. 35, 148 = BayVBI. 1983, 729: Informationsrecht und Teilnahmerecht an Sitzungen; Urteil vom 10. 12. 1986, BayVBI. 1987, 239 = Fundstelle 1987, RdNr. 47: Anspruch auf Aufnahme eines Antrags in die schriftliche Tagesordnung).

Die vorgenannten Grundsätze gelten auch für die Mitgliedschaft in Gemeinderatsausschüssen (vgl. Art. 55 Abs . 2 GO) . Hiergegen kann nicht eingewendet werden, dass diese Mitgliedschaft im Gegensatz zu der im Gemeinderat nicht unmittelbar auf dem durch die Wahl von den Bürgern übertragenen Mandat beruht, sondern auf einem Beschluss des Gemeinderats (Art.33 Abs.1 GO). Denn die Mitgliedschaftsrechte sind Ausfluss der organschaftlichen Zugehörigkeit zu dem jeweiligen Gremium als solchem, sind also letztendlich unabhängig davon, ob es zur Begründung dieser Zugehörigkeit eines besonderen Verfahrensaktes durch den Gemeinderat bedarf.

Dem steht nicht entgegen, dass nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs (VGH vom 26.11.1954, VGH n.F. 8, 5 [6 f.] = BayVBI. 1955, 92; vom 15.7.1955, VGH n.F. 8, 97 [99] = BayVBI. 1955, 280) einem einzelnen Gemeinderats- oder Kreistagsmitglied kein Recht zur Anfechtung eines Beschlusses über die zahlenmäßige Besetzung von Ausschüssen zusteht. Die zitierten Entscheidungen betreffen einen anderen Sachverhalt. Durch eine Veränderung der Zahl der Ausschussmitglieder wird das einzelne Mitglied nicht unmittelbar betroffen, sondern lediglich reflexartig. Ein durch Änderung des Stärkeverhältnisses etwa eintretender Zugewinn oder Verlust eines Ausschusssitzes ist kein zugunsten oder zulasten des einzelnen Gemeinderatsmitgliedes wirkender Akt. Insoweit sind lediglich die Fraktionen betroffen .

3. Durch die Beschlüsse vom 30.6.1987 und 28.7.1987 wird in rechtswidriger Weise in die Rechte der Antragsteller als Mitglied der jeweiligen Ausschüsse eingegriffen.

a) Die Rechtswidrigkeit des – vom Stadtrat der Antragsgegnerin nicht aufgehobenen – Beschlusses vom 30. 6. 1987 ergibt sich schon aus formalen Gründen; der Beschluss ist wegen eines Verfahrensverstoßes unwirksam. Gemäß Art. 47 Abs. 2 GO ist Beschlussunfähigkeit des Gemeinderats anzunehmen, wenn es an einer ordnungsgemäßen Ladung fehlt. Ist die Übersendung einer Tagesordnung mit der Ladung vorgeschrieben – wie in § 23 Abs.1 Satz 1 der Geschäftsordnung der Antragsgegnerin vom 18. 9. 1984 geschehen –, führt die Nichtbeachtung dieses Formerfordernisses zur Fehlerhaftigkeit der Ladung (Hölzl/Hien, Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern, Stand Dezember 1984, Art. 47 Anm. 2b). Die Folge hiervon ist regelmäßig, dass der Gemeinderat Angelegenheiten, die nicht in der Tagesordnung bezeichnet sind, nicht wirksam beschlussmäßig behandeln kann, wenn nicht nach Maßgabe der Geschäftsordnung etwa ein dringender Antrag noch während der Sitzung gestellt werden kann. Eine Ausnahme ist nur dann zu machen, wenn sämtliche Gemeinderatsmitglieder erscheinen und sich rügelos auf die Beratung einlassen (BayVGH vom 5.12. 1957 Nr. 85 IV 55, in VGH n.F. 11, 10 insoweit nicht abgedruckt; Masson/Samper, Bayerische Kommunalgesetze, RdNr. 4 zu Art. 47 GO; Hölzl/Hien, a.a.O., Art. 47 Anm. 3; Widtmann/Grasser, Gemeindeordnung, Stand März 1986, RdNr. 4 zu Art. 47; Prandl/Zimmermann, Gemeinderecht in Bayern, Stand 15.4.1982, Art. 47 Anm. 4). Dringlichkeit war objektiv im vorliegenden Fall nicht gegeben. Es sind keinerlei Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass die Neubesetzung der Ausschüsse sofort hätte vorgenommen werden müssen. Insbesondere ist nicht erkennbar, dass die Arbeit in den Ausschüssen in ihrer bisherigen Besetzung nicht solange hätte weitergeführt werden können, bis über die Neubesetzung nach ordnungsgemäßer Ladung durch den Stadtrat entschieden worden wäre. Die von der Antragsgegnerin genannten parteiinternen Streitigkeiten innerhalb der K.-er SPD jedenfalls vermögen eine Dringlichkeit nicht zu begründen; diese Streitigkeiten liegen außerhalb der rechtlichen Sphäre des Gemeinderats und der Gemeinderatsausschüsse. Der Ladungsmangel war auch nicht deshalb unbeachtlich, weil alle Stadtratsmitglieder anwesend gewesen waren und sich rügelos auf die erweiterte Tagesordnung eingelassen hatten. Ausweislich des Protokolls waren nur 22 Stadträte anwesend; 3 waren demnach nicht erschienen.

