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BVerwG - Ausnahmsweise Entbehrlichkeit der Zwangsmittelfestsetzung in der Verwaltungsvollstreckung

Weitere Urteile zu: Ersatzvornahme | Festsetzung | Kosten | Sicherheitsrecht | Vollstreckung | Zwang | Zwangsmittel

Fundstelle:

BVerwG NVwZ 1997, 381

 

Themen:

  • Festsetzung von Zwangsmitteln

 

Leitsatz:

Die nach § 14 VwVG an sich gebotene Festsetzung des Zwangsmittels der Ersatzvornahme ist ausnahmsweise entbehrlich, wenn der Pflichtige auf die Schutzmöglichkeiten verzichtet, die ihm eine vorherige Festsetzung zu bieten vermag. Dies ist z.B. der Fall, wenn er ernstlich und endgültig erklärt, dass er der Grundverfügung nicht Folge leisten werde.

 

Sachverhalt:

Die Kl. ist Eigentümerin von annähernd 30 Rheinschiffen. Am 9. 6. 1987 sank ein aus einem Motorschiff und einem Motorschubleichter zusammengesetzter, ihr gehöriger Koppelverband, nachdem er gegen einen Pfeiler der Behelfseisenbahnbrücke bei Karlsruhe-Maxau geprallt war. Durch die Wracks wurde die Rheinschifffahrt in beiden Richtungen blockiert. Wegen der Gefahr eines Brückeneinsturzes wurde auch der Eisenbahnverkehr eingestellt. Nach Gesprächen vor Ort gab das Wasser- und Schifffahrtsamt Mannheim der Kl. unter Anordnung der sofortigen Vollziehung und unter Androhung der Ersatzvornahme mit inzwischen bestandskräftiger strompolizeilicher Verfügung vom 11. 6. 1987 auf, die gesunkenen Schiffe zu bergen sowie alle durch die Havarie verursachten nachteiligen Veränderungen für die Schifffahrt zu beseitigen. Da die Kl. zu verstehen gab, dass sie hierzu nicht in der Lage sei, beauftragte das Wasser- und Schifffahrtsamt mehrere Firmen mit der Durchführung der Maßnahmen. Mit (Teilleistungs-)Bescheid vom 24. 9. 1987 forderte es die Kl. auf, Kosten in Höhe von mehr als 2,7 Mio. DM zu erstatten. Hiergegen wendet sich die Kl. Sie war vor dem VG teilweise erfolgreich. Auf die Berufung der Bekl. hat das Berufungsgericht die Klage insgesamt abgewiesen. Mit ihrer Beschwerde begehrte die Kl. die Zulassung der Revision. Sie führte zur Aufhebung des Urteils und zur Zurückverweisung.

 

Gründe:

[…]

