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BVerfG – Verfassungsmäßigkeit der Staffelung von kommunalen Kindergartengebühren nach dem Familieneinkommen

Weitere Urteile zu: Art. 2 I GG | Art. 3 I GG | Art. 6 I GG | Kommunale Abgaben | Kommunalrecht | Normenkontrollverfahren | Verfassungsbeschwerde

Fundstelle:

BVerfGE 97, 332 = NJW 1998, 2128

 

Themen:

  • Kommunalrecht
  • Kommunale Gebühren
  • Art. 2 Abs. 1 GG
  • Art. 3 Abs. 1 GG
  • Art. 6 Abs. 1 GG
  • Normenkontrollantrag, § 47 I VwGO
  • Verfassungsbeschwerde


Leitsatz:

Kindergartengebühren können grundsätzlich nach dem Familieneinkommen gestaffelt werden.

 

Sachverhalt:

Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Erhebung von Kindergartengebühren, die nach dem Familieneinkommen gestaffelt sind.

Die Beschwerdeführer sind Eltern eines Kindes, das einen Kindergarten der Stadt Idstein besuchte. Dafür erhob die Stadt eine Gebühr. Über den dagegen eingelegten Widerspruch ist noch nicht entschieden. Im verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahren haben sie die Gebührensatzung angegriffen, auf der der Bescheid beruht. Die einschlägigen Vorschriften der Kindergartengebührensatzung (im folgenden: KiGaGebS) der Stadt Idstein vom 11. März 1994 lauten:


§ 1 Allgemeines

(1) Für die Benutzung der Kindergärten haben die gesetzlichen Vertreter der Kinder Gebühren zu entrichten. Mehrere Gebührenpflichtige haften als Gesamtschuldner. Die Gebühren gliedern sich in die Betreuungsgebühr und in das Verpflegungsentgelt.

(2) Die Betreuungsgebühr ist für den Besuch des Kindergartens zu entrichten. [...]


§ 2 Betreuungsgebühren

(1) Für die Zeit ab 1. April 1994 bis 31. Dezember 1995 beträgt die Betreuungsgebühr jeweils pro Monat für die Betreuung eines Kindes auf einem Halbtagesplatz 217,00 DM, auf einem Sechs-Stunden-Platz 263,00 DM, auf einem Vormittags-Nachmittagsplatz 309,00 DM und auf einem Ganztagesplatz 355,00 DM. [...]

(3) Darüber hinaus ermäßigt sich die Betreuungsgebühr nach der Anzahl der kindergeldberechtigten Kinder einer Familie, die keinen Kindergarten besuchen. Der Gebührensatz nach der Gebührenordnung wird in diesen Fällen auf Antrag der Erziehungsberechtigten wie folgt ermäßigt:

            a) 10 v.H bei Familien mit einem Kind,

            b) 20 v.H. bei Familien mit zwei Kindern,

            c) 30 v.H. bei Familien mit drei Kindern,

            d) 50 v.H. bei Familien mit vier und mehr Kindern.

(4) Die in Abs. 1 und 2 festgesetzte Gebühr kann auf Antrag ermäßigt werden. Die Betreuungsgebühr ermäßigt sich für die Zeit ab 1. April 1994 bis 31. Dezember 1995 bei einem monatlichen Familienbruttoeinkommen wie folgt:

 

 

monat­liches

Halb-

Sechs-

Vormittags-

Ganz-

Familien-

tages-

- Stunden-

- Nachmittags-

- tages-

brutto-

platz

platz

platz

platz

einkommen

 

 

 

 

DM

DM

DM

DM

DM

>= 10.001

217,00

263,00

309,00

355,00

[...]

<= 4.000

100,00

120,00

140,00

160,00

           

Für die Benutzung von Kindertagesstätten sieht § 10 des Hessischen Kindergartengesetzes vom 14. Dezember 1989 [...] (GVBl I S. 256; im folgenden: KiGaG) demgegenüber eine nach Einkommensgruppen und Kinderzahl gestaffelte Abgabe vor.

§ 90 Abs. 1 SGB VIII in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. Mai 1993 (BGBl I S. 637) enthält dazu die folgende Regelung:

Für die Inanspruchnahme von Angeboten [...] der Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen nach §§ 22, 24 können Teilnahmebeiträge oder Gebühren festgesetzt werden. Landesrecht kann eine Staffelung der Teilnahmebeiträge und Gebühren, die für die Inanspruchnahme der Tageseinrichtungen für Kinder zu entrichten sind, nach Einkommensgruppen und Kinderzahl oder der Zahl der Familienangehörigen vorschreiben oder selbst entsprechend gestaffelte Beträge festsetzen.

