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BVerfG – Unzulässige Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung vor Bundestagswahlen

Weitere Urteile zu: Minderheitenschutz

 

Fundstelle:

BVerfGE 44, 125 = BVerfG NJW 1977, 751.

 

Themen:

Minderheitenschutz

 

Leitsatz:

1. Den Staatsorganen ist es von Verfassungs wegen versagt, sich in amtlicher Funktion im Hinblick auf Wahlen mit politischen Parteien oder Wahlbewerbern zu identifizieren und sie unter Einsatz staatlicher Mittel zu unterstützen oder zu bekämpfen, insbes durch Werbung die Entscheidung des Wählers zu beeinflussen.

2. Es ist mit dem Verfassungsprinzip, dass Bundestag und Bundesregierung nur einen zeitlich begrenzten Auftrag haben, unvereinbar, dass die im Amt befindliche Bundesregierung als Verfassungsorgan im Wahlkampf sich gleichsam zur Wiederwahl stellt und dafür wirbt, dass sie als "Regierung wiedergewählt" wird.

3. Das Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit wird verletzt, wenn Staatsorgane als solche parteiergreifend zugunsten oder zu Lasten einer politischen Partei oder von Wahlbewerbern in den Wahlkampf einwirken.

4. Ein parteiergreifendes Einwirken von Staatsorganen in die Wahlen zur Volksvertretung ist auch nicht zulässig in der Form von ÖffentlichkeitsarbeitDie Öffentlichkeitsarbeit der Regierung findet dort ihre Grenze, wo die Wahlwerbung beginnt.

5. Weder dürfen die Verfassungsorgane des Bundes anlässlich von Wahlen in den Ländern, noch dürfen die Verfassungsorgane der Länder anlässlich von Wahlen zum Bundestag parteiergreifend in den Wahlkampf hineinwirken.

6. Tritt der informative Gehalt einer Druckschrift oder Anzeige eindeutig hinter die reklamehafte Aufmachung zurück, so kann das ein Anzeichen dafür sein, dass die Grenze zur unzulässigen Wahlwerbung überschritten ist.

7. Als Anzeichen für eine Grenzüberschreitung zur unzulässigen Wahlwerbung kommt weiterhin ein Anwachsen der Öffentlichkeitsarbeit in Wahlkampfnähe in Betracht, das sowohl in der größeren Zahl von Einzelmaßnahmen ohne akuten Anlass, wie in deren Ausmaß und dem gesteigerten Einsatz öffentlicher Mittel für derartige Maßnahmen zum Ausdruck kommen kann.

8. Aus der Verpflichtung der Bundesregierung, sich jeder parteiergreifenden Einwirkung auf die Wahl zu enthalten, folgt schließlich für die Vorwahlzeit das Gebot äußerster Zurückhaltung und das Verbot jeglicher mit Haushaltsmitteln betriebener Öffentlichkeitsarbeit in Form von sogenannten Arbeitsberichten, Leistungsberichten und Erfolgsberichten.

9. Die Bundesregierung muss Vorkehrungen dagegen treffen, dass die von ihr für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit hergestellten Druckwerke nicht von den Parteien selbst oder von anderen sie bei der Wahl unterstützenden Organisationen oder Gruppen zur Wahlwerbung eingesetzt werden.

 

Sachverhalt:

Gegenstand des Verfahrens ist die Frage, ob die Bundesregierung durch von ihr als Öffentlichkeitsarbeit bezeichnete Maßnahmen in den Bundestagswahlkampf 1976 eingegriffen und dadurch die Antragstellerin in den ihr durch das Grundgesetz übertragenen Rechten verletzt oder unmittelbar gefährdet hat.

Die Bundesregierung ließ in der Zeit von Mai 1976 bis zu den Bundestagswahlen am 3. Oktober 1976 in Tageszeitungen und Zeitschriften aus Haushaltsmitteln finanzierte Anzeigenserien veröffentlichen.

In zehn großen Tageszeitungen der Bundesrepublik erschienen zahlreiche großformatige Anzeigen, in denen von der Bundesregierung erreichte Leistungen in sämtlichen wesentlichen Bereichen herausgestellt wurden. Die Anzeigen endeten jeweils: "Die Zwischenbilanz zeigt: Wir sind auf dem richtigen Weg. Leistung verdient Vertrauen. Wir sichern die Zukunft".

