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BVerfG-Atomaufsicht

Fundstelle:

BVerfGE 81, 310 


Themen: 

  • Art. 85 GG
  • Weisungskompetenz des Bundes (Art. 85 Abs. 3 GG)

 

Leitsätze:

1. Im Bereich der Auftragsverwaltung nach Art. 85 GG sind die Kompetenzen dergestalt verteilt, daß dem Land unentziehbar die Wahrnehmungskompetenz zusteht, die Sachkompetenz hingegen von vornherein nur unter dem Vorbehalt ihrer Inanspruchnahme durch den Bund.

2. a) Das Land kann durch eine Weisung des Bundes nach Art. 85 III GG nur dann in seinen Rechten verletzt sein, wenn gerade die Inanspruchnahme der Weisungsbefugnis gegen die Verfassung verstößt.

b) Das Land hat dem Bund gegenüber kein einforderbares Recht, daß dieser seine im Einklang mit der Verfassung in Anspruch genommene Weisungsbefugnis inhaltlich rechtmäßig ausübt oder gar einen Verfassungsverstoß, insbesondere eine Grundrechtsverletzung, unterläßt. Eine Grenze ergibt sich in dem äußersten Fall, daß eine zuständige oberste Bundesbehörde unter grober Mißachtung der ihr obliegenden Obhutspflicht zu einem Tun oder Unterlassen anweist, welches im Hinblick auf die damit einhergehende allgemeine Gefährdung oder Verletzung bedeutender Rechtsgüter schlechterdings nicht verantwortet werden kann.

3. Die Weisung unterliegt dem Gebot der Weisungsklarheit: Die angewiesene Behörde muß unter Zuhilfenahme der ihr zu Gebote stehenden Erkenntnismöglichkeiten ihren objektiven Sinn ermitteln können.

4. Bei Ausübung seiner Weisungskompetenz unterliegt der Bund der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten. Er muß grundsätzlich - d. h. außer bei Eilbedürftigkeit - vor Weisungserlaß dem Land Gelegenheit zur Stellungnahme geben, dessen Standpunkt erwägen und dem Land zu erkennen geben, daß der Erlaß einer Weisung in Betracht gezogen werde.

5. Aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitete Schranken für Einwirkungen des Staates in den Rechtskreis des Einzelnen sind im kompetenzrechtlichen Bund-Länder-Verhältnis nicht anwendbar. Dies gilt insbesondere für den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

Sachverhalt:

Die Schnell-Brüter-Kernkraftwerksgesellschaft mbH Essen (SBK) läßt in Kalkar durch die Internationale Natrium-Brutreaktor-Bau GmbH (INB) ein Kernkraftwerk des Typs Schneller Brüter (SNR-300) errichten (zu dessen Beschreibung siehe BVerfGE 49, 89 (91 f.) = NJW 1979, 359). Hierzu erteilte die für das Genehmigungsverfahren nach §§ 7, 24 II 1 AtomG zuständige oberste Landesbehörde Nordrhein-Westfalens, derzeit der Minister für Wirtschaft, Mittelstand und Technologie - im folgenden: der Landesminister -, der SBK, beginnend mit Bescheid vom 18. 12. 1972, siebzehn Teilerrichtungsgenehmigungen i. S. von § 18 AtomVfVO. Im Rahmen der damit verbundenen Prüfungen wurde eine überprompt kritische Leistungsexkursion mit nachfolgender Kernschmelze (sog. Bethe-Tait-Störfall) als hypothetisches Ereignis eingestuft, weil es nur eintrete, wenn das völlige Versagen von mehreren nacheinander wirksamen und zum Teil mehrfach vorhandenen Sicherheitseinrichtungen unterstellt werde. Unbeschadet dieses Umstandes sieht das dem Genehmigungsverfahren zugrundeliegende Sicherheitskonzept des SNR-300 die Auslegung des Reaktors gegen Energiefreisetzungen aus Anlaß eines Bethe-Tait-Störfalles bis zu 370MWs vor. Eine höhere Energiefreisetzung wurde als jenseits der Grenzen praktischer Vernunft liegend angesehen. Auf dieser Grundlage sind inzwischen unter anderem das Reaktorgebäude, das Reaktornotkühlsystem, der Reaktortank mit Reaktordeckel und die Natriumhauptkreisläufe genehmigt worden. Fertigstellung und Inbetriebnahme des Kernkraftwerks bedürfen noch der seit längerem beantragten Teilgenehmigungen 7/6 und 7/7. Die Teilgenehmigung 7/6 sollte nach der ursprünglichen Fassung des Genehmigungsantrags vor allem die Einlagerung des Reaktorkerns betreffen. Vor Erlaß dieser Teilgenehmigung wollte der Landesminister im Hinblick auf die am 26. 4. 1986 erfolgte Reaktorkatastrophe von Tschernobyl das Sicherheitskonzept des Schnellen Brüters erneut überprüfen und bewerten lassen. Hierbei stellte er gegenüber der SBK insbesondere darauf ab, daß der SNR-300 ebenso wie der Tschernobyl-Reaktor (RBMK-1000) einen positiven Blasenkoeffizienten der Reaktivität, ein hohes Potential für exotherme chemische Reaktionen und eine geringe Druckdichtigkeit des Containments aufweise; diese Eigenschaften hätten neben Fehlhandlungen des Bedienungspersonals für die Einleitung und den Ablauf des Tschernobyl-Unfalls eine entscheidende Rolle gespielt. Das für die noch ausstehenden Teilgenehmigungen nach § 18 I AtomVfVO erforderliche vorläufige positive Gesamturteil könne daher erst getroffen werden, wenn grundlegende technische Fragen erneut oder ergänzend unter Berücksichtigung der Unfallursache, des Unfallablaufs und der Unfallfolgen von Tschernobyl überprüft worden seien. Mit Schreiben vom 25. 5. 1987 bat der Landesminister die TÜV-Arbeitsgemeinschaft Kerntechnik West um Abgabe eines Angebots für eine gutachterliche Prüfung, “ob sich aus den vorliegenden bzw. noch zu erlangenden Erkenntnissen aus dem Reaktorunfall in Tschernobyl Konsequenzen für Maßnahmen im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren für das o. a. Vorhaben (den SNR-300) ergeben”. Gegenstand des Gutachtens sollte u. a. sein eine “Bestandsaufnahme” und “Neubewertung” der “Auslegungsmerkmale der Anlage gegen den Eintritt schwerer Unfälle” (u. a. Bethe-Tait-Exkursion mit mechanischer Energiefreisetzung über 370MWs) und der “getroffenen Vorsorgemaßnahmen zur Eindämmung der Folgen eines Bethe-Tait-Störfalls mit einer mechanischen Energiefreisetzung von weniger als 370MWs”, ferner die Darstellung und Bewertung der für die beiden vorgenannten Fälle möglichen “Zusatzmaßnahmen für Schadensvorsorge und Risikominderung”. Die SBK hielt diesem Vorgehen entgegen, daß Eintritt und Ablauf eines Bethe-Tait-Störfalls durch die vorangegangenen Errichtungsgenehmigungen umfassend und abschließend bewertet worden seien. Eine Neubewertung setze daher die Rücknahme dieser Teilgenehmigungen gem. §§ 17 ff. AtomG voraus. Als zuständige oberste Bundesbehörde brachte der Bundesminister für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit - im folgenden: der Bundesminister - dem Landesminister gegenüber mehrfach zum Ausdruck, daß er mit dessen Vorgehen nicht einverstanden sei. Er stützte sich dabei auf eine Stellungnahme der Reaktorsicherheitskommission (RSK) vom 15. 4. 1987, die wesentliche Auslegungsunterschiede zwischen dem SNR-300 und dem Reaktortyp von Tschernobyl (RBMK-1000) aufzeigte. Auf dieser Grundlage fanden zwischen der obersten Bundesbehörde und der Genehmigungsbehörde Gespräche auf Minister- und Beamtenebene sowie ein ausgedehnter Schriftwechsel statt. Der Meinungsaustausch zwischen den beiden Behörden brachte keine Annäherung der Standpunkte.