Der Hessische Verwaltungsgerichtshof lehnte den Normenkontrollantrag ab. Die Beschwerde gegen die Nichtvorlage der Rechtssache wies das Bundesverwaltungsgericht zurück. Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 6 Abs. 1 sowie Art. 14 GG.

 

Gründe:

B. I. Die Verfassungsbeschwerde ist unzulässig, soweit sie sich gegen den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts über die Nichtvorlage der Rechtssache wendet. Der Beschwerdeschrift lässt sich nicht entnehmen, inwiefern durch diesen Beschluss Grundrechte der Beschwerdeführer verletzt sein könnten.

Im Übrigen ist die Verfassungsbeschwerde zulässig. [...]

II. Die Verfassungsbeschwerde ist unbegründet.

Die Beschwerdeführerin und der Beschwerdeführer werden durch die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs nicht in Grundrechten verletzt. Die im Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO überprüfte Gebührensatzung der Stadt Idstein und die dieser Satzung zugrundeliegenden landes- und bundesrechtlichen Normen stehen mit dem Grundgesetz im Einklang.

1. In die allgemeine Handlungsfreiheit der Beschwerdeführer (Art. 2 Abs. 1 GG) wird durch die genannten Normen nicht in verfassungswidriger Weise eingegriffen.

a) Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet die allgemeine Handlungsfreiheit in einem umfassenden Sinne (vgl. BVerfGE 6, 32 [36]; 80, 137 [152]; stRspr). Geschützt ist insbesondere auch der Anspruch, durch die Staatsgewalt nicht mit einem finanziellen Nachteil belastet zu werden, der nicht in der verfassungsmäßigen Ordnung begründet ist (vgl. etwa BVerfGE 19, 206 [215 f.]; stRspr). Die angegriffene kommunale Gebührensatzung belastete die Beschwerdeführer, die einen städtischen Kindergarten für eines ihrer Kinder in Anspruch nahmen, mit einer Gebührenforderung und beeinträchtigte sie damit in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit.

b) Der Eingriff ist aber gerechtfertigt. Der Verwaltungsgerichtshof hat zutreffend erkannt, dass die gesetzlichen Grundlagen für die Gebührenforderung sich im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung halten. [...]

aa) Der Bundesgesetzgeber hatte die Kompetenz zum Erlass von § 90 Abs. 1 Nr. 3 SGB VIII. Die Vorschrift betrifft eine Angelegenheit, die schwerpunktmäßig dem Sachgebiet der öffentlichen Fürsorge zuzuordnen ist, für dessen Regelung dem Bund die Befugnis zur Gesetzgebung gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 und Art. 72 Abs. 1 GG zusteht. [...]

bb) Die angegriffenen landesrechtlichen Regelungen verletzen auch nicht, wie die Beschwerdeführer meinen, die Kompetenz des Bundes zum Erlass einkommensteuerrechtlicher Gesetze (Art. 105 Abs. 2 i.V.m. Art. 106 Abs. 3 GG). Die Kindergartengebühr ist nicht wegen ihrer Staffelung nach Einkommen als Steuer anzusehen. Sie bleibt an die individuelle Inanspruchnahme einer staatlichen Infrastruktureinrichtung geknüpft und ist insoweit nicht, wie eine Steuer, voraussetzungslos geschuldet (vgl. BVerfGE 50, 217 [226]). [...]

cc) § 10 KiGaG ist entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer nicht zu unbestimmt. Die Maßstäbe, die Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG für gesetzliche Ermächtigungen zum Erlass von Rechtsverordnungen aufstellt, können auf Ermächtigungen zum Erlass von kommunalen Satzungen nicht übertragen werden. Anders als bei abgeleiteter Rechtsetzung im Verordnungswege gebieten allgemeine rechtsstaatliche und demokratische Grundsätze es nicht, dass öffentlichrechtlichen Körperschaften Inhalt, Zweck und Ausmaß der von ihnen im Rahmen ihrer Autonomie zu erlassenden Normen in ebenso bestimmter Weise vorgegeben werden (vgl. BVerfGE 21, 54 [62 f.]).

Der Gesetzgeber darf sich zwar seiner Rechtsetzungsbefugnis nicht völlig entäußern, sondern muss – vor allem mit Blick auf mögliche Grundrechtseingriffe – auch der Satzungsgewalt von Selbstverwaltungsorganen sachangemessene Grenzen setzen (vgl. BVerfGE 33, 125 [157 ff.]). Wo diese im einzelnen verlaufen, braucht hier aber nicht geklärt zu werden. Jedenfalls regelt § 10 KiGaG in Verbindung mit § 10 Abs. 1 KAG Inhalt, Art und Umfang der den Gemeinden übertragenen Befugnisse bestimmt genug. Die Vorschriften lassen hinreichend deutlich erkennen, an welche Voraussetzungen die Abgabe anknüpft, wer Abgabenschuldner ist und - in Verbindung mit allgemeinen Gebührengrundsätzen - auch in welchem Umfang sie erhoben werden darf. [...]