[...]

5. Der Erlass der beantragten einstweiligen Anordnung scheitert nicht daran, dass im vorliegenden Fall die Hauptsache weitgehend vorweggenommen wird. Im Hinblick auf die besondere Gefährdung der Rechte der Antragsteller – der Antragsteller zu 1. wurde aus allen Ausschüssen und sonstigen Gremien abberufen, dem Antragsteller zu 2. verblieb lediglich die Stellung als stellvertretendes Mitglied im Bau-, Umwelt- und Werksausschuss – sowie den Umstand, dass es sich bei der Teilnahme an Beratungen und Entscheidungen um nicht wiederholbare Vorgänge handelt, erscheint eine Vorwegnahme der Hauptsache zulässig. Eine Entscheidung in der Hauptsache käme insoweit zu spät (vgl. zu diesem Gesichtspunkt Kopp, VwGO, 7. Auf!. 1986, RdNr. 13 zu § 123 m.w.N.).

6. Vom Erlass der einstweiligen Anordnung konnte nicht deshalb abgesehen werden, weil den Antragstellern – wie die Antragsgegnerin meint – ein einfacheres Mittel in Form eines Verfahrens vor der Rechtsaufsichtsbehörde zur Verfügung steht. Dabei braucht nicht näher auf die Frage eingegangen zu werden, ob ein solches Verfahren dem zur Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes durch die Verwaltungsgerichte überhaupt vergleichbar ist; es braucht auch nicht geprüft zu werden, ob den Antragstellern im vorliegenden Fall ein Anspruch auf rechtsaufsichtliches Einschreiten zustünde. Denn die Antragsteller haben mit Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom 2. 7. 1987 Antrag auf rechtsaufsichtliches Einschreiten gestellt, über den bislang nicht entschieden wurde.

 

Zusammenfassung:

  1. Ganz allgemein lässt sich aus der in Art. 48 Abs. 1 GO enthaltenen Verpflichtung, an Sitzungen und Abstimmungen teilzunehmen, ein Recht des einzelnen Gemeinderatsmitglieds ableiten, an der Ausübung seiner Pflicht nicht gehindert zu werden.
  2. Ist die Übersendung einer Tagesordnung mit der Ladung vorgeschrieben – wie in § 23 Abs.1 Satz 1 der Geschäftsordnung der Antragsgegnerin vom 18. 9. 1984 geschehen –, führt die Nichtbeachtung dieses Formerfordernisses zur Fehlerhaftigkeit der Ladung.
  3. Die Folge hiervon ist regelmäßig, dass der Gemeinderat Angelegenheiten, die nicht in der Tagesordnung bezeichnet sind, nicht wirksam beschlußmäßig behandeln kann, wenn nicht nach Maßgabe der Geschäftsordnung etwa ein dringender Antrag noch während der Sitzung gestellt werden kann.
  4. Eine Ausnahme ist nur dann zu machen, wenn sämtliche Gemeinderatsmitglieder erscheinen und sich rügelos auf die Beratung einlassen.

 

Rechtsprechungshinweise:

VGH München, Urt. v. 03.03.2006, Az. 26 N 01.593 (Ladung der Mitglieder des Gemeinderats).

VGH München, BayVBl. 2009, 90 (Ladung zu Gemeinderatssitzung).

VG München, Urt. v. 17.07.2012, Az. M 1 K 11.2619 (Beschlussfähigkeit des Gemeinderats bei Abstimmung über Ausübung eines gemeindlichen Vorkaufsrechts).

 

Literaturhinweis:

Grasser, Walter: Zur Einberufung und Abhaltung einer außerordentlichen Sitzung des Gemeinderats, BayVBl. 1991, 42.

Hirte, Heribert: Folgen fehlerhafter Besetzung von Ausschüssen in kommunalen Gebietskörperschaften, DÖV 1988, 108.



© 2011-2012, Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Rechtsdogmatik und Rechtsdidaktik, Universität Bayreuth