Am 2. 5. 1988 ging dem Landesminister ein Schreiben des Bundesministers mit u. a. folgendem Wortlaut zu:

In den o. g. bundesaufsichtlichen Äußerungen und Schreiben sind Ihnen bestimmte Rechts- und Zweckmäßigkeitsauffassungen mit der Bitte um Beachtung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren für das Kernkraftwerk Kalkar (SNR 300) mitgeteilt worden. Nachdem hierzu eine Übereinstimmung nicht erzielt werden konnte, sehe ich mich veranlaßt, Sie gem. Art. 85 III GG anzuweisen, im weiteren Genehmigungsverfahren folgendes zu beachten:

1. Vorläufiges positives Gesamturteil nach § 18 AtomVfVO. Zur Bildung des vorläufigen positiven Gesamturteils ist von folgenden Grundsätzen auszugehen:

- Das vorläufige positive Gesamturteil liegt vor, wenn dem Vorhaben keine von vornherein unüberwindlichen rechtlichen Hindernisse, wie hinsichtlich der erforderlichen Schadensvorsorge, entgegenstehen.

- Das vorläufige positive Gesamturteil braucht nur auf vorläufigen, wenn auch hinreichend aussagekräftigen Aussagen zu beruhen.

- Das vorläufige positive Gesamturteil setzt keine endgültigen Angaben voraus, da andernfalls die Erteilung einer Teilgenehmigung den gleichen Prüfungsaufwand wie eine Vollgenehmigung erfordern würde.

- Das vorläufige positive Gesamturteil ist der Gefahren- und Risikobeurteilung aufgrund der sicherheitstechnischen Grundkonzeption zu entnehmen. Die Prüfungstiefe hat sich an der Relevanz für die sicherheitstechnische Grundkonzeption auszurichten.

- Die Bindungswirkung des vorläufigen positiven Gesamturteils steht unter immanenten Vorbehalten:

dem Vorbehalt der Detailprüfung,

dem Vorbehalt der Änderung der Sach- oder Rechtslage.

2. Berechtigtes Interesse nach § 18 AtomVfVO. Für die Prüfung des berechtigten Interesses zur Erteilung einer Teilgenehmigung gilt der Grundsatz, daß die Genehmigungsbehörde in der Regel eine Teilgenehmigung auszusprechen hat, wenn ansonsten die Voraussetzungen für die Erteilung einer Teilgenehmigung erfüllt sind. Für eine Verweigerung müssen besondere Gründe vorliegen.

Infolge des Antragsrechts des Antragstellers folgen Zahl und Umfang der Teilgenehmigungen in erster Linie dessen Interessen. Dabei ist der Aspekt Verfahrensökonomie ganz wesentlich aus der Sicht des Antragstellers zu sehen. Das Teilgenehmigungsverfahren soll dem Antragsteller Flexibilität für ausstehende Detailplanungen und für Handlungsalternativen eröffnen. Auch Zeitgewinn und Kostenersparnis sind Interessen, die der Antragsteller berechtigtermaßen für die Erteilung der Teilgenehmigung 7/6 geltend machen kann.

Der vorgezogenen Erteilung der Teilgenehmigung 7/6 und ihrer Umsetzung steht nicht entgegen, daß im weiteren Genehmigungsverfahren möglicherweise noch über eine Reihe von Änderungen an genehmigten und errichteten Anlagenteilen zu entscheiden ist, die mit der Teilgenehmigung 7/6 noch nicht vollständig erfaßt werden. Der Antragsteller hat die Bereitschaft bekundet, alle sich als genehmigungspflichtig erweisenden Änderungen im weiteren Genehmigungsverfahren zur Entscheidung zu stellen.

Da somit besondere Gründe nicht vorliegen, die die Anerkennung des berechtigten Interesses des Antragstellers ausschließen könnten, ist derzeit vom Vorliegen dieser Voraussetzung des § 18 AtomVfVO für die Erteilung der Teilgenehmigung 7/6 auszugehen. Eine andere Beurteilung könnte sich nur aufgrund einer neuen Sach- oder Rechtslage ergeben.

3. Bindungswirkung und Bestandsschutz. Aufgrund des Unfalls in Tschernobyl ist eine Änderung der Bewertungsmaßstäbe für den SNR 300 nicht angezeigt. Es besteht kein Anlaß, die sicherheitstechnischen Grundpositionen des atomrechtlichen Genehmigungsverfahrens in Frage zu stellen. Die Reaktor-Sicherheitskommission hat den Unfall im Kernkraftwerk Tschernobyl im Hinblick auf seine Bedeutung für den SNR 300 bewertet und in der Sitzung vom 15. 4. 1987 folgende zusammenfassende Stellungnahme abgegeben:

“Die RSK stellt fest, daß der SNR 300 im Gegensatz zum RBMK 1000 ein stabiles Selbstregelverhalten aufweist. Wegen der hohen Redundanz und Diversität ist die Qualität der Schutz- und Schnellabschaltsysteme wesentlich höher einzustufen als beim RBMK-Reaktor, Das gilt weiterhin für Sicherheitsmerkmale wie Automatisierungsgrad, Trennung von betrieblichen und sicherheitstechnischen Aufgaben sowie für die Absicherung gegen unzulässige Eingriffe durch das Betriebspersonal. Deshalb besteht nach Auffassung der RSK keine Veranlassung, das Sicherheitskonzept des SNR 300 aufgrund des Unfalls in Tschernobyl in Frage zu stellen.

