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BVerwG - Verwaltungsvollstreckung durch Ersatzvornahme; keine Erledigung des Grundverwaltungsakts

Weitere Urteile zu: Erledigung | Ersatzvornahme | Grundverwaltungsakt | Sicherheitsrecht | Titelfunktion | Vollstreckung | Zwang

Fundstelle:

BVerwG, NVwZ 2009, 122

 

Themen:

  • Verwaltungsvollstreckung durch Ersatzvornahme
  • Erledigung des Grundverwaltungsakts

 

Leitsatz:

Die Vollstreckung eines Verwaltungsaktes durch Ersatzvornahme führt nicht zu dessen Erledigung, weil von dem Grundverwaltungsakt weiterhin Rechtswirkungen für das Vollstreckungsverfahren ausgehen. Auch die irreversible Vollstreckung steht deshalb dem Eintritt der Bestandskraft des Grundverwaltungsakts nicht entgegen; Einwendungen gegen dessen Rechtmäßigkeit sind dann im Anfechtungsverfahren gegen den Kostenerstattungsbescheid unbeachtlich.

 

Sachverhalt:

Der Kl. begehrte die Aufhebung eines Kostenerstattungsbescheids, mit dem er zu den Kosten für die Durchführung einer Ersatzvornahme herangezogen worden ist. Er ist Eigentümer eines in St. gelegenen, bebauten Grundstücks, auf dem von drei verschiedenen Pächtern im Zeitraum von 1972 bis 1981 eine chemische Reinigung betrieben worden ist. Der erste Pächter wurde nach 1972 vom Landratsamt B. (Landratsamt) wiederholt aufgefordert, wegen der geänderten Nutzung Planunterlagen zur Durchführung eines Baugenehmigungsverfahrens vorzulegen. Erst im Dezember 1977 wurde diesem Pächter – nach zwischenzeitlicher Festsetzung von Zwangsgeldern – die bauaufsichtliche Genehmigung für die Nutzungsänderung im Erdgeschoss des Anwesens erteilt.

Im Zuge der Erhebung altlastenverdächtiger Flächen wurde das Grundstück des Kl. als potenzielle Verdachtsfläche eingestuft. Die im Sommer 2002 vorgenommenen Untersuchungen bestätigten erhöhte Schadstoffkonzentrationen in der Bodenluft.

Mit für sofort vollziehbar erklärtem Bescheid vom 14.3.2003 gab das Landratsamt dem Kl. unter gleichzeitiger Androhung der Ersatzvornahme die Durchführung verschiedener Erkundungsmaßnahmen auf. Gegen diesen Bescheid ließ der Kl. Widerspruch erheben. In der Folgezeit kam er der Ordnungsverfügung im Wesentlichen nach; lediglich die Niederbringung einer Grundwassermessstelle verweigerte er. Das Landratsamt richtete die Grundwassermessstelle sodann im März 2004 im Wege der Ersatzvornahme mit einem Kostenaufwand von 7722,53 Euro ein.

Der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums S. vom 14.5.2004 stellte die Erledigung des Widerspruchs fest, soweit die geforderten Erkundungsmaßnahmen vom Kl. durchgeführt worden sind. Der Kl. nahm daraufhin den Widerspruch auch im Übrigen zurück, weil sich durch die Niederbringung der Grundwassermessstelle und die Durchführung diesbezüglicher Maßnahmen der Widerspruch auch insoweit erledigt habe. Gegen die Übernahme der Kosten der Ersatzvornahme verwahrte sich der Kl.

Das Landratsamt forderte vom Kl. mit Bescheid vom 22.9.2004 die Kosten der Ersatzvornahme. Die nach erfolglos durchgeführtem Widerspruchsverfahren erhobene Klage hat das VG abgewiesen.

Der VGH (BeckRS 2008, 33465) hat die Berufung hiergegen zurückgewiesen.

Die vom VGH zugelassene Revision blieb erfolglos.

 

Gründe:

[…] Der VGH ist zu Recht davon ausgegangen, dass die Rechtmäßigkeit der ordnungsbehördlichen Grundverfügung nicht Gegenstand des Anfechtungsverfahrens gegen den Kostenerstattungsbescheid ist (1). Zutreffend ist auch die Auffassung des VGH, dass dies für den Pflichtigen nicht zu prozessualen Unzuträglichkeiten führt (2).