Im rechtlichen Ausgangspunkt ist der Beschwerde darin zu folgen, dass im Falle der Ersatzvornahme Voraussetzung des Kostenerstattungsanspruchs nach § 10 VwVG die Rechtmäßigkeit der Zwangsmittelanwendung ist. Es trifft auch zu, dass nach der gesetzlichen Konzeption die Rechtmäßigkeit nicht nur vom Vorhandensein eines unanfechtbaren bzw. vollziehbaren, auf die Vornahme einer vertretbaren Handlung gerichteten Verwaltungsakts sowie einer wirksamen Zwangsmittelandrohung abhängt, sondern hinzukommen muss, dass ein wirksamer Bescheid über die Festsetzung der Ersatzvornahme vorliegt. Das folgt aus §§ 14 S. 1 u. 15 I VwVG, die die „Erzwingung von Handlungen” über die Anforderungen hinaus, die sich insoweit aus § 6 I und aus § 13 VwVG ergeben, an das weitere Erfordernis knüpfen, dass das Zwangsmittel festgesetzt und der Festsetzung gemäß angewendet worden ist. Diese Rechtsfolge lässt sich entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts nicht schon mit der Erwägung in Frage stellen, die Gesetzesmaterialien sprächen bei der Festsetzung des Zwangsmittels gegen die Handlungsform des Verwaltungsakts, die meisten Verwaltungsvollstreckungsgesetze der Länder sähen eine ausdrückliche Festsetzung bei der Ersatzvornahme überhaupt nicht vor und aus der Sicht des Pflichtigen erfülle bereits die Zwangsmittelandrohung die Warnfunktion, die auch der Festsetzung zukomme. Richtig ist, dass der Gesetzgeber für die Festsetzung keine dem § 18 I 1 VwVG entsprechende Regelung getroffen hat, wonach die Androhung eines Zwangsmittels mit den Rechtsmitteln angegriffen werden kann, die gegen den Verwaltungsakt zulässig sind, dessen Durchsetzung erzwungen werden soll. Dies steht indes nicht der Annahme entgegen, dass die Festsetzung eines Zwangsmittels ebenfalls die Merkmale eines Verwaltungsakts aufweist. Das hat das BVerwG zunächst für die Festsetzung eines Zwangsgeldes (vgl. BVerwGE 49, 169; vgl. auch BVerwGE 84, 354), dann sinngemäß aber auch für die Festsetzung der Ersatzvornahme (vgl. BVerwG, NJW 1976, 1703 und BVerwG, NJW 1984, 259; BVerwG, NVwZ-RR 1989, 337) bestätigt. Dass die Bundesländer mit Ausnahme von Brandenburg und Nordrhein-Westfalen in ihren Verwaltungsvollstreckungsgesetzen davon abgesehen haben, die Festsetzung als förmlichen Verfahrensschritt auszugestalten, rechtfertigt ebenfalls nicht die vom Berufungsgericht gezogenen Schlüsse. Der Bund sieht die Festsetzung des Zwangsmittels in § 14 S. 1 VwVG jedenfalls als eine von mehreren Vollstreckungsvoraussetzungen vor. Auch wenn höherrangiges Recht diese Regelung nicht gebot, steht es nicht im Belieben der Vollstreckungsbehörde, sich über sie hinwegzusetzen. Auch der Hinweis des Berufungsgerichts auf die Warnfunktion der Androhung vermag nicht zu verfangen. Ob es der Gesetzgeber vor der Anwendung eines Zwangsmittels mit der Androhung bewenden lässt oder eine weitere Verfahrenshürde aufrichtet, bleibt seiner freien Entscheidung vorbehalten, die die Gerichte unabhängig von eigenen Zweckmäßigkeitserwägungen hinzunehmen haben.

Das schließt indes nicht aus, dass eine Festsetzung im Einzelfall gleichwohl entbehrlich ist. Dies ist der Fall, wenn sich der Zweck, den der Gesetzgeber mit § 14 S. 1 VwVG verfolgt, auch auf andere Weise ohne Rechtseinbuße erreichen lässt.

Eine Festsetzung auf der Grundlage des § 14 VwVG erzeugt in zwei Richtungen Rechtswirkungen. Im Verhältnis zum Pflichtigen hat sie Schutzcharakter. Sie enthält die Feststellung, dass die Anwendung von Zwang nunmehr möglich ist, und bestimmt abschließend, welches Zwangsmittel angewendet wird. Sie führt dem Pflichtigen vor Augen, dass er sich auf die Erzwingung der von ihm trotz Grundverfügung und Zwangsmittelandrohung nicht vorgenommenen Handlung einzustellen hat, und legt den hierfür erforderlichen zeitlichen Rahmen fest. Hierdurch erweist sie sich als eine nochmalige unmissverständliche Warnung, durch die der Pflichtige letztmals Gelegenheit erhält, den Verwaltungszwang durch Befolgung der Grundverfügung abzuwenden. Aus der Sicht der Vollstreckungsbehörde hat die Festsetzung insofern Bedeutung, als sie endgültig den Weg dafür frei macht, Zwangsmaßnahmen zu ergreifen. Sie verpflichtet den Betroffenen, die Vornahme der Handlung durch den beauftragten Unternehmer zu dulden, und ermächtigt dazu, etwaigen Widerstand mit Gewalt zu brechen. Darüber hinaus ist sie geeignet, den Anspruch auf Zahlung der Ersatzvornahmekosten, wenn auch unter der auflösenden Bedingung der Vornahme durch den Pflichtigen selbst, schon zu einem Zeitpunkt zum Entstehen zu bringen, zu dem die Zwangsmittelanwendung noch aussteht (vgl. BVerwG, NJW 1976, 1703).