Ein Unfall mit vergleichbaren Folgen wie in Tschernobyl ist beim SNR 300 - auch nicht zuletzt wegen der schon bei der Auslegung berücksichtigten risikomindernden Maßnahmen - auszuschließen."

Dieser Bewertung der Reaktor-Sicherheitskommission schließe ich mich an. Von der Vergabe Ihres beabsichtigten Sachverständigengutachtens für Untersuchungen anläßlich des Unfalls in Tschernobyl ist deshalb Abstand zu nehmen.

Auch die Gesamtdauer des Genehmigungsverfahrens für den SNR 300 ist für sich allein kein Grund, vor einer weiteren Teilgenehmigung die Anlage wieder vollständig zu überprüfen. Nur soweit konkrete Anhaltspunkte für einen neuen Stand von Wissenschaft und Technik mit Relevanz für ein Sicherheitsdefizit der Anlage vorhanden sind, können diese Anhaltspunkte Veranlassung für nochmalige Untersuchungen geben.

Soweit sich aus dem von mir eingeleiteten Arbeitsprogramm “Sicherheitstechnische Verbesserungen deutscher Kernkraftwerke" (anlageninterner Notfallschutz) zukünftig ein Handlungsbedarf ergeben sollte, wird eine gesonderte bundesaufsichtliche Stellungnahme erfolgen.

Meine Auffassungen zum vorläufigen positiven Gesamturteil und zum berechtigten Interesse nach § 18 AtomVfVO sowie zur Bindungswirkung und zum Bestandsschutz sind dem atomrechtlichen Genehmigungsverfahren für das Kernkraftwerk Kalkar (SNR 300) zugrunde zu legen. Die Umsetzung dieser Auffassungen bitte ich - wie im Statusgespräch am 18. 2. 1988 erörtert - unverzüglich vorzunehmen."

Der Antrag der Landesregierung von Nordrhein-Westfalen, des BVerfG möge feststellen, daß der Bund durch die genannte Weisung gegen Art. 2 II, 20 I, III, 30, 85 GG sowie gegen den Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens verstoßen und dadurch die Rechte des Landes verletzt habe, wurde zurückgewiesen.

 

Gründe:

... C. Der Antrag ist nicht begründet.

Die Weisung stützt sich zu Recht auf Art. 85 III GG: Sie bezieht sich auf ein atomrechtliches Genehmigungsverfahren nach § 7 AtomG i. V. mit der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung und betrifft damit Bundesrecht, das von den Ländern im Auftrag des Bundes ausgeführt wird (Art. 87c GG i. V. mit § 24 I AtomG). Sie ist als verfahrenslenkende Weisung, die dem Landesminister für die Durchführung des Genehmigungsverfahrens bestimmte Rechtsauffassungen zur Beachtung aufgibt, nach Art. 85 III GG zulässig. Sie wahrt nach ihrem - der Interpretation des Bundesministers entsprechenden - objektiven Sinn die Voraussetzungen und Schranken der Kompetenz des Bundes gem. Art. 85 III GG. Das Vorgehen des Bundesministers bei ihrem Erlaß verletze nicht den Grundsatz der Bundestreue.

I. Nach Art. 83 GG ist die Ausführung der Bundesgesetze Sache der Länder, soweit nicht das Grundgesetz etwas anderes bestimmt oder zuläßt. Die Länder führen hierbei die Bundesgesetze grundsätzlich als eigene Angelegenheit aus (Art. 83, 84 GG); daneben sieht das Grundgesetz für bestimmte, von ihm selbst festgelegte oder ausdrücklich zugelassene Materien eine Ausführung “im Auftrage des Bundes” (Art. 85 I GG) vor.

1. Auch diese sogenannte Auftragsverwaltung ist eine Form der Landesverwaltung; die Länder üben hierbei Landesstaatsgewalt aus, ihre Behörden handeln als Landesorgane, nicht als Bundesorgane. Das folgt ebenso aus dem Wortlaut des Art. 85 I GG wie aus der Systematik des 8. Abschnitts des Grundgesetzes, der der bundeseigenen Verwaltung (Art. 86) zwei Formen der Landesverwaltung voranstellt, nämlich die Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder als eigene Angelegenheit und durch die Länder im Auftrag des Bundes. Auch bei den Beratungen im Parlamentarischen Rat ging man davon aus, daß bei der Auftragsverwaltung das Land als solches, als Gliedstaat, dem Bund gegenübersteht und nicht einzelne Landesbehörden zu Bundesorganen werden (vgl. Sten. Prot. der 20. Sitzung des Ausschusses für Zuständigkeitsabgrenzung vom 2. 12. 1948, in: Der Parlamentarische Rat 1948/89, Akten und Protokolle, Bd. 3, 1986, S. 730, 731).

Allerdings ist die Eigenständigkeit des Landes bei der Auftragsverwaltung deutlich begrenzt. Während bei der landeseigenen Ausführung der Bundesgesetze dem Bund als Kontrollbefugnis nur eine Rechtsaufsicht zukommt, die in ein eigenes Verfahren der Mängelrüge und -beseitigung eingebunden ist (Art. 84 III und IV GG), und Weisungsrechte nur für besondere Fälle durch eigene bundesgesetzliche Regelung begründet werden können (Art. 84 V GG), hat der Bund bei der Auftragsverwaltung weit stärkere Einwirkungsmöglichkeiten. Seine Aufsicht erstreckt sich auf Gesetzmäßigkeit und Zweckmäßigkeit der Gesetzesausführung, wobei die Bundesregierung zu diesem Zwecke jederzeit Bericht und Vorlage der Akten verlangen sowie Beauftragte zu allen Behörden entsenden kann (Art. 85 IV GG); vor allem aber unterstehen die Landesbehörden von vornherein den Weisungen der zuständigen obersten Bundesbehörden mit der Maßgabe, daß der Vollzug der Weisungen - ohne daß dem ein darauf gerichtetes besonderes Verfahren vorauszugehen hätte - von den obersten Landesbehörden sicherzustellen ist (Art. 85 III GG).