2. Die angegriffenen Normen stehen mit dem Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) im Einklang. Für die vom Bundes- und Landesgesetzgeber zugelassene und von der Stadt Idstein vorgenommene Staffelung der Kindergartengebühren nach Kinderzahl und Familieneinkommen gibt es sachliche Gründe, die die Benachteiligung der Benutzer mit höherem Einkommen rechtfertigen.

a) Der allgemeine Gleichheitssatz verlangt, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Bei einer Ungleichbehandlung von Personengruppen ist Art. 3 Abs. 1 GG verletzt, wenn eine Gruppe anders behandelt wird als andere, obwohl zwischen ihnen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die Ungleichbehandlung rechtfertigen können (stRspr; zuletzt  BVerfGE 82, 126 [146]; 88, 87 [96 f.]; 91, 389 [401]; 92, 26 [51 f.]).

b) Als Unterschied, der eine Ungleichbehandlung rechtfertigen kann, kommen auch unterschiedliche Einkommensverhältnisse in Betracht. Das ist in vielen Bereichen anerkannt. Der Steuersatz richtet sich nach der Höhe des Einkommens. Sozialleistungen werden einkommens- oder vermögensabhängig gewährt. Aus Art. 3 Abs. 1 GG lässt sich nicht ableiten, dass die Gebühren für die Inanspruchnahme staatlicher Leistungen ausnahmslos einkommensunabhängig ausgestaltet sein müssen. Unter Gleichheitsgesichtspunkten kann die Frage nur sein, ob die vom Gesetzgeber gewählte Staffelung sachgerecht erscheint oder nicht. Diese Frage kann aber nur mit Blick auf das Gesamtsystem staatlicher Abgaben und Leistungen beantwortet werden, weil sich erst daraus das jeweils rechtfertigungsbedürftige Ausmaß der Ungleichbehandlung ableiten lässt. [...]

Gebühren sind öffentlichrechtliche Geldleistungen, die aus Anlass individuell zurechenbarer öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine öffentlichrechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahmen auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken. Ihre besondere Zweckbestimmung, Einnahmen zu erzielen, um die Kosten der individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung ganz oder teilweise zu decken, unterscheidet sie von der Steuer. Aus dieser Zweckbestimmung folgt, dass Gebühren für staatliche Leistungen nicht völlig unabhängig von den tatsächlichen Kosten der gebührenpflichtigen Staatsleistung festgesetzt werden dürfen; die Verknüpfung zwischen Kosten und Gebührenhöhe muss sachgerecht sein (vgl. BVerfGE 50, 217 [225 ff.]; 85, 337 [346]).

Eine an sozialen Gesichtspunkten orientierte Staffelung ist dadurch aber nicht ausgeschlossen. Aus der Zweckbindung der Gebühr ergibt sich keine verfassungsrechtlich begründete Begrenzung der Gebührenhöhe durch die tatsächlichen Kosten einer staatlichen Leistung. [...]

c) Die ungleiche Behandlung der Eltern bei der Heranziehung zu Kindergartengebühren wird durch hinreichend gewichtige sachliche Gründe gerechtfertigt.

Mit der Schaffung von Kindergärten stellt der Staat Chancengleichheit in Bezug auf die Lebens- und Bildungsmöglichkeiten von Kindern her und trägt damit sozialstaatlichen Belangen Rechnung (Art. 20 Abs. 1 GG). [...] Mit der Einrichtung von Kindergärten werden zugleich grundrechtliche Schutz- und Förderpflichten erfüllt. Die Verfügbarkeit eines Kindergartenplatzes kann Frauen darin bestärken, eine ungewollte Schwangerschaft nicht abzubrechen. Kindergärten dienen so dem Schutz auch des ungeborenen Lebens, der dem Staat durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG zur Pflicht gemacht wird. [...]

Aus den vorgenannten Gründen dürfen Kindergartenplätze auch Kindern einkommensschwächerer Eltern nicht vorenthalten werden. Dieser Anforderung kann durch sozial gestaffelte Tarife genügt werden. [...]

Angesichts der wichtigen Gemeinschaftsgüter, denen die Schaffung von Kindergartenplätzen dient, und in Anbetracht der Notwendigkeit, diese flächendeckend und allgemein zugänglich vorzuhalten, kann eine auf gesetzlicher Grundlage beruhende, nach Einkommen gestaffelte Heranziehung der Benutzer zu den Kosten unter Gleichbehandlungsgesichtspunkten nicht beanstandet werden. Soweit die öffentliche Hand zu einer Bezuschussung nicht verpflichtet ist, kann sie aus haushaltspolitischen Gründen davon absehen. Dafür spricht vor allem, dass eine gleichmäßige Absenkung der Kindergartengebühren auf das Niveau der Mindestgebühr bei angespannter Haushaltslage den Spielraum zur Schaffung und Unterhaltung von Kindergärten praktisch weiter einschränken würde.

