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BVerfG – Reiten im Walde

Weitere Urteile zu: Allgemeine Handlungsfreiheit | Bundesrecht | Verhältnismäßigkeit | Vertrauensschutz | Vorbehalt des Gesetzes

Fundstelle:

BVerfGE 80, 137

 

Themen:

  • Allgemeine Handlungsfreiheit
  • Verhältnismäßigkeit
  • Bundesrecht
  • Vorbehalt des Gesetzes
  • Vertrauensschutz

 

Leitsätze:

1. Ist im Verfassungsbeschwerde-Verfahren mittelbar zu prüfen, ob eine landesgesetzliche Vorschrift mit (einfachem) Bundesrecht vereinbar ist, so hat das Bundesverfassungsgericht das Bundesrecht selbst auszulegen; es ist insoweit nicht auf die verfassungsrechtliche Nachprüfung der Auslegung des Fachgerichts beschränkt.

2. Eine landesgesetzliche Regelung, die das Reiten im Walde grundsätzlich nur auf solchen privaten Straßen und Wegen erlaubt, die als Reitwege gekennzeichnet sind, ist mit § 14 des Bundeswaldgesetzes vom 2. Mai 1975 vereinbar und verstößt nicht gegen Art 2 Abs 1 GG.

 

Sachverhalt:

Die Verfassungsbeschwerde betrifft die landesrechtliche Regelung des Reitens im Walde in Nordrhein-Westfalen.

Die für das Verfassungsbeschwerde-Verfahren wesentlichen Vorschriften der §§ 50, 51 LG 1980 haben folgenden Wortlaut:

§ 50 - Reiten in der freien Landschaft und im Walde

(1) Das Reiten in der freien Landschaft ist über den Gemeingebrauch an öffentlichen Verkehrsflächen hinaus auf privaten Straßen und Wegen gestattet.

(2) Das Reiten im Walde ist auf den nach den Vorschriften der Straßenverkehrsordnung als Reitwege gekennzeichneten privaten Straßen und Wegen (Reitwege) gestattet. Die nach den Vorschriften dieses Gesetzes gekennzeichneten Wanderwege und Wanderpfade sowie Sport- und Lehrpfade dürfen nicht als Reitwege gekennzeichnet werden. Die Kreise und die kreisfreien Städte können im Einvernehmen mit der unteren Forstbehörde und nach Anhörung der betroffenen Gemeinden Ausnahmen von Satz 1 zulassen und insoweit bestimmen, daß in Gebieten mit regelmäßig nur geringem Reitaufkommen auf die Kennzeichnung von Reitwegen verzichtet wird. In diesen Gebieten ist das Reiten auf allen privaten Straßen und Wegen, ausgenommen Wege  Pfade im Sinne des Satzes 2, zulässig. Die Zulassung ist im amtlichen Verkündungsorgan des Kreises oder der kreisfreien Stadt bekanntzugeben.

(3) Die Vorschriften des Straßenrechts und des Straßenverkehrsrechts bleiben unberührt.

(6) Die Befugnis nach den Absätzen 1 und 2 darf nur zu Zwecken der Erholung ausgeübt werden. Die Ausübung erfolgt auf eigene Gefahr.

(7) Die Landschaftsbehörden sollen im Zusammenwirken mit den Forstbehörden, den Gemeinden, den Waldbesitzern und den Reiterverbänden für ein ausreichendes und geeignetes Reitwegenetz sorgen. Grundstückseigentümer und Nutzungsberechtigte haben die Kennzeichnung von Reitwegen zu dulden.

§ 51 - Kennzeichnung von Reitpferden, Reitabgabe

(1) Wer nach § 50 Abs. 1 oder 2 reitet, muß ein am Pferd zu befestigendes Kennzeichen führen.

(2) Kennzeichen nach Absatz 1 dürfen nur gegen Entrichtung einer Abgabe ausgegeben werden. Die Abgabe ist für die Anlage und Unterhaltung von Reitwegen sowie für Ersatzleistungen nach § 53 Abs. 3 zweckgebunden; sie fließt den höheren Landschaftsbehörden zu.

Die Reitbeschränkungen nach § 50 Abs. 1 und 2 sowie die Kennzeichnungspflicht nach § 51 Abs. 1 LG 1980 bußgeldbewehrt.