Hieraus folgt, daß die Verwaltungskompetenz des Landes schon nach der ursprünglichen Zuweisung eine eingeschränkte ist. Unentziehbar steht dem Land nur die sogenannte Wahrnehmungskompetenz zu: das Handeln und die Verantwortlichkeit nach außen, im Verhältnis zu Dritten, bleibt stets Landesangelegenheit; ein Eintrittsrecht des Bundes sieht Art. 85 GG nicht vor. Für die Sachbeurteilung und Sachentscheidung, die sog. Sachkompetenz, gilt dies hingegen nicht. Zwar liegt auch sie zunächst beim Land. Aber der Bund kann sie, indem er das ihm zuerkannte Weisungsrecht in Anspruch nimmt, nach eigener Entscheidung an sich ziehen. Diese Inanspruchnahme ist nicht auf Ausnahmefälle begrenzt und auch nicht weiter rechtfertigungsbedürftig; sie ist, wie Art. 85 III GG erkennen läßt, als reguläres Mittel gedacht, damit sich bei Meinungsverschiedenheiten das hier vom Bund zu definierende Gemeinwohlinteresse durchsetzen kann. Mithin steht die Sachkompetenz dem Lande von vornherein nur unter dem Vorbehalt ihrer Inanspruchnahme durch den Bund zu.

Die Entstehungsgeschichte bestätigt dies: Die Berichterstatter des Hauptausschusses des Parlamentarischen Rates charakterisierten die Auftragsverwaltung dahin, daß hier allein der Wille der zuständigen obersten Bundesbehörde entscheide. Im Gegensatz zur Befugnis der Einzelweisung in besonderen Fällen bei der Ausführung der Bundesgesetze als eigener Angelegenheit sei bei der Auftragsverwaltung eine allgemeine Unterordnung gegeben (vgl. Parlamentarischer Rat, Schriftlicher Bericht zum Entwurf des GG, 1948/49, S. 40).

2. Demgemäß können die Länder durch eine Weisung des Bundes nur dann in ihrem Recht auf Wahrnehmung der eigenen Kompetenz verletzt sein, wenn gerade die Inanspruchnahme der Weisungsbefugnis - sei es als solche (unten II. 1) oder in ihren Modalitäten (unten II. 2 und 3) - gegen die Verfassung verstößt. Dagegen können die Länder nicht geltend machen, der Bund übe seine im Einklang mit der Verfassung in Anspruch genommene Weisungsbefugnis inhaltlich rechtswidrig aus. In diesem Fall wird in eine eigene Sachkompetenz der Länder nicht eingegriffen. An einer solchen (verbliebenen) Sachkompetenz fehlt es vielmehr gerade, wenn der Bund seine Weisungsbefugnis berechtigterweise in Anspruch genommen hat. Die dem Land in einem solchen Falle verbleibende Wahrnehmungskompetenz begründet keine entgegenstehende Rechtsposition, denn sie wird von einer rechtswidrigen Weisung nicht betroffen. Daß das Land eine Weisung, deren Inhalt es für rechtswidrig hält, ausführen muß und für den nach außen wirkenden Weisungsvollzug insoweit einzustehen hat, als es selbst als Bekl. gerichtlich in Anspruch zu nehmen ist, ist nur die Folge des Auseinanderfallens von Wahrnehmungs- und Sachkompetenz, begründet darüber hinaus aber keine eigene Verantwortung des Landes für die nach Weisung getroffene Sachentscheidung: Die parlamentarische Verantwortlichkeit hierfür liegt beim zuständigen Bundesminister; die Pflicht, die finanziellen Lasten hieraus letztendlich zu tragen, trifft den Bund (Art. 104a II und V 1 GG).

Eine Verletzung des Landes in seinen kompetentiellen Rechten liegt auch dann nicht vor, wenn der Inhalt der Weisung, die das Land auszuführen hat, wegen eines Verfassungsverstoßes, insbesondere einer Grundrechtsverletzung, rechtswidrig ist. Ein Land kann kraft seiner Kompetenz vom Bund nur die Achtung solcher Verfassungsnormen verlangen, die die Bundesgewalt in ihrer Auswirkung auf das Verfassungsleben der Länder beherrschen und damit eine rechtliche Beziehung zwischen Bundesgewalt und Landesgewalten herstellen (BVerfGE 13, 54 (79 f.) = NJW 1961, 1453). In dieser Entscheidung hat der Senat dementsprechend bemerkt, der im Fernsehurteil (BVerfGE 12, 205 ff. = NJW 1961, 547) anerkannte Anspruch der Länder gegen den Bund auf Achtung der in Art. 5 I GG garantierten Rundfunkfreiheit sei “das Spiegelbild zu dem im Urteil über die Volksbefragung in den hessischen Gemeinden anerkannten Anspruch des Bundes gegen die Länder, Einmischungen der Gemeinden in den Kompetenzbereich des Bundes zu unterbinden” (BVerfGE 13, 54 (80) = NJW 1961, 1453). Die Länder haben also dem Bund gegenüber kein einforderbares Recht, daß dieser einen Verstoß gegen Grundrechtsbestimmungen unterläßt. Die Länder sind nicht Träger von Grundrechten. Sie können auch nicht deshalb, weil sie Aufgaben im Interesse der Allgemeinheit wahrnehmen, “Sachwalter” des Einzelnen bei der Wahrnehmung seiner Grundrechte sein (vgl. BVerfGE 61, 82 (103 f.) = NJW 1982, 2173 = NVwZ 1982, 554 L). Schließlich verschafft ihnen die objektivrechtliche Dimension der Grundrechte keine Garantenstellung für die Einhaltung dieser Wirkungsweise der Grundrechte. In der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes, in der die Wahrnehmung der staatlichen Aufgaben und Befugnisse zwischen Bund und Ländern kompetentiell aufgeteilt ist, binden die Grundrechte bei der Wahrnehmung bestehender Kompetenzen, begründen jedoch nicht selbst Kompetenzen.