Der Individualschutz und die Rechtssicherheit, denen § 14 VwVG zu dienen bestimmt ist, werden indes nicht zwangsläufig beeinträchtigt oder gar zunichte gemacht, wenn eine förmliche Festsetzung unterbleibt. Unterlässt es die Vollstreckungsbehörde, eine zuvor unter Fristsetzung angedrohte Ersatzvornahme durch Verwaltungsakt festzusetzen, so wird der mit der gesetzlichen Regelung verfolgte Zweck jedenfalls dann nicht verfehlt, wenn der Pflichtige von Anfang an oder während des Fristenlaufs ernstlich und endgültig erklärt, dass er, aus welchen Gründen immer, der Grundverfügung weder aus eigener Kraft noch mit Hilfe Dritter Folge leisten werde. Etwaiges Unvermögen hebt die Pflichtbindung nicht auf (vgl. BVerwG, NJW 1989, 2638). Wer in einer Situation, in der eine Handlung zur Beseitigung einer Gefahr geboten ist, eindeutig zu erkennen gibt, dass ihm die hierfür erforderlichen Mittel auf Dauer fehlen, bringt zum Ausdruck, dass er die weitere Initiative der Vollstreckungsbehörde überlässt. Er verzichtet damit stillschweigend auf die Schutzmöglichkeiten, die eine förmliche Festsetzung an sich zu bieten geeignet ist. Es liefe auf einen reinen Formalakt hinaus, ihm nochmals die Konsequenzen seiner Untätigkeit vor Augen zu führen und ihn auf eine hypothetische Abhilfemöglichkeit zu verweisen, die ihm nach seinen eigenen Bekundungen nicht offensteht. Auch eine förmliche Festsetzung könnte in einem solchen Falle nicht verhindern, dass § 14 VwVG seines eigentlichen Sinngehalts entleert wird (zu der vergleichbaren zivilrechtlichen Fragestellung, ob die Verzugsfolgen auch ohne Mahnung und Nachfristsetzung eintreten können, vgl. BGHZ 65, 372; BGH, NJW 1986, 661 u. NJW 1991, 1882). Macht der Betroffene im Nachhinein geltend, dass seine Abwehrrechte durch die unterlassene Festsetzung verkürzt worden seien, so handelt er treuwidrig. Für das behördliche Vorgehen erweist sich die Festsetzung ebenfalls nicht als ein Verfahrensinstrument, das schlechthin unverzichtbar ist. Die Wirksamkeit der Beauftragung eines Dritten hängt nicht davon ab, welche Pflichten der Behörde aus dem Rechtsverhältnis mit dem Betroffenen erwachsen. Um etwaigen Widerstand gegen die Vornahme der Handlung zu brechen, bedarf es nicht notwendig eines Duldungstitels gegen den Pflichtigen. Die Ermächtigung hierzu ergibt sich vielmehr unmittelbar aus § 15 II VwVG. Der Gesetzgeber geht selbst davon aus, dass es Sachverhaltskonstellationen gibt, bei denen eine Festsetzung entfallen kann. § 14 S. 2 VwVG enthält eine entsprechende Regelung für den Fall des sofortigen Vollzugs, dessen Voraussetzungen in § 6 II VwVG näher umschrieben sind. Auch im Rahmen der Ordnungsvorschriften des hier einschlägigen Wasserstraßengesetzes fehlt es insoweit nicht an abweichenden Bestimmungen. § 28 III 2 WaStrG sieht eine Kostenerstattungspflicht vor, die nicht an den vorherigen Erlass eines Festsetzungsbescheids geknüpft ist. Gleiches gilt für die in § 30 III WaStrG geregelte Kostenerstattungspflicht. Auch wenn die Beschwerde zu Recht darauf hinweist, dass die Anwendung dieser Sondervorschriften nur in Betracht kommt, wenn bestimmte Tatbestandsmerkmale erfüllt sind, zu denen das Berufungsgericht hier keine Feststellungen getroffen hat, zeigen die Beispiele, dass der Gesetzgeber das Erfordernis der vorherigen Festsetzung des Zwangsmittel nicht als unverrückbares Dogma ansieht. Die Festsetzung stellt auch keinen Verfahrensschritt dar, der für die Kostenabrechnung unabdingbar ist. Der Senat hat im Urteil vom 16. 1. 1976 (NJW 1976, 1703) ausgeführt, dass sie den frühesten Zeitpunkt markiert, zu dem die Kostenerstattungsforderung geltend gemacht werden kann. Der Behörde ist es indes unbenommen, sich des Mittels zu begeben, das es ihr ermöglicht, frühzeitig einen Kostenerstattungsbescheid zu erlassen. Nimmt sie es in Kauf, dass die Pflicht zur Kostentragung erst entsteht, wenn der Dritte die Handlung, die den Gegenstand der Ersatzvornahme bildet, ausgeführt hat, so bedarf sie keines Instruments, das dazu dient, den Entstehungszeitpunkt vorzuverlagern. […]