Die Bundesregierung veröffentlichte auch im SPIEGEL, der BUNTEN und mehreren Funk- und Fernsehzeitschriften Inserate, die die Leistungen der Bundesregierung hervorhoben.

Sie gab, ebenfalls im Rahmen der Öffentlichkeitsarbeit, eine Vielzahl von Büchern, Broschüren, Faltblättern und ähnlichen Veröffentlichungen heraus, welche zum Großteil den Regierungsparteien überlassen wurden.

 

Gründe:

B.

Der Antrag ist zulässig. [...]

C.

Der Antrag ist begründet. Die [...] Maßnahmen der Bundesregierung waren mit Art 20 Abs 1 und Abs 2 S 2 GG unvereinbar und haben die Antragstellerin in ihrem verfassungsmäßigen Recht auf Chancengleichheit bei den Bundestagswahlen 1976 (Art 21 Abs 1, 38 Abs 1 GG) verletzt.

I.

Aus Art 20 Abs 1 und Abs 2 S 2 GG ergibt sich:

1. In der freiheitlichen Demokratie, die das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland verfasst hat, geht alle Staatsgewalt vom Volke aus und wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt (Art 20 Abs 1 und Abs 2 GG). Diese Grundentscheidung der Verfassung für die demokratische Staatsform wird unter anderem in Art 38 Abs 1 GG näher dahin ausgestaltet, dass die Abgeordneten des Deutschen Bundestages in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt werden, Vertreter des ganzen Volkes, an Weisungen und Aufträge nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen sind, und in Art 21 Abs 1 S 1 GG dahin, dass die politischen Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes mitwirken. Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muss diesen Grundsätzen des demokratischen Staates entsprechen (Art 28 Abs 1 GG). Die personellen Träger der obersten politischen Staatsorgane bedürfen, damit ihr Verhalten dem Volke verantwortlich bleibt, in regelmäßig wiederkehrenden zeitlichen Abständen der demokratischen Legitimation durch Wahlen. Deshalb werden die Abgeordneten des Bundestages auf Zeit gewählt (Art 39 Abs 1 GG), wird im parlamentarischen Regierungssystem des Bundes der Bundeskanzler vom Bundestag gewählt (Art 63 GG) und endet das Amt des Bundeskanzlers mit dem Zusammentritt eines neuen Bundestages (Art 69 Abs 2 GG).

2. Wahlen vermögen demokratische Legitimation iS des Art 20 Abs 2 GG nur zu verleihen, wenn sie frei sind. Dies erfordert nicht nur, dass der Akt der Stimmabgabe frei von Zwang und unzulässigem Druck bleibt, wie es Art 38 Abs 1 GG gebietet, sondern ebensosehr, dass die Wähler ihr Urteil in einem freien, offenen Prozess der Meinungsbildung gewinnen und fällen können (vgl BVerfGE 20, 56 (97)). Die freiheitliche demokratische Grundordnung des Grundgesetzes gewährleistet die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen dieses freien und offenen Prozesses der Meinungsbildung und Willensbildung des Volkes, insbesondere durch die zahlreichen grundrechtlichen Verbürgungen der Freiheit und Gleichheit und durch institutionelle und verfahrensrechtliche Vorkehrungen, wie zB die grundsätzliche Öffentlichkeit der Verhandlungen von Bundestag und Bundesrat (Art 42 Abs 1, 52 Abs 3 S 3 GG) oder die Publizität der Rechtsetzung (Art 76, 77, 82 Abs 1 GG). Der hervorragenden Bedeutung, die in diesem Prozess den politischen Parteien zukommt, hat das Grundgesetz dadurch Ausdruck verliehen, dass es ihnen einen verfassungsrechtlichen Status zuerkannt hat (Art 21 GG). Er gewährleistet nicht nur ihre freie Gründung und Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes, sondern sichert diese Mitwirkung auch durch Regeln, die ihnen gleiche Rechte und gleiche Chancen gewähren.

3. Willensbildung des Volkes und Willensbildung in den Staatsorganen vollziehen sich in vielfältiger und tagtäglicher Wechselwirkung. [...]