II. 1. Der Beschwerdeführer ist Eigentümer mehrerer Reitpferde, Freizeitreiter und Vorsitzender einer Reitervereinigung. In den beiden Ausgangsverfahren wandte er sich ursprünglich gegen zwei Bescheide aus dem Jahre 1977, mit denen den betroffenen Eigentümern die beantragte Sperrung bestimmter Wege in der Umgebung Aachens für den Reitverkehr nach § 38 Abs. 1 Satz 2 LG 1975 genehmigt worden war.

 

Gründe:

[…]

C. Soweit die Verfassungsbeschwerde zulässig ist, ist sie unbegründet.

I. Der Beschwerdeführer ist durch die angegriffenen Entscheidungen und die zugrundeliegende Vorschrift des § 50 Abs. 2 Satz 1 LG 1980 nicht in seinem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG verletzt.

1.a)Nach den in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grundsätzen gewährleistet Art. 2 Abs. 1 GG die allgemeine Handlungsfreiheit im umfassenden Sinne. Geschützt ist damit nicht nur ein begrenzter Bereich der Persönlichkeitsentfaltung, sondern jede Form menschlichen Handelns ohne Rücksicht darauf, welches Gewicht der Betätigung für die Persönlichkeitsentfaltung zukommt. Abgesehen von einem absolut geschützten Kernbereich privater Lebensgestaltung, welcher der Einwirkung der öffentlichen Gewalt entzogen ist (BVerfGE 6, 41), ist die allgemeine Handlungsfreiheit allerdings nur in den Schranken des zweiten Halbsatzes von Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet und steht damit insbesondere unter dem Vorbehalt der verfassungsmäßigen (Rechts-)Ordnung (BVerfGE 6, 37 f.; 74, 152). Stützt sich ein die Handlungsfreiheit berührender Akt der öffentlichen Gewalt auf eine Rechtsnorm, so kann mit der Verfassungsbeschwerde unter Berufung auf Art. 2 Abs. 1 GG zur Nachprüfung gestellt werden, ob diese Norm zur verfassungsmäßigen Ordnung gehört, das heißt formell und materiell mit den Normen der Verfassung in Einklang steht.

Danach ist die Norm nicht nur materiell an Art. 2 Abs. 1 GG zu messen, sondern sie ist auch auf ihre Verfassungsmäßigkeit in sonstiger Hinsicht zu untersuchen. Insoweit ist insbesondere auch zu prüfen, ob die Regelung den Kompetenzvorschriften der Verfassung entspricht (BVerfGE 108, 149). Sofern es sich um eine landesrechtliche Norm handelt, ist neben den Kompetenzfragen im Hinblick auf Art. 31 GG zusätzlich zu prüfen, ob die landesrechtliche Norm inhaltlich mit Bundesrecht - auch mit Bundesrahmenrecht - vereinbar ist (BVerfGE 51, 89).

In materieller Hinsicht bietet der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit den Maßstab, nach dem die allgemeine Handlungsfreiheit eingeschränkt werden darf. Sofern eine bestehende Befugnis nachträglich beseitigt wird, muß der nach dem Rechtsstaatsgrundsatz gebotene Vertrauensschutz gewahrt bleiben (BVerfGE 74, 152). Darüber hinaus muß den Anforderungen genügt sein, die sich aus dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes (BVerfGE 49, 126 f.) ergeben.

b) Gegen die dargelegte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind in der Literatur bis in die Gegenwart Bedenken erhoben worden. Sie richten sich insbesondere gegen die unbegrenzte Einbeziehung jeder menschlichen Betätigungsform in den Schutzbereich des Grundrechts, die im Vergleich zu den sonstigen grundrechtlich geschützten Bereichen zu einem "wertsystematisch überhöhten" Schutz führe, andererseits aber durch die mit der Ausweitung des Schutzbereichs verbundene weite Einschränkungsmöglichkeit den Grundrechtsschutz leerlaufen lasse. Die danach befürwortete Einengung des Schutzbereichs von Art. 2 Abs. 1 GG könnte im vorliegenden Fall Bedeutung erlangen, weil es zweifelhaft ist, ob das Reiten auf privaten Waldwegen der in einem engeren Sinne verstandenen Persönlichkeitsentfaltung zugerechnet werden könnte.

