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BayVGH – Privatrechtliche Ausgestaltung des Benutzungsverhältnisses

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Fundstelle:

BayVGH, Beschluss vom 02. Februar 2004 – 22 B 03.2451 

 

Thema:

  • Kommunale Einrichtung

 

Leitsatz:

Zur Bedeutung unbefristeter zivilrechtlicher Nutzungsverhältnisse für die Frage der Widmung zur kommunalen Obdachlosen- bzw. Sozialunterkunft

 

Sachverhalt: 

Die Klägerin ist Miteigentümerin eines Wohnhauses in A., das sie auch selbst bewohnt. Auf dem nordwestlich angrenzenden Grundstück, das der beklagten Stadt A. gehört, befindet sich ein Wohnblock mit mehreren Mietparteien. Von dort gehen nach Auffassung der Klägerin durch den Betrieb einer Kreissäge und mehrerer holzbefeuerter Öfen erhebliche Störungen aus.

Die beim Verwaltungsgericht Ansbach erhobene Klage zielt im Hauptantrag auf eine Verpflichtung der Beklagten, durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen, dass auf dem klägerischen Grundstück keine unzumutbaren Belästigungen in Gestalt von Lärm-, Rauch- und Rußimmissionen entstehen. Dieser Immissionsabwehranspruch sei im Verwaltungsrechtsweg zu verfolgen, da die Beklagte mit der Belegung der Wohnungen eine öffentliche Einrichtung in Form einer Obdachlosenunterkunft bzw. einer Unterkunft für minderbemittelte Personen betreibe. Die Beklagte bestreitet dies und trägt dazu vor, die Wohnungen würden aufgrund privatrechtlicher Mietverträge vergeben und im Übrigen mittlerweile von einer privaten Wohnungsbaugesellschaft treuhänderisch verwaltet.

 

Gründe:

II. Der vorliegende Rechtsstreit fällt hinsichtlich des Hauptantrags nicht in die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte (§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO), sondern in die der ordentlichen Gerichtsbarkeit (§ 13 GVG). Dies führt aber entgegen dem Urteil des Verwaltungsgerichts nicht zur Abweisung der Klage als unzulässig; der Rechtsstreit ist insoweit vielmehr nach Anhörung der Parteien von Amts wegen an das zuständige Gericht zu verweisen (§ 17a Abs. 2 Satz 1 GVG). Die Verweisung umfasst im vorliegenden Fall allerdings nicht den von der Klägerin gestellten Hilfsantrag.

1. Dem ursprünglichen Rechtsschutzbegehren der Klägerin mit dem Ziel, die Beklagte als “Betreiberin” des Wohnblocks unmittelbar zu immissionsmindernden Maßnahmen zu verpflichten, liegt entgegen der Darstellung des Klägervertreters kein öffentlich-rechtlicher Immissionsabwehranspruch zugrunde, der mittels einer allgemeinen Leistungsklage im Verwaltungsrechtsweg verfolgt werden könnte. Ein solcher Anspruch besteht nur, wenn die Immissionen als öffentlich-rechtlich zu qualifizieren sind, also von einer Anlage oder Einrichtung stammen, die ein Träger öffentlicher Gewalt in (schlicht-) hoheitlicher Form betreibt (BVerwG vom 19.1.1989, BayVBl 1989, 406/407; BGH vom 5.2.1993, NJW 1993, 1656/1657). Ob diese notwendige Voraussetzung für eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vorliegt, hängt nicht von der rechtlichen Qualifizierung durch den jeweiligen Kläger ab, sondern bestimmt sich nach der wirklichen Natur des emittierenden Betriebs (BVerwGE 96, 71/73). Dieser stellt sich im vorliegenden Fall als rein privatrechtlich dar.

Gegen die Möglichkeit öffentlich-rechtlicher Immissionen spricht allerdings nicht bereits die Tatsache, dass die Beklagte mit sämtlichen Bewohnern des Wohnblocks privatrechtliche Mietverträge abgeschlossen hat. Auch bei öffentlichen Einrichtungen besteht unstreitig die Möglichkeit, zur Regelung der Benutzungsverhältnisse auf die Rechtsformen des Privatrechts zurückzugreifen. Eine solche Entscheidung berührt nur das Innenverhältnis zwischen dem Einrichtungsträger und den einzelnen (zugelassenen) Benutzern; sie ändert nichts am Rechtscharakter der öffentlichen Einrichtung. Auch die von den Benutzern verursachten Umwelteinwirkungen erlangen daher, soweit sie dem öffentlichen Betreiber im Verhältnis zu Dritten überhaupt zuzurechnen sind, durch ein privatrechtliches Nutzungsregime keine neue Rechtsqualität. Der Umstand, dass die hier streitige Wohnanlage mittlerweile nicht mehr durch eigene Bedienstete der Beklagten, sondern durch eine private Baugenossenschaft wohnungswirtschaftlich verwaltet wird, steht ebenfalls nicht von vornherein der Möglichkeit entgegen, dass die Beklagte - etwa mittels ihres vertraglich eingeräumten Vorschlagsrechts bei künftigen Neubelegungen (§ 3 Abs. 2) - eine öffentliche Einrichtung betreiben könnte.

