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BVerfG – Privatschulen

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Fundstelle:

BVerfGE 27, 195 = NJW 1970, 275

 

Themen:

  • Gleichheitssatz
  • Schulen
  • Privatschulen

 

Leitsatz:

Das Grundgesetz verbietet nicht die Heraushebung einer Gruppe der Ersatzschulen als anerkannte Privatschulen. Ihre Ausgestaltung obliegt dem Landesgesetzgeber.

 

Sachverhalt:

§ 11 des Hessischen Privatschulgesetzes (PSchG) vom 27. April 1953 (GVBl. S. 57) bestimmt:

(1) Einer Ersatzschule, die die Gewähr dafür bietet, daß sie dauernd die an gleichartige oder verwandte öffentliche Schulen gestellten Anforderungen erfüllt, kann die Eigenschaft einer anerkannten Privatschule verliehen werden.

(2) Mit der Anerkennung erhält die Privatschule das Recht, nach den für öffentliche Schulen geltenden Vorschriften Prüfungen abzuhalten und Zeugnisse zu erteilen. Sie hat bei der Aufnahme von Schülern die für öffentliche Schulen gegebenen Anordnungen zu beachten.

(3) Die Anerkennung ist zu widerrufen, wenn die Voraussetzungen nicht mehr vorliegen oder die Aufnahmevorschriften nicht beachtet werden.

B.-I.

1. Der Kläger des Ausgangsverfahrens unterhält eine als Ersatzschule genehmigte und durch Urkunde des Hessischen Kultusministers vom 6. April 1962 gemäß § 11 Abs. 1 PSchG anerkannte Ingenieurschule, in die auch Volksschüler aufgenommen wurden, wenn sie eine der Realschulreife entsprechende Aufnahmeprüfung bestanden hatten. Die für die Prüfung erforderlichen Kenntnisse konnten die Schüler in einem von dem Kläger eingerichteten Vorbereitungslehrgang (Vorsemester) erwerben.

Bei der Anerkennung seiner Schule war der Kläger darauf hingewiesen worden, daß er gemäß den inzwischen ergangenen Anordnungen ab sofort nur solche Studierende aufnehmen dürfe, welche die für öffentliche Ingenieurschulen geltenden Aufnahmevoraussetzungen erfüllten (§ 11 Abs. 2 Satz 2 PSchG). Damals waren Volksschüler zu den staatlichen Ingenieurschulen in Hessen nur zugelassen, wenn sie die Fachschulreifeprüfung an einer Berufsschule abgelegt oder eine besondere Ausleseprüfung an einer staatlichen Ingenieurschule bestanden hatten. Durch Erlaß des Hessischen Kultusministers vom 11. Juni 1964 (Amtsbl. S. 389) wurde angeordnet, daß mit Wirkung vom 1. September 1964 gemäß den beigefügten Richtlinien neben anderen Voraussetzungen nur noch das Abschlußzeugnis einer Realschule, ein gleichwertiges Zeugnis einer anderen allgemeinbildenden Schule, das Abschlußzeugnis einer zweijährigen gewerblichen Berufsfachschule oder das Zeugnis der Fachschulreife in der Fachrichtung Technik zum Studium an einer hessischen Ingenieurschule berechtigten.

2. Am 24. Juni 1964 forderte der Hessische Kultusminister den Kläger zur Beachtung dieser Richtlinien für die Zulassung zum Studium an Ingenieurschulen auf. Gegen diesen Erlaß erhob der Kläger, der an seinem bisherigen Ausleseverfahren für Volksschüler festhielt, vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt a.M. Anfechtungsklage. Mit einer weiteren Klage begehrte er ferner die Feststellung, daß er nicht verpflichtet sei, sämtliche für die öffentlichen Schulen gegebenen Anordnungen zu beachten, und daß er auch die nach dem 1. April 1962 in Widerspruch zu diesen Anordnungen aufgenommenen Schüler weiterhin unterrichten dürfe.

3. Durch Beschluß vom 15. September 1964 - VI/2 - 549/64 - hat das Verwaltungsgericht die beiden Verwaltungsstreitverfahren zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden, das Verfahren ausgesetzt und die Sache dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung darüber vorgelegt, ob § 11 Abs. 2 Satz 2 PSchG mit dem Grundgesetz vereinbar ist.  […]

II. […]

 

Gründe:

C. Die Vorlage ist zulässig.

Das Verwaltungsgericht hat die Entscheidungserheblichkeit hinreichend dargelegt. […]

D. § 11 Abs. 1 und 2 PSchG verstößt weder gegen Art. 7 Abs. 4 GG noch gegen andere Bestimmungen des Grundgesetzes.

I. 1. Nach dem Grundgesetz haben die Länder die ausschließliche Befugnis zur Regelung des Privatschulwesens (Art. 30, 70 ff. GG). Ihre Gesetzgebungsbefugnis ist in sachlicher Hinsicht durch Art. 7 Abs. 4 und 5 GG eingeschränkt.

Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG will die Freiheit im Schulwesen verwirklichen; er gewährleistet jedermann das Grundrecht, Privatschulen zu errichten. Das Recht zur Errichtung von Privatschulen als Ersatz für öffentliche Schulen (Ersatzschulen) ist jedoch durch den Vorbehalt staatlicher Genehmigung beschränkt (Art. 7 Abs. 4 Satz 2 GG); ein Anspruch auf Erteilung der Genehmigung ist nur unter den in Art. 7 Abs. 4 Satz 3 und Abs. 5 GG aufgeführten Voraussetzungen verfassungsverbürgt.

Mit dieser Gründungsfreiheit verbindet Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG zugleich eine Garantie der Privatschule als Institution (BVerfGE 6, 309), die der Privatschule verfassungskräftig eine ihrer Eigenart entsprechende Verwirklichung sichert. Der dem staatlichen Einfluß damit entzogene Bereich ist dadurch gekennzeichnet, daß in der Privatschule ein eigenverantwortlich geprägter und gestalteter Unterricht erteilt wird, insbesondere soweit er die Erziehungsziele, die weltanschauliche Basis, die Lehrmethode und Lehrinhalte betrifft. Diese Gewährleistung bedeutet die Absage an ein staatliches Schulmonopol und ist zugleich eine Wertentscheidung, die eine Benachteiligung gleichwertiger Ersatzschulen gegenüber den entsprechenden staatlichen Schulen allein wegen ihrer andersartigen Erziehungsformen und -inhalte verbietet. Dieses Offensein des Staates für die Vielfalt der Formen und Inhalte, in denen Schule sich darstellen kann, entspricht den Wertvorstellungen der freiheitlichen demokratischen Grundordnung, die sich zur Würde des Menschen und zur religiösen und weltanschaulichen Neutralität bekennt.

Das Grundrecht der Privatschulfreiheit bedeutet allerdings nicht, daß die Privatschule eine staatsfreie Schule ist. Ebenso wie die Weimarer Reichsverfassung bekennt sich das Grundgesetz, jedoch mit verstärkten Garantien, zu dem "System der begrenzten Unterrichtsfreiheit" der Privatschulen. Denn die Länder haben nicht nur die Gesetzgebungszuständigkeit für das Privatschulwesen; nach Art. 7 Abs. 1 GG unterstehen die Privatschulen auch ihrer Schulaufsicht. Die staatliche Schulaufsicht nach Art. 7 Abs. 1 GG ist aber bei den Privatschulen ebensowenig wie bei den öffentlichen Schulen ein umfassendes staatliches Bestimmungsrecht über die Schulen; vielmehr ist sie insbesondere durch Art. 6 Abs. 2 und Art. 7 Abs. 3 Satz 2 GG modifiziert.

2. Die Regelung des § 11 Abs. 1 und 2 PSchG, welche den nicht anerkannten Ersatzschulen gegenüber den staatlichen Schulen und den anerkannten Privatschulen nicht dieselben Rechte gewährt, ist mit dem Grundrecht der Privatschulfreiheit vereinbar, weil das Grundgesetz die Heraushebung einer Gruppe der Ersatzschulen als "anerkannte Privatschulen" nicht verbietet und die nur diesen Schulen verliehenen Befugnisse keine Berechtigungen sind, die nach Art. 7 Abs. 4 Satz 2 GG allen Ersatzschulen zukommen müssen.

a) Ersatzschulen sind Privatschulen, die nach dem mit ihrer Errichtung verfolgten Gesamtzweck als Ersatz für eine in dem Land vorhandene oder grundsätzlich vorgesehene öffentliche Schule dienen sollen. Sie unterscheiden sich damit von den Ergänzungsschulen, für die vergleichbare öffentliche Schulen in der Regel nicht bestehen und in denen der Schulpflicht nicht genügt werden kann.

[…]

b) Dieser herkömmliche, die Berechtigungen oder "Öffentlichkeitsrechte" nicht mitumfassende Ersatzschulbegriff liegt auch dem Art. 7 Abs. 4 Satz 2 GG zugrunde.