Die grundrechtlichen Verbürgungen verwehren dem Staat ein Ausgreifen in den Freiheitsbereich des Einzelnen. Andererseits trifft die Rechtsordnung institutionelle, personelle und verfahrensmäßige Vorkehrungen zum Schutze der Integrität des Zustandekommens und der Willensbildung und Entscheidungsbildung der staatlichen Organe. Hierher gehören das freie Mandat der Abgeordneten, das Wahlgeheimnis, die Inkompatibilitätsregelungen, die persönliche und sachliche Unabhängigkeit der Richter, die Strafvorschriften, die die Lauterkeit des Wahlverfahrens und der Amtsführung schützen sollen, die Prüfungsbefugnisse des Rechnungshofes, das Disziplinarrecht und vieles andere.

4. In höchstem Maße der Integrität bedürftig ist der Grundakt demokratischer Legitimation, die Wahl der Abgeordneten der Volksvertretung. Im Wahlakt muss sich - dieser Sinn ist in Art 20 Abs 2 GG angelegt - die Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen hin vollziehen, nicht umgekehrt von den Staatsorganen zum Volk hin. So sehr von dem Verhalten der Staatsorgane Wirkungen auf die Meinungsbildung und Willensbildung des Wählers ausgehen und dieses Verhalten selbst mit Gegenstand des Urteils des Wählers ist, so sehr ist es den Staatsorganen in amtlicher Funktion verwehrt, durch besondere Maßnahmen darüber hinaus auf die Willensbildung des Volkes bei Wahlen einzuwirken, um dadurch Herrschaftsmacht in Staatsorganen zu erhalten oder zu verändern. Es ist ihnen von Verfassungs wegen versagt, sich als Staatsorgane im Hinblick auf Wahlen mit politischen Parteien oder Wahlbewerbern zu identifizieren und sie unter Einsatz staatlicher Mittel zu unterstützen oder zu bekämpfen, insbesondere durch Werbung die Entscheidung des Wählers zu beeinflussen.

Unabhängig davon ist es mit dem Verfassungsprinzip, dass Bundestag und Bundesregierung nur einen zeitlich begrenzten Auftrag haben, unvereinbar, dass die im Amt befindliche Bundesregierung als Verfassungsorgan im Wahlkampf sich gleichsam zur Wiederwahl stellt und dafür wirbt, dass sie "als Regierung wiedergewählt" wird. Das schließt nicht aus, dass die Mitglieder der Bundesregierung außerhalb ihrer amtlichen Funktionen für eine Partei in den Wahlkampf eingreifen.

5. Das Grundgesetz als demokratische Ordnung sieht vor, dass grundlegende staatliche Entscheidungen nach Maßgabe der Mehrheitsregel getroffen werden (Art 42 Abs 2, Art 63 Abs 2 bis 4, Art 67 Abs 1, Art 52 Abs 3, Art 54 Abs 6). Indes zieht es zugleich der Mehrheitsherrschaft rechtsstaatliche und bundesstaatliche Grenzen, zumal über die Grundrechte, die Erschwerung und Begrenzung der Verfassungsänderung (Art 79 GG), die Garantie des Rechtsweges gegen die öffentliche Gewalt (Art 19 Abs 4 GG), die Gewährleistung der Unabhängigkeit der Rechtsprechung (Art 20 Abs 3, Art 97 GG) und sichert diese Grenzen über eine weitreichende Verfassungsgerichtsbarkeit (Art 93 GG). [...]

Der Staat, den das Grundgesetz verfasst hat, wird vom ganzen Volk getragen, nicht allein von den jeweils regierenden Mehrheiten und den hinter ihnen stehenden politischen Kräften. [...]

Insbesondere die finanziellen Mittel und Lasten, mit denen dieser Staat erhalten wird, werden grundsätzlich von allen Staatsbürgern ohne Ansehen ihrer politischen Anschauungen oder Zugehörigkeiten erbracht. [...]

II.

Wenn der Staat, wie es in solchen Fällen nahezu immer der Fall sein wird, dabei zugunsten oder zu Lasten bestimmter politischer Parteien oder von Wahlbewerbern Partei ergreift, ist darüber hinaus auch das verfassungsmäßige Recht der davon nachteilig Betroffenen auf Chancengleichheit bei Wahlen verletzt (Art 21 Abs 1, Art 38 Abs 1 GG).