Konstitutives Merkmal einer öffentlichen Einrichtung ist aber eine – zumindest konkludent erfolgte – Widmung, die den öffentlichen Nutzungszweck bestimmt und den jeweiligen Benutzerkreis festgelegt. Für eine solche Grundsatzentscheidung sind hier keine hinreichenden Anhaltspunkte erkennbar. Es existiert kein Stadtrats- oder Ausschussbeschluss, der eine Unterbringung von Obdachlosen oder wohnungssuchenden Sozialhilfeempfängern in dem betreffenden Wohngebäude vorsieht. Ebenso wenig besteht eine dienstliche Weisung oder eine aktuelle Verwaltungspraxis, aus der eine entsprechende Zweckbestimmung abzuleiten wäre. Das strittige Anwesen gehört zwar zu einer Gruppe von sechs städtischen Liegenschaften mit insgesamt 28 Wohneinheiten, die nach internem Sprachgebrauch noch in jüngster Zeit, […] als “Notunterkünfte” bezeichnet wurden und auch im Treuhandverwaltungsvertrag vom 14./21. 8. 2001 als “Schlichtwohnungen bzw. Obdachlosenunterkünfte” (§ 1) aufgelistet sind. Diese Sammelbezeichnungen allein belegen jedoch noch nicht, dass jedes einzelne der Gebäude tatsächlich auf Dauer der Unterbringung Obdachloser bzw. sozial schwacher Personen dienen soll und damit der Erfüllung einer kommunalen Pflichtaufgabe (vgl. Art. 6 LStVG; Art. 57 Abs. 1 GO; Art. 1 Abs. 1 AGBSGH) gewidmet ist.

Bei objektiver Betrachtung kann die streitgegenständliche Wohnanlage jedenfalls gegenwärtig keine öffentliche Notunterkunft darstellen. Dies würde voraussetzen, dass bei den Nutzern der Räume ein akuter und als vorübergehend anzusehender Unterbringungsbedarf besteht. Nach den vorliegenden Unterlagen verfügen aber alle vier Mietparteien seit mindestens zwanzig Jahren über unbefristete Mietverträge. […] Das Gebäude besitzt […] den Charakter eines reinen Mietshauses. Mit dem Abschluss unbefristeter Mietverträge für sämtliche Wohnungen hat sich die Beklagte hinsichtlich der weiteren Nutzung festgelegt und damit die Möglichkeit verloren, die Räume in einem Bedarfsfall Obdachlosen oder sonstigen Bedürftigen zur Verfügung zu stellen. Sollte eine diesbezügliche Widmung zu früheren Zeiten tatsächlich bestanden haben, so wäre sie durch die vertragliche Selbstbindung der Beklagten mittlerweile konkludent wieder aufgehoben worden.

Dass die vier Wohneinheiten, bei denen es sich um sog. Schlichtwohnungen handelt, gegenwärtig an relativ einkommensschwache Personen vermietet sind, begründet entgegen dem Vorbringen der Klägerin keine Vermutung dergestalt, dass der Betrieb der gesamten Anlage in erster Linie dem öffentlichen Interesse an einer “präventiven Verhinderung von Obdachlosigkeit” dienen soll. […] Selbst wenn die Beklagte ihre Mieter vorrangig nach persönlicher Bedürftigkeit auswählen sollte, läge darin im Übrigen nur ein für den Vertragsabschluss maßgebliches sozialstaatliches Motiv und noch kein Beleg für die Absicht, eine dauerhafte öffentliche Einrichtung zu schaffen und damit für einzelne Einwohner einklagbare Zulassungsansprüche nach Art. 21 Abs. 1 GO zu begründen.

Die Beklagte wird hier demnach nicht in behördlicher Funktion, sondern nur als Grundeigentümerin tätig; sie betreibt die streitige Wohnanlage rein privatrechtlich. Auch der von der Klägerin mit dem Hauptantrag geltend gemachte Anspruch auf Abwehr bzw. künftige Unterlassung von Immissionen kann daher nur im privaten Nachbarrecht (§ 1004, § 906 BGB) begründet sein, so dass eine bürgerliche Rechtsstreitigkeit im Sinne des § 13 GVG vorliegt.

2. Die Feststellung, dass der Verwaltungsrechtsweg für diesen Teil des Rechtsstreits nicht gegeben ist, führt nach § 17a Abs. 2 Satz 1 GVG zwingend zur Verweisung an das zuständige Gericht des zulässigen Rechtswegs. Dies gilt abweichend von § 17a Abs. 5 GVG auch noch im Rechtsmittelverfahren, wenn das Ausgangsgericht, wie hier geschehen, die Klage als im beschrittenen Rechtsweg unzulässig abgewiesen hat.  

[…]

 

Zusammenfassung:

Eine privatrechtliche Ausgestaltung des Benutzungsverhältnisses lässt allgemein keinen Rückschluss darauf zu, dass keine öffentliche Einrichtung vorliegt. Auch bei solchen besteht die Möglichkeit, zur Regelung der Benutzungsverhältnisse auf die Rechtsformen des Privatrechts zurückzugreifen. Eine solche Entscheidung berührt nur das Innenverhältnis zwischen dem Einrichtungsträger und den einzelnen  Benutzern.

 

Rechtsprechungshinweise:

BayVGH, BayVBl. 1955, 69 (Benutzungsregelung durch Satzung I).

BayVGH, BayVBl. 1985, 117 (Satzung für Obdachlosenunterkunft).

BayVGH, BayVBl. 1989, 148 (Benutzungsregelung durch Satzung II).

BGHZ 39, 80 (Flucht ins Privatrecht).

 

Literaturhinweise:

Ruder, Karl-Heinz: Die polizei- und ordnungsrechtliche Unterbringung von Obdachlosen, NVwZ 2001, 1223.  

Ruder, Karl-Heinz: Die polizei- und ordnungsrechtliche Unterbringung von Obdachlosen, NVwZ 2012, 1283.  

Dießel, Sigrid: Prävention von Obdachlosigkeit - eine Aufgabe der Kommune?, NDV 2002, 30.