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EUGH – Befugnisse der Kommission (Kommission / Vereinigtes Königreich)

Weitere Urteile zu: Kommission | Richtlinie | Vertragsverletzung

Fundstelle:

EuGH, Slg. 1999 S. I-02023

 

Themen:

  • Kommission
  • Vertragsverletzung
  • Richtlinie

 

Leitsätze:

  1. Um die vollständige Anwendung der Richtlinie in rechtlicher und nicht nur in tatsächlicher Hinsicht zu gewährleisten, müssen die Mitgliedstaaten einen eindeutigen gesetzlichen Rahmen auf dem betreffenden Gebiet schaffen.
  2. Ein Mitgliedstaat verstösst gegen seine Verpflichtungen aus dem Vertrag und der Richtlinie 80/778 über die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch, wenn er Verpflichtungserklärungen von Wasserversorgungsunternehmen, die sicherstellen sollen, daß das Wasser den Anforderungen der Richtlinie entspricht, annimmt, ohne daß die Voraussetzungen der Annahme solcher Erklärungen im nationalen Recht festgelegt sind.
  3. Die Kommission ist, abgesehen von den Fällen, in denen ihr solche Befugnisse ausdrücklich eingeräumt werden, nicht berechtigt, Garantien hinsichtlich der Vereinbarkeit eines bestimmten Verhaltens mit dem Vertrag zu geben. Sie hat keinesfalls die Befugnis, gegen den Vertrag verstossende Verhaltensweisen zu genehmigen.
  4. Im Rahmen einer Klage nach Artikel 169 des Vertrages grenzen das von der Kommission an den Mitgliedstaat gerichtete Mahnschreiben sowie die von ihr abgegebene mit Gründen versehene Stellungnahme den Streitgegenstand ab, so daß dieser nicht mehr erweitert werden kann. Denn die Möglichkeit zur Äusserung stellt für den betreffenden Staat auch dann, wenn er meint, davon nicht Gebrauch machen zu müssen, eine vom Vertrag gewollte wesentliche Garantie dar, deren Beachtung ein substantielles Formerfordernis des Verfahrens auf Feststellung der Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats ist. Die mit Gründen versehene Stellungnahme und die Klage der Kommission müssen daher auf dieselben Rügen gestützt werden wie das Mahnschreiben, mit dem das Vorverfahren eingeleitet wird.
  5. Die Kommission kann, ohne den Streitgegenstand zu erweitern und damit die Verteidigungsrechte des betreffenden Mitgliedstaats zu verletzen, nicht erstmals in der Klageschrift einen Vorwurf erheben, den sie im Vorverfahren nicht erhoben hat.


Sachverhalt:

[1] Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 15. Oktober 1996 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 169 EG-Vertrag Klage auf Feststellung erhoben, daß das Vereinigte Königreich gegen seine Verpflichtungen aus dem EG-Vertrag verstossen hat,

- indem es mit der Annahme von Verpflichtungserklärungen nicht durchgesetzt hat, daß die Wasserversorgungsunternehmen die Anforderungen der Richtlinie 80/778/EWG des Rates vom 15. Juli 1980 über die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch (ABl. L 229, S. 11; nachstehend: Richtlinie) erfuellen, und

- deshalb nicht dafür gesorgt hat, daß die Qualität des in mehreren Gebieten des Vereinigten Königreichs zum Gebrauch gelieferten Wassers den Anforderungen dieser Richtlinie entspricht, so daß die in der Richtlinie festgelegten zulässigen Hoechstkonzentrationen bei mehreren Parametern überschritten wurden.

[2-11]

[12] Die Pflicht, einer solchen Verpflichtungserklärung nachzukommen, besteht unabhängig von der Hauptpflicht, genusstaugliches Wasser zu liefern. Kommt ein Unternehmen einer Verpflichtungserklärung nicht nach, muß der Secretary of State nach Section 19 (2) des Gesetzes eine Anordnung erlassen, um die Befolgung der Bestimmungen der Verpflichtungserklärung sicherzustellen.

Das Vorverfahren

[13] Nachdem die Kommission zahlreiche Beschwerden erhalten hatte, daß das Vereinigte Königreich seine Verpflichtungen aus der Richtlinie nicht einhalte, forderte sie das Vereinigte Königreich mit Schreiben vom 26. September 1991 auf, sich zu den ihm vorgeworfenen Verstössen zu äussern.