Eine Einengung des Schutzbereichs von Art. 2 Abs. 1 GG, abweichend von der bisherigen Rechtsprechung, ist jedoch nicht gerechtfertigt. Ihr stünde nicht nur die Entstehungsgeschichte der Grundrechtsnorm entgegen (vgl. BVerfGE 6, 39 f.). Der umfassende Schutz menschlicher Handlungsfreiheit erfüllt neben den benannten Freiheitsrechten auch eine wertvolle Funktion in der Freiheitssicherung, denn trotz der weiten Beschränkungsmöglichkeiten gewährleistet das Grundrecht nach den dargelegten Maßstäben einen Schutz von substantiellem Gewicht. Jeder Versuch einer wertenden Einschränkung des Schutzbereichs würde danach zu einem Verlust des Freiheitsraums für den Bürger führen, der nicht schon deshalb geboten sein kann, weil andere Grundrechte einen engeren und qualitativ abgehobenen Schutzbereich haben, und für den auch sonst keine zwingenden Gründe ersichtlich sind. Eine Einschränkung etwa auf die Gewährleistung einer engeren, persönlichen, wenn auch nicht auf rein geistige und sittliche Entfaltung beschränkten, Lebenssphäre oder nach ähnlichen Kriterien würde überdies schwierige, in der Praxis kaum befriedigend lösbare Abgrenzungsprobleme mit sich bringen.

2. Das Reiten fällt als Betätigungsform menschlichen Handelns in den Schutzbereich des Art. 2 Abs. 1 GG, gehört aber nicht zum Kernbereich privater Lebensgestaltung. Es ist danach gesetzlichen Beschränkungen nicht grundsätzlich entzogen. Die mittelbar angegriffene Vorschrift des § 50 Abs. 2 Satz 1 LG 1980 beschränkt die Befugnis zum Reiten im Walde in verfassungsmäßiger Weise.

Die Vorschrift steht als landesrechtliche Norm nicht in Widerspruch zu den bundesrechtlichen Vorschriften des § 14 BWaldG sowie des § 27 BNatSchG.

a) Bei der Entscheidung dieser Frage ist das Bundesverfassungsgericht nicht darauf beschränkt, die Auslegung der bundesrechtlichen Vorschriften durch die Fachgerichte im Ausgangsverfahren nach den Grundsätzen zu überprüfen, die zur verfassungsgerichtlichen Kontrolle der Anwendung einfachen Rechts in gerichtlichen Entscheidungen entwickelt worden sind (vgl. BVerfGE 18, 92 f.). Diese Grundsätze würden dazu führen, daß die Prüfung der Gültigkeit der landesrechtlichen Norm, die in der Entscheidung mittelbar erfolgen muß, nur bedingt vorgenommen werden könnte: Würde in einem weiteren Fall ein Fachgericht die bundesrechtliche Norm anders auslegen, was ihm - sofern das Bundesverfassungsgericht über die Auslegung nicht selbst entschieden hat - nicht verwehrt werden könnte, so müßte dann die landesrechtliche Norm erneut, möglicherweise mit anderem Ergebnis, daran gemessen werden. Das wäre mit dem Sinn der Normenkontrolle, auch einer nur mittelbaren, nicht vereinbar. Die Entscheidung, ob die landesrechtliche Norm gültig ist oder nicht, muß endgültig sein; damit muß auch der Prüfungsmaßstab - hier also der Inhalt der bundesrechtlichen Regelung - feststehen. Dementsprechend hat das Bundesverfassungsgericht im Rahmen des Art. 100 Abs. 1 Satz 2 (2. Alternative) GG bei der Prüfung von Landesrecht am Maßstab des Bundesrechts die bundesrechtlichen Normen ständig selbst ausgelegt (BVerfGE 25, 149 ff.; 66, 282 ff.; 66, 307 ff.)). Ein sachlicher Grund, bei der Inzident-Normenkontrolle anders zu verfahren, ist nicht ersichtlich.

Auch im Rahmen eines Verfassungsbeschwerde-Verfahrens muß danach, wenn mittelbar die Vereinbarkeit einer landesgesetzlichen Norm mit einer bundesrechtlichen Vorschrift zu prüfen ist, die Norm des Bundesrechts vom Bundesverfassungsgericht zur Ermittlung des Prüfungsmaßstabs selbst ausgelegt werden (vgl. auch BVerfGE 51, 77 (90 ff., insbesondere S. 92)).