3. Eine Grenze alleiniger Gemeinwohlverantwortlichkeit des Bundes ergibt sich allerdings in dem äußersten Fall, daß eine zuständige oberste Bundesbehörde unter grober Mißachtung der ihr obliegenden Obhutspflicht zu einem Tun oder Unterlassen anweist, welches im Hinblick auf die damit einhergehende allgemeine Gefährdung oder Verletzung bedeutender Rechtsgüter schlechterdings nicht verantwortet werden kann. Diese Grenze folgt daraus, daß bei der Ausführung der Bundesgesetze Bund und Länder - unbeschadet bestehender Kompetenzverteilungsregelungen - eine gemeinsame Verantwortung für den Bestand des Staates und seiner Verfassungsordnung sowie für die Abwehr kollektiver Existenzgefährdungen tragen. Insofern entspricht es der Verantwortungsverteilung bei der Ausführung der Bundesgesetze im Auftrag des Bundes, daß der Pflicht des Landes zur Befolgung der von den zuständigen obersten Bundesbehörden erlassenen Weisungen eine vom Land vermöge seines Rechtes auf Eigenstaatlichkeit einforderbare Pflicht des Bundes gegenübersteht, von ihm, dem Land, nicht zu fordern, was schlechthin außerhalb des von einem Staat verantwortbaren gelegen ist. Der grobe Verfassungsverstoß, die unmittelbare Gefährdung der Allgemeinheit in Leben und Gesundheit oder eine sonstige Überschreitung der Grenze des verantwortbaren Handelns müssen vom antragstellenden Land jedoch substantiert dargelegt werden, soweit sie nicht ohne weiteres nachvollziehbar zutage liegen.

Liegt ein solcher Fall nicht vor, kann das Land dem Bund nur entgegenhalten, daß er die von ihm beanspruchte Weisungsbefugnis - kompetentiell oder in den Modalitäten - nicht rechtmäßig in Anspruch genommen hat.

II. Ob eine rechtmäßige Inanspruchnahme der Weisungskompetenz vorliegt, ist nach Art. 85 III GG i. V. mit dem Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens zu beurteilen.

1. Nach Art. 85 III GG kann sich die Weisung auf jede Gesetzesmaterie beziehen, die vom Land in Auftragsverwaltung auszuführen ist; hierbei wird von der Weisungskompetenz die gesamte Vollzugstätigkeit des Landes erfaßt.

a) Gegenstand der Weisung kann also sowohl eine nach außen hin zu treffende Verfahrensabschließende Entscheidung wie auch das ihrer Vorbereitung dienende Verwaltungshandeln sein; solche Weisungen können auch auf Art und Umfang der Sachverhaltsermittlung und -beurteilung gerichtet sein. Hiergegen läßt sich nicht einwenden, eine die Sachverhaltsermittlung betreffende Weisung verhindere insoweit ein eigenes verantwortbares Urteil der Landesbehörde. Die Verantwortung für die erteilte Weisung liegt, wie unter I. 2 dargelegt, auch in diesem Fall beim Bund und schließt damit ein Recht des Landes, welches der Beurteilungskompetenz des Bundes entgegengesetzt werden könnte, aus. Dies gilt auch für die Konsequenzen, die die Ausführung einer solchen Weisung für den weiteren Fortgang des Verfahrens hat.

b) Inhalt einer Weisung kann auch die Festlegung auf eine bestimmte Gesetzesauslegung sein. Derartige, die Sachentscheidung vorprägende Weisungen aus der Weisungskompetenz nach Art. 85 III GG auszuschließen, besteht kein Grund. Die Weisung ist Mittel zur Steuerung des Gesetzesvollzugs der Länder in allen seinen Phasen, auch in jener, in der die Maßstäbe gewonnen werden, nach denen die Verwaltung im vorgegebenen normativen Rahmen den ihr unterbreiteten Sachverhalt einer Entscheidung zuzuführen hat. Eine hierarchische Lenkung dieses Interpretations- und Entscheidungsprozesses ist nichts Ungewöhnliches. Mit der richtunggebenden Weisung beschränkt sich der Weisungsgeber auf eine Grundsatzentscheidung und überläßt die Detailarbeit der sachnäheren Behörde. Er begnügt sich also damit, lediglich diejenigen sachlichen Vorfragen mit bindender Wirkung zu entscheiden, die ihm besonders wesentlich erscheinen. Dem Weisungsadressaten wird so ein Entscheidungsspielraum belassen.

c) Dies alles gilt - entgegen dem Vorbringen der Ast. - auch für diejenigen Bundesgesetze, die aufgrund besonderer gesetzlicher Regelung - hier nach Maßgabe der Vorschrift des Art. 87c GG - im Auftrage des Bundes ausgeführt werden. Die der Auftragsverwaltung innewohnende Kompetenzverteilung mitsamt den zwischen Bund und Ländern bestehenden Rechten und Pflichten wird in der grundgesetzlichen Ermächtigung generell in Bezug genommen; es lassen sich weder aus den Gründen für die Einführung der Auftragsverwaltung noch aus dem materiellen Inhalt des diesen Verwaltungstypus begründenden Bundesgesetzes zusätzliche kompetentielle Beschränkungen für die Ausübung der Weisungsbefugnis herleiten.

2. Art. 85 III GG stellt an die rechtmäßige Inanspruchnahme der Weisungskompetenz weitere Anforderungen, die sich aus der Funktion der Weisung als eines Instruments der Verwaltungssteuerung und der damit verbundenen Verlagerung von Sachkompetenz ergeben: Die Weisung hat die jeweiligen Verantwortungsbereiche klar voneinander abzugrenzen. Die angewiesen Behörde muß erkennen können, daß ihr gegenüber eine Weisung erteilt worden ist und welche Vorgaben für welches Verwaltungshandeln diese Weisung enthält. Die Weisung muß daher so abgefaßt sein, daß ihr Adressat unter Zuhilfenahme seiner Erkenntnismöglichkeiten, die ihm als mit spezieller Sach- und Rechtskunde ausgestatteter Landesbehörde zu Gebote stehen, ihren objektiven Sinn ermitteln kann; in diesem Zusammenhang können auch die vorausgegangenen Kontakte mit der weisungsgebenden obersten Bundesbehörde von Bedeutung sein. Das Gebot der Weisungsklarheit verbietet indes nicht die Verwendung von Begriffen, deren Konkretisierung ein Werturteil erfordert; es steht daher einer richtunggebenden Weisung nicht entgegen.