 

Zusammenfassung:

  1. Im Falle der Ersatzvornahme ist Voraussetzung des Kostenerstattungsanspruchs nach § 10 VwVG die Rechtmäßigkeit der Zwangsmittelanwendung. Dabei hängt die Rechtmäßigkeit nicht nur vom Vorhandensein eines unanfechtbaren bzw. vollziehbaren, auf die Vornahme einer vertretbaren Handlung gerichteten Verwaltungsakts sowie einer wirksamen Zwangsmittelandrohung ab, sondern aus §§ 14 S. 1 u. 15 I VwVG folgt, dass hinzukommen muss, dass ein wirksamer Bescheid über die Festsetzung der Ersatzvornahme vorliegt.
  2. Die Festsetzung hat im Verhältnis zum Pflichtigen Schutzcharakter, da sie die Feststellung enthält, dass die Anwendung von Zwang nunmehr möglich ist, und abschließend bestimmt, welches Zwangsmittel angewendet wird. Sie erweist sich dadurch als eine nochmalige unmissverständliche Warnung, durch die der Pflichtige letztmals Gelegenheit erhält, den Verwaltungszwang durch Befolgung der Grundverfügung abzuwenden.
  3. Aus der Sicht der Vollstreckungsbehörde hat die Festsetzung insofern Bedeutung, als sie endgültig den Weg dafür frei macht, Zwangsmaßnahmen zu ergreifen und etwaigen Widerstand des Verpflichteten mit Gewalt zu brechen. Darüber hinaus ist sie geeignet, den Anspruch auf Zahlung der Ersatzvornahmekosten schon zu einem Zeitpunkt zum Entstehen zu bringen, zu dem die Zwangsmittelanwendung noch aussteht.
  4. Wer in einer Situation, in der eine Handlung zur Beseitigung einer Gefahr geboten ist, eindeutig zu erkennen gibt, dass ihm die hierfür erforderlichen Mittel auf Dauer fehlen, bringt zum Ausdruck, dass er die weitere Initiative der Vollstreckungsbehörde überlässt und verzichtet damit stillschweigend auf die Schutzmöglichkeiten, die eine förmliche Festsetzung an sich zu bieten geeignet ist. Es liefe auf einen reinen Formalakt hinaus, ihm nochmals die Konsequenzen seiner Untätigkeit vor Augen zu führen und ihn auf eine hypothetische Abhilfemöglichkeit zu verweisen, die ihm nach seinen eigenen Bekundungen nicht offensteht.

 

Rechtsprechungshinweise:

BVerwG NVwZ 2009, 122 (Verwaltungsvollstreckung durch Ersatzvornahme; keine Erledigung des Grundverwaltungsakts).

BVerwG NJW 1976, 1703 (Verwaltungsvollstreckung: Entstehen der Kostenpflicht bei Ersatzvornahme).

BVerwGE 49, 169 (Zur Festsetzung von Zwangsmitteln gegen den Adressaten wegen des Verhaltens Dritter).

 

Literaturhinweise:

Erichsen, Hans-Uwe / Rauschenberg, Dirk: Verwaltungsvollstreckung, Jura 1998, 31.

Malmendier, Bertrand: Die Zwangsmittelfestsetzung in der Verwaltungsvollstreckung des Bundes und der Länder, VerwArch 2003, 25.

Werner, Sascha: Übungsblätter Klausur Öffentliches Recht „Die treuwidrig handelnde Reederin“, JA 1999, 564.



© 2011-2012, Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Rechtsdogmatik und Rechtsdidaktik, Universität Bayreuth