Weder aus dem Wortlaut noch aus dem Sinn der Regelung des Art. 7 Abs. 2 bis 4 GG kann eine staatliche Verpflichtung entnommen werden, den Ersatzschulen derartige Berechtigungen einzuräumen. Auszugehen ist davon, daß das Grundgesetz die Frage der Berechtigungen nicht ausdrücklich behandelt hat, so daß die Annahme naheliegt, diese Regelung solle dem Landesgesetzgeber überlassen bleiben. Im übrigen regeln Art. 7 Abs. 2 bis 4 und Abs. 5 GG nur die Voraussetzungen, unter denen die Genehmigung für die Errichtung einer Ersatzschule zu erteilen oder zu versagen ist. Diese Regelung betrifft einen anderen Sachverhalt, als ihn die Anerkennung zum Gegenstand hat. Das Genehmigungserfordernis hat den Sinn, die Allgemeinheit vor unzureichenden Bildungseinrichtungen zu schützen. Durch die Erteilung der Genehmigung wird festgestellt, daß Bedenken gegen die Errichtung der Schule nicht bestehen und daß der Besuch der Schule als Erfüllung der Schulpflicht gilt; damit wird ihr die freie Betätigung im schulischen Bereich in den ihr wesensgemäßen Formen des Privatrechts gewährt. Wenn aber eine anerkannte Privatschule den Bildungsgrad ihrer Schüler mit öffentlich-rechtlicher "Außenwirkung" feststellt, d.h. öffentlich-rechtliche Zugangsberechtigungen vermittelt oder Berechtigungen zur Führung einer Berufsbezeichnung erteilt, dann übt sie hoheitliche Funktionen aus, die ihr aus dem privatrechtlichen Status nicht zukommen, sondern von einem Hoheitsträger übertragen werden müssen.  

Hinzu kommt, daß die Beantwortung der Frage, ob eine Privatschule mit "Öffentlichkeitsrechten" ausgestattet werden kann, entscheidend von der auf Dauer gewährleisteten Qualität der einzelnen Schule abhängen muß, während der Begriff der Ersatzschule nach der Regelung des Art. 7 Abs. 4 und Abs. 5 GG nur von den dort allgemein bestimmten Voraussetzungen abhängt. Die Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG umschreiben nur den äußeren Rahmen der Ersatzschule, innerhalb dessen sie Bildung und Erziehung weitgehend mit eigenen, vom Staat nicht geprägten Methoden, Inhalten und Zielen verwirklichen kann. Zwar schließt die Genehmigung die Erwartung ein, daß die Schule bei der vorausgesetzten Anlage in Erziehungszielen, personellen und sachlichen Mitteln ihren Schülern eine Ausbildung und Erziehung vermitteln wird, die nicht hinter der durch eine öffentliche Schule zu erlangenden zurücksteht. Ob sich diese Erwartungen erfüllen werden, hängt jedoch nicht von der Planung und dem Ziel der Schule, sondern ihrer Bewährung ab, die in der Regel erst nach einer gewissen Dauer, also noch nicht bei der Genehmigung der Ersatzschule, beurteilt werden kann.

c) […]

3. […]

4. […]

5. Auch wenn Art. 7 Abs. 4 GG keinen Anspruch auf Anerkennung der Ersatzschulen gewährt und der Landesgesetzgeber deshalb die Erteilung der Anerkennung von besonderen, über die Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG hinausgehenden Bedingungen abhängig machen kann, dürfen die Länder das Institut der Anerkennung und die mit ihm verbundenen wirtschaftlichen Vorteile nicht dazu benutzen, die Ersatzschulen zur Anpassung an die öffentlichen Schulen in einem der Sache nach nicht gebotenen Umfang zu veranlassen oder unter Verletzung des Gleichheitsgebotes einzelne Privatschulen gegenüber anderen Schulen zu benachteiligen. Es würde mit Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG nicht zu vereinbaren sein, wenn die Ersatzschulen ohne sachlichen Grund zur Aufgabe ihrer Selbstbestimmung veranlaßt werden würden.

Dagegen ist das Verlangen nach Anpassung an die Zugangsvoraussetzungen der öffentlichen Schulen als Bedingung für die Anerkennung nicht sachwidrig. Darauf, daß auch eine Ersatzschule mit anderen Zulassungsverfahren eine zur Erlangung der Berechtigungen ausreichende Ausbildung vermitteln kann, kommt es in diesem Zusammenhang nicht an. Die Ersatzschule, die ihre Schüler nach den für die öffentliche Schule geltenden Prinzipien auswählt, bietet dem Staat eine besondere Gewähr für einen der öffentlichen Schule entsprechenden Ausbildungserfolg sowohl während der einzelnen Ausbildungsabschnitte als auch bei Abschluß der Ausbildung. Der Staat kann deshalb eher auf eine besondere Kontrolle der von diesen Schulen erteilten Berechtigungen verzichten.