[14] Da die Kommission die Antwort der Regierung des Vereinigten Königreichs nicht für ausreichend hielt, übermittelte sie ihr am 18. Juni 1993 eine mit Gründen versehene Stellungnahme, in der sie ihr vorwarf, mit der Annahme von Verpflichtungserklärungen und der Festlegung blosser Leitlinien nicht durchgesetzt zu haben, daß die Wasserversorgungsunternehmen die Anforderungen der Richtlinie erfuellten, und deshalb nicht dafür gesorgt zu haben, daß die Qualität des in mehreren Gebieten des Vereinigten Königreichs zum Gebrauch gelieferten Wassers den Anforderungen der Richtlinie entspreche, so daß die in der Richtlinie festgelegten zulässigen Hoechstkonzentrationen bei mehreren Parametern überschritten worden seien. Dadurch habe das Vereinigte Königreich gegen seine Verpflichtungen aus dem EG-Vertrag und aus der Richtlinie verstossen. Die Kommission forderte daher diesen Mitgliedstaat auf, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um dieser mit Gründen versehenen Stellungnahme binnen zwei Monaten nachzukommen.

[15] Das Vereinigte Königreich räumte in seiner Antwort vom 21. September 1993 ein, daß einige in der Richtlinie genannte Parameter zur Festlegung der Wasserqualität nicht eingehalten worden seien und dieser Zustand in einigen Fällen fortbestehe. Ausserdem erkannte es an, daß es nach der Richtlinie darüber zu wachen habe, daß jedes für den menschlichen Gebrauch bestimmte Wasser jederzeit den Anforderungen der Richtlinie entspreche. Die Regierung des Vereinigten Königreichs wies dagegen die Behauptung der Kommission zurück, daß das System der in dem Gesetz vorgesehenen Verpflichtungserklärungen nicht die Möglichkeit biete, die Anforderungen der Richtlinie auch durchzusetzen.

[16] Die Kommission hat nach einem längeren Schriftwechsel mit dem Vereinigten Königreich u. a. über die Wasserversorgungsgebiete, für die die Verpflichtungserklärungen noch in Kraft sind, und nach einem letzten Treffen der Parteien beschlossen, die vorliegende Klage zu erheben.

 

Gründe:

[17-23]

[24] Nach Ansicht der Regierung des Vereinigten Königreichs ist der Kommission nicht der Beweis gelungen, daß die festgestellten Vertragsverletzungen dadurch zustande gekommen seien, daß Verpflichtungserklärungen der Wasserversorgungsunternehmen grundsätzlich angenommen worden seien.

[25] Die Kontrolle einiger Pestizide sei technisch erst seit Mitte der achtziger Jahre möglich. So sei es erst 1989 möglich geworden, die Nichteinhaltung der Normen der Richtlinie für Herbizide festzustellen, während die Unternehmen zu dieser Zeit nicht über das erforderliche technische Wissen verfügt hätten, um sofort die angemessenen Behandlungsmethoden anzuwenden. In einigen Fällen erfordere die Einhaltung der Normen der Richtlinie umfangreiche Bauarbeiten, Befragungen der Öffentlichkeit sowie Umweltverträglichkeitsstudien. Gegebenenfalls müsse außerdem ein alternatives System zur Wasserversorgung der Bevölkerung aufgebaut werden.

[26] Die Regierung des Vereinigten Königreichs trägt weiter vor, daß die Wasserversorgungsunternehmen am besten in der Lage seien, die erforderlichen Maßnahmen festzulegen, um die Anforderungen der Richtlinie zu erfüllen, und daß daher das angestrebte Ziel mit dem System der Verpflichtungserklärungen schneller und wirksamer zu erreichen sei als mit dem der Anordnungen. Die nationalen Gerichte hätten im übrigen die Vorteile, die das System der Verpflichtungserklärungen gegenüber dem System der Anordnungen biete, anerkannt.