b) Der Wortlaut des § 14 BWaldG könnte dahin verstanden werden, daß das Betreten des Waldes bereits durch Abs. 1 Satz 1 dieser Vorschrift grundsätzlich gestattet und den Ländern - nach Abs. 2 - nur noch erlaubt sein sollte, aus wichtigem Grunde Einschränkungen des Grundsatzes normativ festzulegen. Hinsichtlich des Reitens müßte das gleiche gelten, wenn es als Unterfall des Betretens anzusehen wäre. Aber auch wenn das Reiten als "andere Benutzungsart" im Sinne von § 14 Abs. 2 Satz 2 BWaldG anzusehen wäre, würde sich am Ergebnis im Grundsatz nichts ändern. Die "Gleichstellung" anderer Benutzungsarten gemäß § 14 Abs. 2 Satz 2 BWaldG würde sich dann sowohl auf die grundsätzliche Gestattung wie auch auf die Ausnahmebefugnis der Länder beziehen. Sie könnte sinnvollerweise zwar nicht bedeuten, daß die Regelungen hinsichtlich sämtlicher Benutzungsarten völlig deckungsgleich sein müßten, soweit andere Benutzungsarten überhaupt einbezogen werden. Von der Regelungssystematik her müßten aber die Vorschriften über das Betreten und diejenigen über andere Benutzungsarten einander entsprechen.

Eine solche Auslegung des § 14 BWaldG - die nach dem Wortlaut der Vorschrift nicht zwingend ist - scheidet jedoch unter Berücksichtigung des rahmenrechtlichen Charakters der Vorschrift und ihrer Entstehungsgeschichte aus.

aa) § 14 BWaldG enthält keine für den Bürger unmittelbar verbindlichen Rechtssätze; Normadressaten sind vielmehr allein die Länder, die zum Erlaß entsprechender Außenrechtssätze verpflichtet werden. Zwar könnte die Vorschrift nach ihrer sprachlichen Fassung auch als Außenrechtssatz verstanden werden, so daß Landesrechtsnormen nicht mehr zu ihrer Umsetzung, sondern nur noch zu ihrer Ergänzung ergehen könnten. Eine solche Deutung stünde aber in Widerspruch zur systematischen Stellung der Vorschrift. Nach § 5 Satz 1 BWaldG sind die Vorschriften des Zweiten Kapitels des Bundeswaldgesetzes, zu denen § 14 gehört, Rahmenvorschriften für die Landesgesetzgebung. Nach § 5 Satz 2 BWaldG sollen die Länder (innerhalb einer Frist von zwei Jahren) "den Bestimmungen dieses Kapitels entsprechende" - und nicht etwa diese ergänzende - Regelungen erlassen. Mit dieser Formulierung hat der Bundesgesetzgeber klargestellt, daß es sich bei den nachfolgenden "Rahmenvorschriften" nur um Richtlinien für den Landesgesetzgeber handeln soll. Dem steht nicht entgegen, daß der Begriff der Rahmenvorschriften in Art. 75 GG nicht in diesem engeren technischen Sinn verstanden werden darf, weil der Bundesgesetzgeber in Wahrnehmung der ihm dort eingeräumten Kompetenz neben Richtlinien für den Landesgesetzgeber auch einzelne unmittelbar geltende Bestimmungen erlassen darf (vgl. BVerfGE 4, 130). Daß gerade auch die Vorschrift des § 14 Abs. 1 BWaldG lediglich als Richtlinie für den Landesgesetzgeber gelten soll, wird im übrigen nochmals gesondert durch den Wortlaut des § 14 Abs. 2 Satz 1 BWaldG hervorgehoben, wonach die Länder die Einzelheiten regeln. Sollte der Inhalt des § 14 Abs. 1 BWaldG unmittelbar geltendes Recht sein, so hätte die Formulierung dahin lauten müssen, daß die Länder ergänzende Bestimmungen treffen können.

bb) Auch die Entstehungsgeschichte des § 14 BWaldG bestätigt, daß der Vorschrift insgesamt lediglich ein rahmenrechtlicher Charakter zukommt.