1. Zu den Prinzipien, die das Grundgesetz unter dem Begriff der freiheitlichen demokratischen Grundordnung zusammenfasst, gehören neben der Volkssouveränität, der Gewaltenteilung und der Verantwortlichkeit der Regierung auch das Mehrparteienprinzip und die Chancengleichheit für alle politischen Parteien (vgl BVerfGE 2, 1 (13); 5, 85 (140)). In einem freiheitlichen Staat, in dem der Mehrheitswille in den Grenzen der Rechtsstaatlichkeit entscheidet, müssen Minderheitsgruppen die Möglichkeit haben, zur Mehrheit zu werden. Demokratische Gleichheit fordert, dass der jeweils herrschenden Mehrheit und der oppositionellen Minderheit bei jeder Wahl aufs neue die grundsätzlich gleichen Chancen im Wettbewerb um die Wählerstimmen offengehalten werden. Die Gewährleistung gleicher Chancen im Wahlwettbewerb ist ein unabdingbares Element des vom Grundgesetz gewollten freien und offenen Prozesses der Meinungsbildung und Willensbildung des Volkes. [...]

3. Damit die Wahlentscheidung in voller Freiheit gefällt werden kann, ist es unerlässlich, dass die Parteien, soweit irgend möglich, mit gleichen Chancen in den Wahlkampf eintreten. Deshalb ist mit der in Art 21 Abs 1 S 2 GG gesicherten Freiheit der Gründung im Grundsatz auch freie Auswirkung bei der Wahl, dh die volle Gleichberechtigung aller Parteien notwendigerweise verbunden. Von dieser Einsicht her empfängt der Verfassungsgrundsatz der gleichen Wettbewerbschancen der politischen Parteien das ihm eigene Gepräge. Die Formalisierung des Gleichheitssatzes im Bereich der politischen Willensbildung des Volkes hat zur Folge, dass auch der Verfassungssatz von der Chancengleichheit der politischen Parteien in dem gleichen Sinne formal verstanden werden muss (BVerfGE 24, 300 (340f)). Der öffentlichen Gewalt ist jede unterschiedliche Behandlung der Parteien, durch die deren Chancengleichheit bei Wahlen verändert werden kann, verfassungskräftig versagt, sofern sie sich nicht durch einen besonderen zwingenden Grund rechtfertigen lässt (BVerfGE 34, 160 (163); ständige Rechtsprechung).

Das Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit ist zunächst für den Wahlvorgang selbst entwickelt worden. Seine Geltung ist ausgedehnt worden auf die Wahlvorbereitung. Es gilt auch für die zur Wahlvorbereitung in der Massendemokratie erfolgende Wahlwerbung, soweit sie durch Maßnahmen der öffentlichen Gewalt beeinflusst wird (vgl BVerfGE 14, 121 (132f)). Dieses Recht wird verletzt, wenn Staatsorgane als solche parteiergreifend zugunsten oder zu Lasten einer politischen Partei oder von Wahlbewerbern in den Wahlkampf einwirken.

III.

Ein parteiergreifendes Einwirken von Staatsorganen in die Wahlen zur Volksvertretung ist auch nicht zulässig in der Form von Öffentlichkeitsarbeit.

Öffentlichkeitsarbeit von Regierung und gesetzgebenden Körperschaften ist in Grenzen nicht nur verfassungsrechtlich zulässig, sondern auch notwendig. Die Demokratie des Grundgesetzes bedarf - unbeschadet sachlicher Differenzen in Einzelfragen - eines weitgehenden Einverständnisses der Bürger mit der vom Grundgesetz geschaffenen Staatsordnung. Dieser Grundkonsens wird von dem Bewusstsein der Bürger getragen, dass der vom Grundgesetz verfasste Staat dem einzelnen im Gegensatz zu totalitär verfassten Staaten einen weiten Freiheitsraum zur Entfaltung im privaten wie im öffentlichen Bereich offenhält und gewährleistet. Diesen Grundkonsens lebendig zu erhalten, ist Aufgabe staatlicher Öffentlichkeitsarbeit.

In den Rahmen zulässiger Öffentlichkeitsarbeit fällt, dass Regierung und gesetzgebende Körperschaften - bezogen auf ihre Organtätigkeit - der Öffentlichkeit ihre Politik, ihre Maßnahmen und Vorhaben sowie die künftig zu lösenden Fragen darlegen und erläutern (BVerfGE 20, 56 (100)). Eine verantwortliche Teilhabe der Bürger an der politischen Willensbildung des Volkes setzt voraus, dass der Einzelne von den zu entscheidenden Sachfragen, von den durch die verfassten Staatsorgane getroffenen Entscheidungen, Maßnahmen und Lösungsvorschlägen genügend weiß, um sie beurteilen, billigen oder verwerfen zu können. Auch dazu vermag staatliche Öffentlichkeitsarbeit einen wesentlichen Beitrag zu leisten. Je mehr der Einzelne auf diese Weise zur eigenen Beurteilung aufgerufen und in ihm das Bewusstsein wachgehalten wird, als selbstverantwortliches Glied der Rechtsgemeinschaft die Gestaltung, Ausformung und Konkretisierung der für alle verbindlichen Rechtsordnung zu beeinflussen und an den grundlegenden politischen Entscheidungen beteiligt zu sein, um so leichter wird es ihm, den vom Grundgesetz verfassten Staat, der ihm diese Möglichkeiten eröffnet, als seinen Staat anzunehmen. [...]