1. Nach dem Verwaltungsvollstreckungsrecht des Bundes (§ 6 I VwVG), und der Länder (vgl. hier §§ 2, 18 BadWürttVwVG) kann ein Verwaltungsakt, der auf die Vornahme einer Handlung gerichtet ist, mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden, wenn er unanfechtbar geworden ist oder sein sofortiger Vollzug angeordnet bzw. dem Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung beigelegt ist. Dem entspricht, dass unabdingbare Grundlage einer rechtmäßigen Verwaltungsvollstreckung allein die Wirksamkeit, nicht aber die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung ist (st. Rspr., BVerfG, NVwZ 1999, 290; BVerfGE 98, 134; BVerwG NJW 1984, 2591).

Ein Verwaltungsakt bleibt gem. § 43 II BadWürttVwVfG wirksam, solange er nicht erledigt ist. Allein der Vollzug eines Handlungspflichten auferlegenden Verwaltungsaktes muss nicht bereits zu dessen Erledigung führen und zwar auch dann nicht, wenn hiermit irreversible Tatsachen geschaffen werden. Die Erledigung eines Verwaltungsaktes tritt vielmehr erst ein, wenn dieser nicht mehr geeignet ist, rechtliche Wirkungen zu erzeugen oder wenn die Steuerungsfunktion, die ihm ursprünglich innewohnte, nachträglich entfallen ist (BVerwG NVwZ 1998, 729). Daran gemessen hatte sich die Ordnungsverfügung vom 14.3.2003 bei Rücknahme des Widerspruchs noch nicht erledigt. Vielmehr gehen von einem Verwaltungsakt, mit dem Handlungspflichten auferlegt werden, die im Wege der Ersatzvornahme vollstreckt wurden, auch weiterhin rechtliche Wirkungen für das Vollstreckungsverfahren aus. Denn der Grundverwaltungsakt bildet zugleich die Grundlage für den Kostenbescheid. Diese Titelfunktion des Grundverwaltungsakts dauert an.

2. Dass die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung im Anfechtungsverfahren gegen den Kostenbescheid regelmäßig nicht geprüft wird, ist auch in Hinblick auf das Gebot effektiven Rechtsschutzes unbedenklich. Der Kl. hat sich die Klärung seiner Einwendungen gegen die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung durch die Rücknahme seines Widerspruchs abgeschnitten.

Zudem steht ihm ein vor den Zivilgerichten zu verfolgender Ausgleichsanspruch nach § 24 II 1 BBodSchG zur Seite. Mit dieser Regelung hat der Gesetzgeber dem Umstand Rechnung getragen, dass die Anforderungen an das ordnungsbehördliche Auswahlermessen nicht überspannt werden dürfen. Umfangreiche und im Ergebnis oft unzulängliche behördliche Ermittlungen zur Person des Schadensverursachers und zu dessen (anteiligen) Schadensbeitrag sind vielfach untunlich, weil zeitnah eingeschritten werden muss.

 

Zusammenfassung:

  1. Unabdingbare Grundlage einer rechtmäßigen Verwaltungsvollstreckung ist allein die Wirksamkeit, nicht aber die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung.
  2. Der Vollzug eines Handlungspflichten auferlegenden Verwaltungsaktes muss auch dann nicht bereits zu dessen Erledigung führen wenn hiermit irreversible Tatsachen geschaffen werden. Die Erledigung tritt vielmehr erst ein, wenn der VA nicht mehr geeignet ist, rechtliche Wirkungen zu erzeugen oder wenn die Steuerungsfunktion, die ihm ursprünglich innewohnte, nachträglich entfallen.
  3. Von einem Verwaltungsakt, mit dem Handlungspflichten auferlegt werden, die im Wege der Ersatzvornahme vollstreckt wurden, gehen vielmehr auch weiterhin rechtliche Wirkungen für das Vollstreckungsverfahren aus, da der Grundverwaltungsakt zugleich die Grundlage für den Kostenbescheid bildet (Titelfunktion).

 

Rechtsprechungshinweise:

BVerwG, NJW 1976, 1703 (Verwaltungsvollstreckung: Entstehen der Kostenpflicht bei Ersatzvornahme).

BVerwG, NJW 1984, 2591 (Kosten der Ersatzvornahme - Überschreitung des vorläufig veranschlagten Kostenbetrages).

BVerwG, NVwZ 1997, 381 (Ausnahmsweise Entbehrlichkeit der Zwangsmittelfestsetzung in der Verwaltungsvollstreckung).

 

Literaturhinweise:

Erichsen, Hans-Uwe / Rauschenberg, Dirk: Verwaltungsvollstreckung, Jura 1998, 31.

Malmendier, Bertrand: Die Zwangsmittelfestsetzung in der Verwaltungsvollstreckung des Bundes und der Länder, VerwArch 2003, 25.

Werner, Sascha: Übungsblätter Klausur Öffentliches Recht „Die treuwidrig handelnde Reederin“, JA 1999, 564.