3. Bei Ausübung seiner Weisungskompetenz unterliegt der Bund der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten. Daraus können sich besondere Voraussetzungen und Schranken für die Ausübung von Kompetenzen ergeben (vgl. BVerfGE 12, 205 (255) = NJW 1961, 547; BVerfGE 13, 54 (75) = NJW 1961, 1453; BVerfGE 21, 312 (326) = NJW 1967, 1956; BVerfGE 42, 103 (117) = NJW 1976, 1084). Im deutschen Bundesstaat wird das gesamte verfassungsrechtliche Verhältnis zwischen dem Gesamtstaat und seinen Gliedern durch den ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz von der wechselseitigen Pflicht des Bundes und der Länder zu bundesfreundlichem Verhalten beherrscht (BVerfGE 12, 205 (254) = NJW 1961, 547). Diese Pflicht verlangt, daß sowohl der Bund als auch die Länder bei der Wahrnehmung ihrer Kompetenzen die gebotene und ihnen zumutbare Rücksicht auf das Gesamtinteresse des Bundesstaates und auf die Belange der Länder nehmen (vgl. BVerfGE 32, 199 (218) = NJW 1972, 25; BVerfGE 43, 291 (348) = NJW 1977, 569). Der Bund verstößt aber gegen die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten nicht schon dadurch, daß er von einer ihm durch das Grundgesetz eingeräumten Kompetenz Gebrauch macht; vielmehr muß die Inanspruchnahme der Kompetenz mißbräuchlich sein (vgl. BVerfGE 14, 197 (215) = NJW 1962, 1670 L; BVerfGE 61, 149 (205) = NJW 1983, 25) oder gegen prozedurale Anforderungen verstoßen, die aus diesem Grundsatz herzuleiten sind (BVerfGE 12, 205 (255) = NJW 1961, 547). Welche Folgerungen aus dem Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens konkret zu ziehen sind, kann nur im Einzelfall beurteilt werden. Mit Blick auf den vorliegenden Streitfall lassen sich folgende Maßstäbe ableiten:

a) Die Pflicht zu gegenseitiger Rücksichtnahme gebietet, daß der Bund grundsätzlich - d. h. außer bei Eilbedürftigkeit - vor Weisungserlaß dem Land Gelegenheit zur Stellungnahme gibt und dessen Standpunkt erwägt. Sie bedeutet hingegen nicht, daß der Bund sich um ein Einvernehmen mit dem Land bemühen muß, bevor er zum Mittel der Weisung greift. Denn der Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens ändert nichts an der im Grundgesetz festgelegten Kompetenzverteilung.

b) Der gebotenen Rücksichtnahme entspricht es, daß der Bund dem Land gegenüber im Streitfall grundsätzlich zu erkennen gibt, er erwäge den Erlaß einer Weisung, und damit dem Land die Bedeutung dieses Konflikts vor Augen führt.

c) Hingegen gibt es - entgegen der Auffassung des antragstellenden Landes - keine Pflicht des Bundes zur Rücksichtnahme auf das Landesinteresse, die Sachentscheidung selbst zu treffen. Insbesondere kann für das Bestehen einer solchen Pflicht nicht der Gesichtspunkt ins Feld geführt werden, daß anderenfalls die der Kompetenzverteilung im Bereich der Auftragsverwaltung zugrundeliegende Machtbalance gefährdet wäre. Die Weisungsbefugnis gefährdet nicht die der Auftragsverwaltung zugrundeliegende Machtbalance, sie ist deren Bestandteil.

4. Neben der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten gibt es keine Verfassungsgrundsätze, aus denen Schranken für die Kompetenzausübung in dem von Staatlichkeit und Gemeinwohlorientierung bestimmten Bund-Länder-Verhältnis gewonnen werden könnten. Aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitete Schranken für Einwirkungen des Staates in den Rechtskreis des Einzelnen sind im kompetenzrechtlichen Bund-Länder-Verhältnis nicht anwendbar. Dies gilt insbesondere für den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit; ihm kommt eine die individuelle Rechts- und Freiheitsspähre verteidigende Funktion zu (vgl. BVerfGE 79, 311 (341) = NJW 1989, 2457). Das damit verbundene Denken in den Kategorien von Freiraum und Eingriff kann weder speziell auf die von einem Konkurrenzverhältnis zwischen Bund und Land bestimmte Sachkompetenz des Landes noch allgemein auf Kompetenzabgrenzungen übertragen werden.

III. 1. Nach dieser Auslegung des Art. 85 III GG kann das antragstellende Land im vorliegenden Verfahren nicht mit dem Vorbringen gehört werden, die angegriffene Weisung sei mit § 7 II AtomG oder den Vorschriften der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung unvereinbar, sie bestimme die Grenzen der Bindungswirkung erteilter Teilgenehmigungen falsch oder habe eine fehlerhafte Vorstellung vom Inhalt des vorläufigen positiven Gesamturteils. Ebensowenig kann das Land geltend machen, die Weisung behindere es in der Wahrnehmung seiner grundrechtlichen Schutzpflicht aus Art. 2 II GG im Hinblick auf Leben und Gesundheit seiner Bürger. Die Wahrnehnmung dieser Pflicht und die Verantwortung für ihre Erfüllung obliegen allein dem Bund, sofern und soweit er durch eine Weisung seine Sachkompetenz in Anspruch genommen hat.

Der Ausnahmefall einer Weisung zu schlechthin unverantwortbarem Verwaltungshandeln liegt ersichtlich nicht vor: Der Bundesminister hat sich die Stellungnahme der Reaktorsicherheitskommission vom 15. 4. 1987 zu eigen gemacht; in dieser Stellungnahme wird eingehend dargelegt, daß dem SNR-300 einerseits und dem RBMK-1000 andererseits unvergleichbare Anlagenkonzepte zugrunde liegen und daß sich daher die vom Landesminister als ähnlich hervorgehobenen Einzelaspekte (Blasenkoeffizient, Potential für exotherme Reaktionen und Containment) nur auf der Grundlage des jeweiligen Anlagenkonzepts sachgerecht beurteilen lassen. Die Ast. hat es an substantiiertem Vorbringen zu diesem Ausgangspunkt der angegriffenen Weisung fehlen lassen; sie ist auch nicht der eingehend begründeten Auffassung des Bundesministers entgegengetreten, die mangelnde Regelstabilität des RBMK-1000 bei niedrigem Leistungsniveau sei ebenfalls konstruktionsbedingt gewesen und die Anfälligkeit dieses Reaktortyps gegen Bedienungsfehler habe ihre Ursache in einer grundsätzlich anderen Sicherheitsphilosophie gehabt. Der Hinweis auf die Ergebnisse der “risikoorientierten Analyse für den SNR-300” von 1982 ist hier ohne Belang. Dieser Hinweis zeigt lediglich, daß der Genehmigungsbehörde die theoretische Möglichkeit einer die Größe von 370MWs überschreitenden Energiefreisetzung aus Anlaß einer Bethe-Tait-Exkursion schon vor Tschernobyl bekannt war. Sie hat ein solches Ereignis aber als derart unwahrscheinlich eingestuft, daß eine weitere Untersuchung nicht für erforderlich gehalten wurde. Aus welchen Gründen diese im Rahmen der Ermessensausübung nach § 7 I AtomG getroffene Einschätzung aus Anlaß des Unfall von Tschernobyl überprüfungsbedürftig erscheinen könnte, ist nicht näher dargelegt worden. Die Ast. hat mithin nichts dafür vorgebracht, was auf eine unmittelbare Gefährdung der Allgemeinheit in Leben und Gesundheit hindeuten könnte.