IV.

Behält man die zulässigen Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit von Regierung und gesetzgebenden Körperschaften im Blick und nimmt hinzu, dass ihr von den das Grundgesetz beherrschenden Prinzipien der Volkssouveränität, der Gewaltenteilung, der Verantwortlichkeit der Regierung und der für einen freien und offenen Prozess der Meinungsbildung und Willensbildung des Volkes unabdingbaren Chancengleichheit der politischen Parteien die aufgezeigten verfassungsrechtlichen Grenzen gezogen werden, so ergibt sich für die Abgrenzung zulässiger Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung von einem parteiergreifenden Einwirken auf den Wahlkampf folgendes:

1. Öffentlichkeitsarbeit ist nur zulässig, soweit sie sich im Rahmen des vom Grundgesetz der Bundesregierung zugewiesenen Aufgabenbereiches und Zuständigkeitsbereiches hält.

a) Daraus folgt, dass auch in diesem Zusammenhang die föderale Kompetenzaufteilung zwischen dem Bund und den Ländern zu wahren ist. Ebenso wie die Verfassungsorgane der Länder ihre Öffentlichkeitsarbeit auf den Aufgabenbereich und Kompetenzbereich des jeweiligen Landes zu beschränken haben, muss sich die Bundesregierung - soweit sie nicht zuständig ist - jedes Eingriffs in den Länderbereich enthalten. Diese wechselseitige Schranke ist stets zu beachten. Ihr kommt in zeitlicher Nähe zu Parlamentswahlen besondere Bedeutung zu. Weder dürfen die Verfassungsorgane des Bundes anlässlich von Wahlen in den Ländern noch dürfen die Verfassungsorgane der Länder anlässlich von Wahlen zum Bundestag parteiergreifend in den Wahlkampf hineinwirken. [...]

2. All das gilt in besonderem Maße für Maßnahmen, die - gewollt oder ungewollt - geeignet sind, der Wahlwerbung zu dienen oder den Wahlkampf zu beeinflussen. Grundsätzlich lässt sich sagen, dass die Öffentlichkeitsarbeit der Regierung dort ihre Grenze findet, wo die Wahlwerbung beginnt. Anzeichen dafür, dass die Grenze von der zulässigen Öffentlichkeitsarbeit zur verfassungswidrigen, parteiergreifenden Einwirkung in den Wahlkampf überschritten ist, können unter anderem der Inhalt sowie die äußere Form und Aufmachung von Anzeigen und Druckschriften sein.

a) Inhaltlich kann der parteiergreifende Charakter einer solchen Veröffentlichung daran erkennbar werden, dass die Bundesregierung sich als eine von bestimmten Parteien getragene Regierung darstellt, - offen oder versteckt - für sie wirbt oder sich mit negativem Akzent oder gar herabsetzend über die Oppositionsparteien und deren Wahlbewerber äußert. [...]

b) Hinweise dafür, dass ein Hineinwirken in den Wahlkampf bezweckt ist, können sich ferner aus der äußeren Form und der Aufmachung von Anzeigen, Broschüren, Faltblättern und anderen Druckschriften ergeben. Tritt der informative Gehalt einer Druckschrift oder Anzeige eindeutig hinter die reklamehafte Aufmachung zurück, so kann das ein Anzeichen dafür sein, dass die Grenze zur unzulässigen Wahlwerbung überschritten ist. Entsprechendes gilt, wenn sich im Vorfeld der Wahl Druckschriften oder Anzeigen häufen, die bei unbefangener Betrachtung mehr der Steigerung des Bekanntheitsgrades und der Sympathiewerbung für Mitglieder der Bundesregierung als der Befriedigung eines von der Sache her gerechtfertigten Informationsbedürfnisses der Bürger dienen. Das wird insbesondere dann anzunehmen sein, wenn die regierungsamtlichen Veröffentlichungen in der Vorwahlzeit mit Abbildungen der Mitglieder der Bundesregierung versehen und deren persönliche Qualitäten besonders herausgestellt werden.