Der Regierungsentwurf zum Bundeswaldgesetz war als (auf Art. 74 Nrn. 1, 17, 18 und 24 GG gestützte) Vollregelung ausgestaltet und sah in § 12 Abs. 2 vor, daß das Reiten, Fahren, Zelten und Abstellen von Wohnwagen im Wald nur gestattet sein solle, soweit hierfür eine besondere Befugnis vorliegt oder Wege und sonstige Flächen dazu besonders bestimmt sind. Im Rahmen der parlamentarischen Beratungen hielt der federführende Bundestagsausschuß für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (10. Ausschuß) am Konzept der Vollregelung fest, schlug aber inhaltlich für das Reiten im Walde eine reiterfreundlichere Regelung vor. Nach § 12 Abs. 2 a Satz 1 der vom Ausschuß empfohlenen Fassung sollte das Reiten im Walde nur auf Straßen und Wegen gestattet sein, womit erstmals die später in § 14 Abs. 1 Satz 2 Gesetz gewordene Formulierung erschien; abweichend hiervon sollte nach § 12 Abs. 2 a Satz 2 des Vorschlags in Waldgebieten, die sich durch eine besondere Erholungsfunktion für die Gesamtbevölkerung, ein regelmäßiges oder starkes Reitaufkommen mit den damit verbundenen Schädigungen und Beeinträchtigungen oder den Aufenthalt besonders schutzbedürftiger Tiere auszeichneten, das Reiten nur auf den hierfür besonders bestimmten Wegen und Flächen oder aufgrund besonderer Befugnis gestattet sein. Mit dieser Fassung, die der Bundestag in seiner Sitzung vom 14. November 1974 - nunmehr als § 13 Abs. 3 - als Gesetz beschloß, wäre ein gebietsbezogenes Regel-Ausnahme-Verhältnis für das Reiten auf den privaten Waldwegen unmittelbar im Bundesrecht festgeschrieben worden.

Die Regelung scheiterte jedoch am Bundesrat, der den Vermittlungsausschuß anrief (vgl. BRDrucks. 776/74 (Beschluß)) und sich im anschließenden Verfahren mit seinem Antrag zur Schaffung des späteren § 5 BWaldG (Umwandlung in eine rahmenrechtliche Regelung) durchsetzte.

cc) Der Charakter einer Norm als Rahmenvorschrift spricht im Zweifel dafür, daß sie auf eine Ausfüllung angelegt ist und daß die Gesetzgebungskompetenz der Länder dadurch nicht weiter eingeschränkt werden soll, als dies der Wortlaut der Rahmenvorschrift zwingend erfordert (vgl. BVerfGE 25, 152; 67, 12). Nach dieser Auslegungsregel ist § 14 Abs. 1 Satz 2 BWaldG in Verbindung mit Abs. 2 Satz 1 der Vorschrift so zu verstehen, daß der Landesgesetzgeber das Reiten im Walde nur auf Straßen und Wegen gestatten darf, innerhalb dieses Rahmens aber die Einzelheiten selbst regeln kann. Bei einer Regelung, die das Reiten innerhalb des vorgegebenen Rahmens einschränkt, muß er sich zwar an die dafür in § 14 Abs. 2 Satz 2 BWaldG angeführten Gesichtspunkte halten, da die Vorschrift auch insoweit eine Richtlinie für ihn bildet. Eine Bindung an eine bestimmte Regelungssystematik, insbesondere im Sinne eines Regel-Ausnahme-Verhältnisses, kann der Rahmenvorschrift dagegen nicht entnommen werden. Sie steht danach auch nicht einer Regelung entgegen, die zum Schutze der Waldbesucher eine Trennung des Erholungsverkehrs von Reitern und sonstigen Erholungsuchenden herbeiführt und die Reiter auf besondere Reitwege verweist, wie dies in § 50 Abs. 2 Satz 1 LG 1980 geschehen ist.

c) […]

3. Die Vorschrift des § 50 Abs. 2 Satz 1 LG 1980 genügt ferner den Maßstäben, die sich für Beschränkungen der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG unmittelbar aus der Verfassung ergeben.

a) Die angegriffene Regelung entspricht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

Sie ist auf eine durchgehende Trennung des "Erholungsverkehrs" im Walde in der Weise angelegt, daß den Reitern einerseits und den sonstigen Erholungsuchenden (vor allem Fuß- und Radwanderern) andererseits jeweils getrennte Wege zugewiesen werden. Wie die Landesregierung dargelegt hat, wollte der Gesetzgeber damit in erster Linie die Gefahren und sonstigen Beeinträchtigungen vermeiden, welche sich für erholungsuchende Wanderer aus einer Begegnung mit Pferden und aus der mit dem Reiten verbundenen Auflockerung des Waldbodens ergeben. Damit hat er einen Zweck verfolgt, der nicht nur als Gemeinwohlbelang verfassungsrechtlich legitim ist, sondern dessen Rechtfertigung sich auch unmittelbar aus Art. 2 Abs. 1 GG ableiten läßt. Indem er mit der Trennung von Reitern und anderen Erholungsuchenden versucht hat, verschiedene Betätigungsformen der allgemeinen Handlungsfreiheit in ein geordnetes Nebeneinander zu bringen, hat er sich einer Aufgabe unterzogen, die in der Grundrechtsnorm selbst angelegt und in Art. 2 Abs. 1 GG mit dem Hinweis auf die Rechte anderer vorgezeichnet ist.