3. Art. 6 Abs. 1 GG wird durch die angegriffenen Regelungen nicht verletzt.

a) Zu Unrecht machen die Beschwerdeführer geltend, durch die Gebührengestaltung würden Familien mit Kindern zusätzlich belastet, um kommunale Haushaltsdefizite zu decken. Das trifft schon in tatsächlicher Hinsicht nicht zu. Die Stadt Idstein stellt allen Benutzern ihrer Kindergärten, so auch den Beschwerdeführern, Kindergartenplätze zu nicht kostendeckenden Entgelten zur Verfügung. Auch ihnen wird damit im Ergebnis aus Haushaltsmitteln der Gemeinde ein Vermögensvorteil zugewendet.

b) Mit ihren Kindergartengebühren unterschreitet die Gemeinde auch nicht die ihr gemäß Art. 6 Abs. 1 GG obliegende Förderpflicht. Der Staat ist durch das Schutzgebot des Art. 6 Abs. 1 GG nicht gehalten, jegliche die Familie treffende Belastung auszugleichen oder die Familie ohne Rücksicht auf andere öffentliche Belange zu fördern. Die staatliche Familienförderung steht unter dem Vorbehalt des Möglichen im Sinne dessen, was der Einzelne vernünftigerweise von der Gesellschaft beanspruchen kann (BVerfGE 87, 1 [35]; stRspr).

Dass die Förderung der Beschwerdeführer unter Berücksichtigung dieser Gesichtspunkte dem Schutzgebot des Art. 6 Abs. 1 GG nicht genügt, ist nicht ersichtlich. Eine Pflicht zur gleichmäßigen Förderung aller Familien ohne Rücksicht auf ihre Bedürftigkeit lässt sich Art. 6 Abs. 1 GG nicht entnehmen.

4. Art. 14 Abs. 1 GG ist ebenfalls nicht verletzt. Er schützt nicht vor der Auferlegung von Geldleistungen, die für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen erhoben werden (vgl. BVerfGE 78, 214 [230]).

 

Zusammenfassung:

  1. Die angegriffene kommunale Gebührensatzung belastete die Beschwerdeführer mit einer Gebührenforderung und beeinträchtigte sie damit in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit.Der Eingriff ist aber gerechtfertigt. Die jeweiligen Gesetzgeber hatten die Gesetzgebungskompetenz zum Erlass der Satzungsermächtigungen.
  2. Die angegriffenen Normen stehen mit dem Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) im Einklang.Die ungleiche Behandlung der Eltern bei der Heranziehung zu Kindergartengebühren wird durch hinreichend gewichtige sachliche Gründe gerechtfertigt.Vor allem Chancengleichheit und der Schutz des ungeborenen Lebens werden hierdurch ermöglicht.
  3. Art. 6 Abs. 1 GG wird durch die angegriffenen Regelungen nicht verletzt. Denn die Stadt stellt allen Benutzern ihrer Kindergärten, so auch den Beschwerdeführern, Kindergartenplätze zu nicht kostendeckenden Entgelten zur Verfügung.
  4. Auch ein Verstoß gegen die der Gemeinde gem. Art. 6 Abs. 1 GG obliegende Förderpflicht liegt nicht vor, da der Staat nicht gehalten ist, jegliche die Familie treffende Belastung auszugleichen.
  5. Art. 14 Abs. 1 GG schützt nicht vor der Auferlegung von Geldleistungen, die für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen erhoben werden.

 

Rechtsprechungshinweise:

BVerwG, Urt. v. 27.06.2013, Az. 3 C 7/12 (Gebührenerhebung für Geflügelfleischhygienekontrollen und Bestimmtheitsgebot).

VGH München, Urt. v. 01.10.2013, Az. 20 ZB 12.2570 (Abfallwirtschaftsgebühren).

VGH München, Urt. v. 02.10.2013, Az. 20 N 13.411 (Gebührensatz für Wasser).

 

Literaturhinweise

Ecker, Gerhard: Rechtsfragen beim Erlass und Vollzug kommunaler Beitrags- und Gebührensatzungen, BayVBl. 2001, 709.

Stenneken, Christian: Rechtswidrige Gebührenerhebung bei der Erbringung kommunaler Leistungen durch private Dritte, NVwZ 2004,  1454.

Wolff, Heinrich Amadeus: Das Trennungsgebot nach Art. 2 Abs. 1 Satz 1 BayKAG, BayVBl. 2005, 709.



© 2011-2012, Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Rechtsdogmatik und Rechtsdidaktik, Universität Bayreuth