[27] Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes müssen die Mitgliedstaaten, um die vollständige Anwendung der Richtlinie in rechtlicher und nicht nur in tatsächlicher Hinsicht zu gewährleisten, einen eindeutigen gesetzlichen Rahmen auf dem betreffenden Gebiet schaffen. Dies hat das System der Verpflichtungserklärungen, um das es in dem vorliegenden Verfahren geht, nicht getan.

[28] Wie sich […] ergibt, ist in dem Gesetz zwar das Verfahren für den Erlaß einer Anordnung geregelt und der Secretary of State danach verpflichtet, die Maßnahmen festzulegen, die getroffen werden müssen, damit das betreffende Wasser möglichst schnell den Anforderungen der Richtlinie entspricht, doch gilt dies nicht für das System der Verpflichtungserklärungen nach Section 19 des Gesetzes, da der Secretary of State nach dieser Bestimmung eine Verpflichtungserklärung allein schon dann annehmen kann, wenn sie die Maßnahmen enthält, die das betreffende Unternehmen nach Meinung des Secretary of State bis auf weiteres ergreifen muß, um die Einhaltung der betreffenden Normen sicherzustellen oder zu erleichtern.

[29] In dem Gesetz wird somit nicht aufgeführt, was im einzelnen Gegenstand der Verpflichtungserklärungen sein muß, so vor allem nicht die bei den Abweichungen einzuhaltenden Parameter, das Programm der durchzuführenden Arbeiten sowie deren Dauer und gegebenenfalls die Unterrichtung der betroffenen Bevölkerung.

[30] Infolgedessen schafft das Gesetz keinen eindeutigen gesetzlichen Rahmen im Sinne der genannten Rechtsprechung.

[31] An der Feststellung, daß das Verfahren der Verpflichtungserklärungen nicht den gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen entspricht, ändert auch das Argument des Vereinigten Königreichs nichts, daß die Kommission das System der Verpflichtungserklärungen insbesondere mit Schreiben vom 16. Mai 1989 gebilligt habe. Nach ständiger Rechtsprechung ist die Kommission, abgesehen von den Fällen, in denen ihr solche Befugnisse ausdrücklich eingeräumt werden, nicht berechtigt, Garantien hinsichtlich der Vereinbarkeit eines bestimmten Verhaltens mit dem Vertrag zu geben. Keinesfalls hat sie die Befugnis, gegen den Vertrag verstossende Verhaltensweisen zu genehmigen.

[32] Somit ist festzustellen, daß das Vereinigte Königreich gegen seine Verpflichtungen aus dem EG-Vertrag und der genannten Richtlinie verstossen hat, indem es Verpflichtungserklärungen von Wasserversorgungsunternehmen, die sicherstellen sollen, daß das Wasser den Anforderungen der Richtlinie entspricht, angenommen hat, ohne daß die Voraussetzungen der Annahme solcher Erklärungen in dem Gesetz festgelegt sind.

[33] Die Kommission hat in ihrer Klageschrift geltend gemacht, daß das Vereinigte Königreich zwar die Richtlinie durch so klare und genaue Bestimmungen in innerstaatliches Recht umgesetzt habe, daß die einzelnen in der Lage seien, ihre Rechte zu kennen, wenn eine Verpflichtungserklärung in Kraft sei, daß aber die Inhaber dieser Rechte keine Klage vor Gericht erheben könnten, wenn das ihnen gelieferte Wasser nicht den Qualitätsanforderungen der Richtlinie genüge. Dies widerspreche den Erfordernissen, wie sie sich aus dem Gemeinschaftsrecht ergäben.

[34] Das Vereinigte Königreich bestreitet die Zulässigkeit dieses Klagegrundes, da er weder in dem Aufforderungsschreiben noch in der mit Gründen versehenen Stellungnahme aufgeführt worden sei.

[35] Nach Ansicht der Kommission ist die nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes erforderliche Übereinstimmung der Klagegründe und Argumente im vorliegenden Fall gegeben, selbst wenn die Argumente bezueglich der Unvollständigkeit des Systems der Verpflichtungserklärungen vor allem in der Klageschrift vorgetragen worden seien. Nach der Rechtsprechung sei die Kommission nämlich nicht gehindert, ihr Vorbringen in der beim Gerichtshof eingereichten Klageschrift zu ergänzen, sofern weder der Streitgegenstand noch die tatsächliche oder rechtliche Grundlage geändert oder erweitert würden. Im vorliegenden Fall diene die Argumentation bezueglich der Verteidigung der Rechte des einzelnen vor den nationalen Gerichten der Unterstützung des Klagegrundes, nach dem das Vereinigte Königreich durch die Annahme der Verpflichtungserklärungen ihren Verpflichtungen aus der Richtlinie nicht in vollem Umfang nachgekommen sei und der während des gesamten Verwaltungsverfahrens aufrechterhalten worden sei.