3. Als Anzeichen für eine Grenzüberschreitung zur unzulässigen Wahlwerbung kommt weiterhin ein Anwachsen der Öffentlichkeitsarbeit in Wahlkampfnähe in Betracht, das sowohl in der größeren Zahl von Einzelmaßnahmen ohne akuten Anlass, wie in deren Ausmaß und dem gesteigerten Einsatz öffentlicher Mittel für derartige Maßnahmen zum Ausdruck kommen kann. 

a) Die Grenze, die das Grundgesetz zwischen zulässiger Öffentlichkeitsarbeit und unzulässiger Wahlwerbung zieht, kann in der Vorwahlzeit auch dort überschritten sein, wo regierungsamtliche Veröffentlichungen sich auf eine sachliche Information des Bürgers beschränken, sich also weder durch ihren Inhalt noch durch ihre Aufmachung als Werbemaßnahmen zugunsten eigener Machterhaltung oder für eine politische Partei zu erkennen geben. Derartige Informationen stehen nicht frei im politischen Raum; sie können nur im Rahmen des Zusammenhanges sachgerecht gewürdigt werden. Unterrichtet die Regierung im Rahmen ihrer Öffentlichkeitsarbeit den Bürger über ihre Leistungen und Erfolge, so entfaltet dies regelmäßig Wirkungen auch zugunsten der die Regierung tragenden Parteien. Das ist verfassungsrechtlich zwar unbedenklich, solange die betreffende Veröffentlichung nicht in unmittelbarer zeitlicher Beziehung zu einer bevorstehenden Wahl steht, sich also voraussichtlich nur in begrenztem Umfang werbend auf das Wahlergebnis auswirken wird. Hingegen kann die Regierung ihre Pflicht, die Wahlentscheidung des Bürgers nicht zugunsten einer Partei oder im Interesse ihrer eigenen Machterhaltung zu beeinflussen, verletzen, wenn sie im nahen Vorfeld der Wahl ihrem Inhalt und ihrer Aufmachung nach nicht zu beanstandende Veröffentlichungen, insbesondere in Form von sogenannten Arbeitsberichten, Leistungsberichten oder Erfolgsberichten mit beträchtlichem Aufwand und in erheblicher Menge veröffentlicht oder gegen ihre Verbreitung keine ausreichenden Vorkehrungen trifft, die ihre Verwendung zu wahlwerbenden Zwecken verwehren.

Wann diese Grenze überschritten ist, der voraussichtliche Einfluss solcher Veröffentlichungen auf die politische Meinungsbildung des Wählers also verfassungsrechtlich nicht mehr gerechtfertigt ist, lässt sich nicht allgemeingültig festlegen; dies hängt vor allem von Zahl und Umfang solcher Maßnahmen, der Nähe des Wahlzeitpunktes und der Intensität des Wahlkampfes ab. Je näher die Veröffentlichungen an den Beginn der "heißen Phase" des Wahlkampfes heranrücken, desto weniger können ihre Auswirkungen auf das Wahlergebnis ausgeschlossen werden. Deshalb tritt hier die Aufgabe und Kompetenz der Regierung, den Bürger auch über zurückliegende politische Tatbestände, Vorgänge und Leistungen sachlich zu informieren, zunehmend hinter das Gebot zurück, die Willensbildung des Volkes vor den Wahlen nach Möglichkeit von staatlicher Einflussnahme freizuhalten. Aus der Verpflichtung der Bundesregierung, sich jeder parteiergreifenden Einwirkung auf die Wahl zu enthalten, folgt schließlich das Gebot äußerster Zurückhaltung und das Verbot jeglicher mit Haushaltsmitteln betriebenen Öffentlichkeitsarbeit in Form von sogenannten Arbeitsberichten, Leistungsberichten oder Erfolgsberichten. Denn in der "heißen Phase des Wahlkampfes" gewinnen solche Veröffentlichungen in aller Regel den Charakter parteiischer Werbemittel in der Wahlauseinandersetzung, in die einzugreifen der Regierung verfassungskräftig versagt ist. Von diesen Beschränkungen der Öffentlichkeitsarbeit unberührt bleiben dagegen auch im Vorfeld der Wahl informierende, wettbewerbsneutrale Veröffentlichungen, die aus akutem Anlass geboten sind.