2. Die angegriffene Weisung wahrt die vorstehend unter II. 1 dargelegten verfassungsrechtlichen Voraussetzungen und Schranken der Weisungskompetenz nach Art. 85 III GG. Sie hat einen verfahrensleitenden Inhalt, denn sie gibt für die Durchführung des Genehmigungsverfahrens dem Landesminister bestimmte Rechtsauffassungen zum Bestandsschutz bereits erteilter Teilgenehmigungen und zur Bindungswirkung des vorläufigen positiven Gesamturteils zur Beachtung auf. Sie untersagt aus diesem Grunde, die bisherigen Bewertungsmaßstäbe und das bisherige Sicherheitskonzept für den SNR-300 unter dem Blickwinkel des Unfalls von Tschernobyl durch die Einholung eines Sachverständigengutachtens in Frage zu stellen und von der Stellungnahme der RSK vom 15. 4. 1987 abzuweichen.

3. a) Entgegen der Ansicht des antragstellenden Landes wird durch diese Weisung die Erfüllung landeseigener Aufgaben im Bereich der Katastrophenabwehr nicht betroffen. Die Weisung verbietet dem Land nicht die Einholung der wegen des Katastrophenschutzes (im Sinne des anlagenexternen Notfallschutzes) für erforderlich erachteten Gutachten.

b) Die Weisung genügt ferner dem Gebot der Weisungsklarheit.

Das Schreiben des Bundesministers verwendet im Begriff den Ausdruck “Weisung” und bezieht sich dort und im ersten Absatz auf Art. 85 III GG. Es läßt also keinen Zweifel an der Verbindlichkeit der in ihm enthaltenen Direktiven.

Die Weisung enthält für den Landesminister nur insoweit konkrete Vorgaben, als sie gebietet, von einem berechtigten Interesse i. S. des § 18 I AtomVfVO für die beantragte Teilgenehmigung 7/6 auszugehen (Nr. 2), und die Vergabe des beabsichtigten Gutachtenauftrags untersagt (Nr. 3); im übrigen steuert sie die Verwaltung durch offene, nur richtungsgebende Aussagen. Diese konkretisierungsbedürftigen Vorgaben sind unbedenklich. Ihre Verständlichkeit und Vollziehbarkeit für den Landesminister unterliegen im Zusammenhang mit den vorhergegangenen Verhandlungen keinem Zweifel. Das gilt, ohne daß es näherer Darlegungen bedarf, sowohl für die Aussagen zu den Voraussetzungen des vorläufigen positiven Gesamturteils und zur Feststellung des berechtigten Interesses wie auch für die Aussage über die Umsetzung der Weisung, für die auf das Gespräch vom 18. 2. 1988 Bezug genommen wird; nach der hierüber vorliegenden Niederschrift ist dort erörtert worden, daß auf der Grundlage der vom Bundesminister vertretenen Rechtsauffassungen die in den Genehmigungsverfahren noch vorzunehmenden Prüfungen festzulegen seien.

Hinreichend klar sind auch die Aussagen des Bundesministers zur Reichweite der Bindungswirkung erteilter Genehmigungen und des Bestandsschutzes genehmigter Anlagenteile (Nr. 3 der Weisung):

aa) Der Bundesminister erklärt, daß die Gesamtdauer des Genehmigungsverfahrens für den SNR-300 für sich allein kein Grund sei, “vor einer weiteren Teilgenehmigung die Anlage wieder vollständig zu überprüfen”. Er tritt damit einer vom Landesminister mit Schreiben vom 12. 2. 1988 geäußerten Ansicht entgegen. Nochmalige Untersuchungen hält der Bundesminister nur für gerechtfertigt, wenn konkrete Anhaltspunkte für einen neuen Stand von Wissenschaft und Technik mit Relevanz für ein Sicherheitsdefizit der Anlage gegeben sind.

Auch die Reaktorkatastrophe von Tschernobyl bildet nach der Auffassung des Bundesministers keinen konkreten Anlaß, um die sicherheitstechnischen Grundpositionen des atomrechtlichen Genehmigungsverfahrens in Frage zu stellen. Damit wird die vom Landesminister vor allem in seinem Schreiben vom 10. 4. 1987 an die SBK vertretene Ansicht zurückgewiesen. Zur Begründung bezieht sich der Bundesminister in seiner Weisung auf die Stellungnahme der RSK vom 15. 4. 1987, deren Bewertung er sich anschließt. Aus diesem dem Gebot der Klarheit genügenden Teil der Weisung ist weiter zu folgern:

Nicht jegliche Art von Prüfungen im Zusammenhang mit dem Tschernobyl-Unfall ist untersagt. Wie bereits die Überschrift “Bindungswirkung und Bestandsschutz” deutlich macht, sind nur Gegenstände und Aspekte betroffen, die im Genehmigungsverfahren bereits einer Prüfung und Bewertung unterzogen worden sind. Die Aussage beschränkt sich damit auf die Bewertungsmaßstäbe und die sicherheitstechnischen Grundpositionen des atomrechtlichen Genehmigungsverfahrens. Dies ergibt sich auch aus der Bezugnahme auf die Stellungnahme der RSK, die nur die Feststellung getroffen hatte, es bestehe keine Veranlassung, das Sicherheitskonzept des SNR-300 in Frage zu stellen. Außerhalb dieses Bereichs trifft die Weisung demzufolge keine Aussage, ob konkrete Anhaltspunkte für einen neuen Stand von Wissenschaft und Technik vorhanden sind oder nicht. Ebensowenig trifft die Weisung eine Aussage zur Prüfung von Fragestellungen, zu denen sich die RSK in ihrer Stellungnahme nicht geäußert hat.