Daß der Gesetzgeber bei dieser Zielsetzung offensichtlichen Fehleinschätzungen erlegen sei, ist nicht feststellbar. […] Die Landesregierung hat in diesem Zusammenhang nachvollziehbar dargelegt, daß die Begegnungen mit Pferden bei vielen Erholungsuchenden ein Gefühl der Bedrohung schafft und daß durch Reiter, besonders auf engeren Waldwegen, ernsthafte Gefahrensituationen für Fußgänger entstehen können. […]

Die Regelung ist offensichtlich geeignet, den verfolgten Schutzzweck zu erreichen. Dadurch, daß die Reiter auf besondere Wege verwiesen werden, werden die gemeinsame Nutzung von Waldwegen durch Wanderer und Reiter und damit die sich hieraus für die Wanderer ergebenden Gefahren und Unzuträglichkeiten von vornherein vermieden.

Die Trennung von Reitverkehr und sonstigem "Erholungsverkehr" im Wald genügt auch dem Gebot der Erforderlichkeit. Das Bundesverfassungsgericht kann sich insoweit darauf beschränken, die vom Beschwerdeführer aufgezeigten und die sonst in Fachkreisen diskutierten Alternativen darauf zu prüfen, ob sie den erstrebten Zweck in einfacherer, gleich wirksamer, aber die Grundrechte weniger fühlbar einschränkender Weise erreichen könnten (BVerfGE 77, 109). Ein milderes Mittel, mit welchem die beiden verfolgten Teilziele (Schutz des Wanderers vor der Tiergefahr und Erhaltung eines für das Wandern geeigneten Wegezustandes) in einer vergleichbar wirksamen Weise erreicht werden könnten, ist weder vom Beschwerdeführer vorgetragen worden noch sonst ersichtlich.

Schließlich ist die Regelung im engeren Sinne verhältnismäßig. Auch in diesem Zusammenhang ist von besonderer Bedeutung, daß sich die beiden Gruppen, deren konkurrierende Nutzungsinteressen das Gesetz zum Ausgleich bringen will, nämlich Wanderer und Reiter, gleichermaßen auf Art. 2 Abs. 1 GG berufen können. Bei der Trennung des Erholungsverkehrs mußte der Gesetzgeber die konkurrierenden Nutzungsansprüche an das vorhandene Wegenetz in einer den Interessen aller Beteiligten gerecht werdenden Weise ordnen. Daß er dabei diese Trennung durch Ausgrenzung der Reitwege aus der Gesamtzahl der zur Verfügung stehenden privaten Waldwege und nicht etwa umgekehrt durch eine Ausgrenzung besonderer Wanderwege vorgenommen hat, ist nicht zu beanstanden. Angesichts der gegenüber den Wanderern geringeren Zahl der Reiter und der von diesen beanspruchten intensiveren Bodennutzung kann hierin eine Verfehlung des dem Gesetzgeber aufgetragenen gerechten Interessenausgleichs nicht gesehen werden. Das gilt um so mehr, als den Landschaftsbehörden nach § 50 Abs. 7 LG 1980 ausdrücklich aufgetragen ist, für ein ausreichendes und geeignetes Reitwegenetz zu sorgen.

b) Die angegriffene Vorschrift genügt den Anforderungen, die sich aus dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes ergeben.