[36] Das von der Kommission an den Mitgliedstaat gerichtete Mahnschreiben sowie die von ihr abgegebene mit Gründen versehene Stellungnahme grenzen den Streitgegenstand ab, so daß dieser nicht mehr erweitert werden kann. Denn die Möglichkeit zur Äußerung stellt für den betreffenden Staat auch dann, wenn er meint, davon nicht Gebrauch machen zu müssen, eine vom Vertrag gewollte wesentliche Garantie dar, deren Beachtung ein substantielles Formerfordernis des Verfahrens auf Feststellung der Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats ist. Die mit Gründen versehene Stellungnahme und die Klage der Kommission müssen daher auf dieselben Rügen gestützt werden wie das Mahnschreiben, mit dem das Vorverfahren eingeleitet wird.

[37] Soweit eine Richtlinie Ansprüche des einzelnen begründen soll, müssen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Vorschriften vorsehen, um einen gerichtlichen Schutz dieser Begünstigten zu gewährleisten.

[38] Die Kommission hat in dem Vorverfahren des vorliegenden Rechtsstreits jedoch nur den Vorwurf erhoben, daß das System der Verpflichtungserklärungen, da es die Wasserversorgungsunternehmen nicht zwinge, den Bestimmungen der Richtlinie nachzukommen, kein Verfahren sei, das ausreiche, um die Überschreitungen der in der Richtlinie festgelegten zulässigen Hoechstkonzentrationen bei mehreren Parametern zu verhindern. Erst in der Klageschrift hat die Kommission dem Vereinigten Königreich vorgeworfen, denen, die aus der Richtlinie Rechte herleiten können, keinen tatsächlichen gerichtlichen Schutz zu gewähren.

[39] Infolgedessen konnte die Kommission dem Vereinigten Königreich, ohne den Streitgegenstand zu erweitern und damit die Verteidigungsrechte der Regierung dieses Mitgliedstaats zu verletzen, nicht vorwerfen, denen, die aus der Richtlinie Rechte herleiten können, keinen ausreichenden gerichtlichen Schutz gewährt zu haben.

[40] Somit überschreitet dieser Klagegrund den Rahmen des vorliegenden Vertragsverletzungsverfahrens und ist deshalb als unzulässig zurückzuweisen.

 

Zusammenfassung:

  1. Die Kommission ist nicht dazu befugt dafür eine Garantie abzugeben, dass ein bestimmtes Verhalten mit dem Vertrag vereinbar ist, sofern ihr solche Befugnisse nicht ausdrücklich eingeräumt worden sind.
  2. Die Kommission ist dazu verpflichtet, einen Vorwurf bereits im Vorverfahren zu erheben und nicht erstmals in der Klageschrift.  

 

Rechtsprechungshinweise:

EuGH, Slg. 1991, I-825 (Nichtumsetzung einer zum Schutz des Grundwassers erlassenen EG-Richtlinie in innerstaatliches Recht).

EuGH, Slg. 1998, I-5449 (Vertragsverletzung der Bundesrepublik Deutschland).

 

Literaturhinweise:

Bast, Jürgen: Fortgeschrittenenklausur - Öffentliches Recht: Europarecht - Bestimmtheit strafrechtlicher Sanktionen im Binnenmarkt, JuS 2011, 1095.

Petri, Thomas: Die Richtlinie 2006/24/EG zur Vorratsspeicherung von Telekommunikationsverkehrsdaten, DuD 2011, 607.  

Wunderlich, Nina; Hickl, Britta: Zum Einwand der Grundrechtswidrigkeit von Richtlinien in Vertragsverletzungsverfahren vor dem EuGH, EuR 2013, 107. 

 



© 2011-2012, Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Rechtsdogmatik und Rechtsdidaktik, Universität Bayreuth