Ein genauer Stichtag, von dem an das Gebot äußerster Zurückhaltung strikt zu beachten und für Arbeitsberichte, Leistungsberichte und Erfolgsberichte kein Raum mehr ist, lässt sich nicht eindeutig bestimmen. Als Orientierungspunkt kann unbeschadet dessen etwa der Zeitpunkt gelten, an dem der Bundespräsident den Wahltag bestimmt (§ 16 Bundeswahlgesetz).

b) Während der so eingegrenzten Vorwahlzeit darf die Bundesregierung - ebenso wie die übrigen verfassten Staatsorgane des Bundes und der Länder - sich künftig nicht mehr, wie das bisher von Wahl zu Wahl in wachsendem Maße der Fall war, unmittelbar durch Anzeigen oder durch die Versendung von Druckschriften und Faltblättern, Postwurfsendungen oder ähnliche Maßnahmen in den Wahlkampf einschalten. Dies darf auch nicht mittelbar in der Form geschehen, dass dafür geeignete Druckwerke zur Verwendung im Wahlkampf zur Verfügung gestellt werden. [...]

Die Bundesregierung muss deshalb Vorkehrungen dagegen treffen, dass die von ihr für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit hergestellten Druckwerke nicht von den Parteien selbst oder von anderen sie bei der Wahl unterstützenden Organisationen oder Gruppen zur Wahlwerbung eingesetzt werden. [...]

c) Werden diese verfassungsrechtlichen Gebote nicht beachtet und lässt sich infolgedessen bei gravierenden Verstößen nicht mehr ausschließen, dass dadurch die Mandatsverteilung beeinflusst worden ist, so kann das im Wahlprüfungsverfahren nicht ohne Konsequenzen bleiben und die Gültigkeit der Wahl gefährden. [...]

V.

Die Bundesregierung hat durch einen Teil der beanstandeten Maßnahmen gegen Art 20 Abs 2 GG verstoßen und die Antragstellerin in ihrem verfassungsmäßigen Recht auf Chancengleichheit bei der Bundestagswahl 1976 verletzt.

Die Abgrenzung zwischen zulässiger Öffentlichkeitsarbeit und verfassungswidriger, parteiergreifender Einwirkung auf die Bundestagswahl kann im Einzelfall schwierig sein. Deshalb setzt die Feststellung eines Verfassungsverstoßes eine ins Gewicht fallende Häufung und Massivität offenkundiger Grenzüberschreitungen voraus. Das ist hier der Fall. [...]

IV.

Die Grenzen zwischen zulässiger Öffentlichkeitsarbeit und verfassungswidrigem Hineinwirken in den Wahlkampf waren bisher umstritten. Ihr Verlauf wird in dieser Entscheidung erstmals näher präzisiert. Diese Grenzen sind nicht nur bei der Bundestagswahl 1976, sondern auch schon zuvor in zunehmendem Maße von den Regierungen in Bund und Ländern überschritten worden. An der verfassungsrechtlichen Beurteilung konnte sich dadurch nichts ändern. [...]

 

Zusammenfassung:

  1. Wahlen vermögen nur dann demokratische Legitimation iS des Art 20 Abs 2 GG nur zu verleihen, wenn die Wähler ihr Urteil in einem freien, offenen Prozess der Meinungsbildung gewinnen und fällen können
  2. Im Wahlakt muss sich die Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen hin vollziehen, nicht umgekehrt von den Staatsorganen zum Volk hin.
  3. In einem freiheitlichen Staat, in dem der Mehrheitswille in den Grenzen der Rechtsstaatlichkeit entscheidet, müssen Minderheitsgruppen die Möglichkeit haben, zur Mehrheit zu werden.

 

Rechtsprechungshinweise:

  • BVerfGE 5, 85 (KPD-Verbot).
  • BVerfGE 14, 121 (Differenzierungen bei Vergabe von Sendezeiten für parteipolitische Wahlpropaganda).
  • BVerfGE 20, 56 (Parteienfinanzierung).

 

Literaturhinweise:

Grotelüschen, Henning: Das Internet und die Rechtsprechung des BVerfG zur Öffentlichkeitsarbeit der Regierung, NVwZ 2004, 647.