Eine die Handlungsfreiheit einschränkende Vorschrift darf nach dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung nicht so unbestimmt sein, daß das Verbot einer Betätigung praktisch in das unüberprüfbare Ermessen der Verwaltung gestellt wird (vgl. BVerfGE 6, 42 f.). Zu diesem Grundsatz hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil zum Sammlungsgesetz (BVerfGE 20, 150) ausgeführt, der Gesetzgeber dürfe zwar die Ausübung von Handlungsbefugnissen durch die Einführung eines Verbots mit Erlaubnisvorbehalt überwachen. Er müsse dann aber die Voraussetzungen für die Erteilung der Erlaubnis festlegen und dem Grundrechtsträger bei deren Erfüllung einen Rechtsanspruch auf diese einräumen; denn er müsse im Bereich der Grundrechtsausübung die Rechtssphäre, die der staatlichen Eingriffsmöglichkeit offenliege, selbst abgrenzen und dürfe dies nicht dem Ermessen der Verwaltungsbehörde überlassen (BVerfGE, a.a.O., S. 155, 157 f.). Insoweit ist der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung unter dem Gesichtspunkt des Vorbehalts des Gesetzes (vgl. BVerfGE 49, 89 (126 f.)) berührt.

Dem Begriff des Verbots mit Erlaubnisvorbehalt, den auch das Bundesverwaltungsgericht im Ausgangsverfahren für die Regelung des § 50 Abs. 2 Satz 1 LG 1980 verwendet hat, entspricht die angegriffene Regelung jedenfalls in dem vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Sinne nicht. Im Wege eines Verbots mit Erlaubnisvorbehalt wäre jedoch das verfassungsrechtlich legitime Ziel einer Trennung des Erholungsverkehrs nicht erreichbar. Die Zuordnung der einzelnen Wege setzt jeweils eine ordnungspolitische Entscheidung voraus, die einer konkreten normativen Vorherbestimmung und der Einräumung eines Rechtsanspruchs auf Zuweisung bestimmter Wege an die Reiter nicht zugänglich ist. Die Entscheidung, welche Waldwege aufgrund einer Ordnung des gesamten Erholungsverkehrs im Wald schließlich im einzelnen als Reitwege zur Verfügung stehen sollen, erweist sich nach § 50 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 50 Abs. 7 Satz 1 LG 1980 letztlich als Akt staatlicher (Wege-)Planung. Der Landesgesetzgeber hat damit bezüglich des Reitens im Walde einen Regelungsansatz gewählt, der für andere qualifizierte Betätigungsnormen der Fortbewegungsfreiheit - wie etwa den Kraftfahrzeugverkehr - bereits geläufig ist. Derartige Planungsakte können nicht im Wege eines Konditionalprogramms normativ vorherbestimmt werden. Jedoch bietet insoweit das planerische Abwägungsgebot einen sachgerechten Maßstab, der es erlaubt, die sich aus den konkreten Verhältnissen ergebenden öffentlichen Interessen und die privaten Belange der betroffenen Eigentümer in einen gerechten Ausgleich zu bringen. Für die hier in Rede stehende, den Landschaftsbehörden durch § 50 Abs. 7 Satz 1 LG 1980 ausdrücklich zur Pflicht gemachte Planung und Verwirklichung eines Reitwegenetzes gilt insoweit nichts anderes als für die Planung sonstiger Verkehrswege wie etwa öffentlicher Straßen (vgl. dazu BVerfGE 79, 198 f.). Bei der Entscheidung, welche privaten Waldwege als Reitwege ausgewiesen und damit nach der Konzeption des Gesetzes zugleich den Wanderern entzogen werden sollen, müssen sich die hierzu berufenen Behörden mit einer Vielzahl berechtigter Interessen auseinandersetzen. Regelmäßig werden zumindest das Interesse der Reiter an einem möglichst umfassenden Reitwegenetz und das entgegengesetzte Interesse der Wanderer, daneben aber auch das Interesse des Grundstückseigentümers an der Erhaltung und an der ungestörten eigenen Nutzung seines Weges berührt und gegenwärtig abzuwägen sein. Das sachliche Gewicht jedes einzelnen dieser Belange kann sich von Fall zu Fall unterschiedlich darstellen.

Eine sachgerechte Bewältigung dieser Konflikte entzieht sich einer detaillierten Regelung durch das Gesetz. Eine solche kann danach auch unter dem Gesichtspunkt des Vorbehalts des Gesetzes von Verfassungs wegen nicht verlangt werden. Denn dieser Grundsatz darf nicht dazu führen, daß der Gesetzgeber auf eine Regelung, die er zur Erreichung eines verfassungsrechtlich legitimen Ziels für geboten hält (und halten darf), verzichten müßte (vgl. auch BVerfGE 58, 346).

c) Unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes bestehen gegen die angegriffene Regelung ebenfalls keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Der Gesetzgeber ist im Rahmen des Verhältnismäßigen grundsätzlich auch zu einer Verengung bereits bestehender Schranken der allgemeinen Handlungsfreiheit befugt. Die frühere Regelung des LG 1975, die das Reiten auf Waldstraßen und -wegen im Grundsatz erlaubte, galt nur fünf Jahre. Ihr war eine Regelung vorausgegangen, nach der das Reiten im Walde grundsätzlich verboten war (§ 4 Buchst. e des Landesforstgesetzes von 1969). Auch für die weiter zurückliegende Zeit ist eine Befugnis zum Reiten im Walde weder gesetzlich eingeräumt gewesen, noch ist eine gewohnheitsrechtliche Reitbefugnis - die im übrigen sowohl der Bundes- wie der Landesgesetzgeber im Rahmen ihrer jeweiligen Sachkompetenz hätten abschaffen können - feststellbar. Angesichts der Unzuträglichkeiten, die ein gemischter Erholungsverkehr unter Einschluß der Reiter mit sich bringt, mußte damit gerechnet werden, daß sich der Gesetzgeber durch die mit dem Gesetz von 1975 gewonnenen Erfahrungen veranlaßt sehen konnte, die Regelung wieder zu Lasten der Reiter zu ändern. Schon im Hinblick auf die kurze Geltung der gesetzlichen Freigabe aller Waldwege für Reiter konnten diese nicht auf den gesicherten Fortbestand dieser Regelung vertrauen. Im übrigen wären die Gründe, welche die angegriffene Regelung verfassungsrechtlich legitimieren, ausreichend, um auch einen etwa in Betracht kommenden Vertrauensschutz zurücktreten zu lassen.

II. Eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG scheidet aus. Der vom Beschwerdeführer gezogene Vergleich der Reiter mit anderen Erholungsuchenden im Walde scheitert daran, daß von Reitern wesentlich größere Gefährdungen und Belästigungen ausgehen können als von anderen Erholungsuchenden und daß deren Zahl diejenige der Reiter erheblich übersteigt. Eine unterschiedliche Behandlung der beiden Gruppen - auch hinsichtlich des Umfangs der zur Verfügung gestellten Wege - entbehrt daher nicht eines sachlichen Anknüpfungspunktes.

[…]

Zusammenfassung:

1. Nach den in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grundsätzen gewährleistet Art. 2 Abs. 1 GG die allgemeine Handlungsfreiheit im umfassenden Sinne.

2. Geschützt ist jede Form menschlichen Handelns ohne Rücksicht darauf, welches Gewicht der Betätigung für die Persönlichkeitsentfaltung zukommt.

3. Eine die Handlungsfreiheit berührende Rechtsnorm, muss zur verfassungsmäßigen Ordnung gehören, das heißt formell und materiell mit den Normen der Verfassung in Einklang stehen.

4. Der umfassende Schutz menschlicher Handlungsfreiheit erfüllt eine wertvolle Funktion in der Freiheitssicherung, denn trotz der weiten Beschränkungsmöglichkeiten gewährleistet das Grundrecht einen Schutz von substantiellem Gewicht.

 

Rechtsprechungshinweise:

BVerfGE 6, 32 (Elfes).

BVerfGE 54, 143 (Taubenfütterungsverbot).

BVerfGE 89, 214 (Bürgschaft).

BVerfGE 90, 145 (Canabis).

BVerfGE 98, 218 (Rechtschreibreform).

BVerfGE 121, 317 (Rauchverbot).

 

Literaturhinweise: 

Degenhart, Christoph: Die allgemeine Handlungsfreiheit des Art 2 I GG, JuS 1990, 161.

Duttge, Gunnar: Freiheit für alle oder allgemeine Handlungsfreiheit, NJW 1997, 3353.

Erichsen, Hans-Uwe: Das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG, Jura 1987, 367.

Kahl, Wolfgang: Grundfälle zu Art. 2 I GG, JuS 2008, 499 (Teil 1), 595 (Teil 2).  

Kube, Hanno: Die Elfes-Konstruktion, JuS 2003, 111.

Kunig, Philip: Der Reiter im Walde, Jura 1990, 523.

Lege, Joachim: Die allgemeine Handlungsfreiheit gemäß Art. 2 I GG, Jura 2002, 753.

Rennert, Klaus : Das Reiten im Walde – Bemerkungen zu Art. 2 I GG, NJW 1989, 3261.