II.1. Da der Gesetzgeber aus sachlichen Gründen berechtigt ist, die anerkannten Privatschulen einerseits gegenüber den übrigen Ersatzschulen durch Verleihung der "Berechtigungen" zu bevorzugen, andererseits die Anerkennung von der Anpassung an die Zugangsvoraussetzungen der staatlichen Schulen abhängig zu machen, verletzt § 11 Abs. 1 und 2 PSchG nicht den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG.

2. § 11 Abs. 1 und 2 PSchG ist auch mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar. Es kann dahinstehen, ob Art. 12 Abs. 1 GG im vorliegenden Fall überhaupt Anwendung findet. Denn jedenfalls wird eine mögliche Beschränkung des Trägers einer anerkannten Privatschule in der Freiheit der Berufsausübung auf Grund der durch § 11 Abs. 2 Satz 2 PSchG geforderten Anpassung seiner Schule an die öffentlichen Schulen dadurch gerechtfertigt, daß die anerkannten Privatschulen bei der Erfüllung der ihnen übertragenen Aufgaben im Berechtigungswesen mittelbar staatliche Verwaltung ausüben und damit einer verstärkten Organisationsbefugnis des Staates unterliegen (vgl. BVerfGE 7, 377 (397); 17, 371 (377)), die dieser zur Gewährleistung der Ordnung im Berechtigungswesen durch Regelungen im Sinne von § 11 Abs. 2 Satz 2 PSchG in Anspruch nehmen kann.

3. […]

4. § 11 Abs. 2 Satz 2 PSchG läßt durch seine Verweisung auf die "für öffentliche Schulen gegebenen Anordnungen" auch nicht die durch das Rechtsstaatsprinzip geforderte Normenklarheit vermissen. Aus der Vorschrift ergibt sich mit zuverlässiger Deutlichkeit, daß die anerkannten Privatschulen in der begrenzten Frage der Schülerauswahl den für die entsprechenden öffentlichen Schulen jeweils geltenden, nach Maßgabe des Hessischen Schulverwaltungsgesetzes erlassenen Schulordnungen unterstellt sind. Vom Status der staatlichen Schule her sind die den anerkannten Privatschulen damit auferlegten Verpflichtungen jederzeit ohne Schwierigkeiten festzustellen.

[…]

 

Zusammenfassung:

  1. Art. 7 Abs. 4 GG gewährt keinen Anspruch auf Anerkennung der Ersatzschulen.
  2. Die Landesgesetzgeber dürfen deshalb die Erteilung der Anerkennung einer Privatschule als anerkannte Ersatzschule von besonderen, über die Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG hinausgehenden Bedingungen abhängig machen.
  3. Allerdings darf das Institut der Anerkennung und die mit ihm verbundenen wirtschaftlichen Vorteile nicht dazu benutzt werden, die Ersatzschulen zur Anpassung an die öffentlichen Schulen in einem unsachgerechten Umfang zu veranlassen oder unter Verletzung des Gleichheitsgebotes einzelne Privatschulen gegenüber anderen Schulen zu benachteiligen.
  4. Dagegen ist das Verlangen nach Anpassung an die Zugangsvoraussetzungen der öffentlichen Schulen als Bedingung für die Anerkennung nicht sachwidrig.

 

Rechtsprechungshinweise:

BVerfGE 75, 40 (Privatschulfinanzierung I).

BVerfGE 90, 107 (Walddorfschule).

 

Literaturhinweise:

Eiselt, Gerhard: Art 7 Abs 5 GG im System des Privatschulrechts, DÖV 1988, 211.

Geis, Max-Emanuel: Die Anerkennung des "besonderen pädagogischen Interesses" nach Art 7 Abs 5 GG, DÖV 1993, 22.

Jach, Frank-Rüdiger: Die Rechtsstellung der Schulen in freier Trägerschaft vor dem Hintergrund der neueren Rechtsprechung zu Art.7 Abs.4 und 5 GG,  DÖV 2002, 969.

Vogel, Johann Peter: Zur Errichtung von Grundschulen in freier Trägerschaft, DÖV 1995, 587.