Folge dieser Vorgabe ist die ausdrückliche Untersagung des vom Landesminister mit Schreiben vom 25. 5. 1987 beschriebenen Gutachtenauftrags. Die Begutachtung einzelner in diesem Schreiben genannter Prüfthemen und Prüfaspekte im Rahmen anderer Gutachtenaufträge ist damit nur insoweit ausgeschlossen, als sie mit den in der Weisung geäußerten Auffassungen nicht in Einklang zu bringen ist. Die Weisung steht also notwendigen Untersuchungen im Rahmen des regulären anlagenspezifischen Begutachtungsprozesses nicht entgegen. Sie hindert nicht, bei diesen Prüfungen den Gesichtspunkt “Tschernobyl” zu berücksichtigen. Die Weisung gestattet ferner, Untersuchungen aufzunehmen, soweit “konkrete Anhaltspunkte für einen neuen Stand von Wissenschaft und Technik mit Relevanz für ein Sicherheitsdefizit der Anlage vorhanden sind."

bb) Auch die der Weisung vorangegangenen Gespräche und Schreiben stützen eine solche Interpretation. Der Bundesminister hatte bereits mit Schreiben vom 4. 11. 1987 gebeten, von der Vergabe des beabsichtigten Sachverständigengutachtens Abstand zu nehmen, weil der Landesminister damals schon das “Phänomen Tschernobyl an sich” für die Neubewertung bisheriger sicherheitstechnischer Grundspositionen des SNR-300 zum Anlaß nehmen wollte. In einem Beamtengespräch vom 15. 9. und im Ministergespräch vom 12. 12. 1987 wurde jeweils ein Fachgespräch in Aussicht genommen, welches der Frage der Kompatibilität des Gutachtens mit der Empfehlung der RSK zu Tschernobyl nachgehen sollte. Auch dies zeigt, daß die Bedenken des Bundesministers gegen das in Aussicht genommene Gutachten die Prüfung solcher Aspekte nicht ausschlossen, die die konzeptionellen Aussagen der RSK aus Anlaß von Tschernobyl nicht betrafen. Gleiches ergibt sich aus dem Schreiben vom 17. 3. 1988, in dem der Bundesminister die Bereitschaft zu einem Fachgespräch betont, soweit über die konzeptbezogenen Aussagen der RSK hinaus noch ein Bedarf zur Begutachtung spezieller sicherheitstechnischer Fragestellungen mit Relevanz für ein Sicherheitsdefizit der Anlage bestehe.

cc) Für die insbesondere in der mündlichen Verhandlung von der Ast. vertretene Auffassung, die Stellungnahme der RSK sei in allen ihren Einzelaussagen Gegenstand der Weisung und binde die Genehmigungsbehörde auch an Angaben, die bisher von dieser noch nicht geprüft worden seien, geben weder der Weisungswortlaut noch die vorangegangenen Kontakte zwischen Bund und Land einen Anhaltspunkt. Nach dem objektiven, von der Ag. in der mündlichen Verhandlung bestätigten Sinn der Weisung ist deren Gegenstand nicht die allgemeine Frage, ob ein in den Folgen mit Tschernobyl vergleichbarer Unfall auch beim SNR-300 möglich ist oder nicht. Nicht die Angemessenheit des Sicherheitskonzepts als solche, die bis dahin auch von der Genehmigungsbehörde grundsätzlich bejaht worden war, sondern die Frage, ob die Ereignisse in Tschernobyl einen plausiblen Grund lieferten, dieses Sicherheitskonzept in Frage zu stellen, wurde mit der Weisung verbindlich beantwortet. Auch die Stellungnahmen der RSK ist demzufolge nur insoweit Bestandteil der Weisung, als sie hierfür eine Begründung liefert, nicht soweit sie allgemein zum Sicherheitskonzept Stellung nimmt. Die Frage, ob etwa nach Berechnungen mit dem Rechenprogramm SIMMER das Sicherheitskonzept des SNR-300 in bezug auf einen Bethe-Tait-Unfall in Frage zu stellen sei, war folgerichtig Gegenstand eines von der Weisung getrennten Schreibens vom 19. 5. 1988, mit dem sich der Bundesminister die diesbezüglichen Ergebnisse einer weiteren Sondersitzung der RSK zu eigen machte.

dd) Für den Landesminister war auch hinreichend klar erkennbar, daß die Aussage des Weisungsschreibens zum anlageninternen Notfallschutz ein bloßer Hinweis war, der an der Verbindlichkeit der Weisung nicht teilnahm.

Die Weisung sollte den Landesminister daran hindern, das Sicherheitskonzept des SNR-300 aus Anlaß des Unfalls von Tschernobyl oder wegen der bisherigen langen Dauer des Genehmigungsverfahrens erneut anhand der in § 7 II AtomGaufgestellten rechtlichen Maßstäbe vollständig zu überprüfen und neu zu bewerten. Fragen des anlageninternen Notfallschutzes, wie sie in dem in der Weisung erwähnten Arbeitsprogramm des Bundesministers angesprochen sind, haben demgegenüber eine Minimierung des Risikos jenseits der Schwelle dessen zum Ziel, wogegen nach den Maßstäben der praktischen Vernunft Vorsorge getroffen werden muß. Sie waren also für sich allein ein schlechthin untauglicher Anlaß, um im Rahmen des laufenden Genehmigungsverfahrens die zugrunde gelegte Sicherheitskonzeption erneut in Frage zu stellen. Infolgedessen machte das in der Weisung ausgesprochene Gutachtensverbot einerseits solche Prüfungen zum anlageninternen Notfallschutz ohne weiteres gegenstandslos, die erst als Folge der beabsichtigten Neubewertung des Sicherheitskonzepts gerechtfertigt erscheinen konnten; andererseits betraf es ersichtlich nicht solche Prüfungen, die die Genehmigungsbehörde ohne Infragestellung des bislang gebilligten Sicherheitskonzepts, also gerade auf dessen Grundlage, vorzunehmen beabsichtigte. Derartige Prüfungen bleiben also - trotz Gutachtensverbot - ebenso möglich wie andere Untersuchungen im Rahmen des regulären anlagenspezifischen Begutachtungsbedarfs oder aufgrund konkreter Anhaltspunkte für ein Sicherheitsdefizit des SNR-300 (vgl. hierzu das in III. 3. b aa Ausgeführte).

Unter diesen Umständen gab es für den mit dem Sachgegenstand vertrauten Landesminister keine Veranlassung anzunehmen, der Bundesminister habe mit der auf den anlageninternen Notfallschutz bezogenen Passage des Weisungsschreibens über das Gutachtensverbot hinausgehende schlechterdings jede weitere Untersuchung in diesem Bereich untersagen wollen; dies um so weniger, als die hiermit zusammenhängenden Fragen in den vorausgegangenen Verhandlungen zwischen Bundesminister und Landesminister ohne jede nähere Erörterung geblieben waren. Die einschlägigen Bemerkungen in dem Weisungsschreiben konnten daher nur so aufgefaßt werden, wie sie schon im Hinblick auf ihre Formulierung verstanden werden mußten und auch gemeint waren, nämlich als vorsorglicher Hinweis auf eine bundesaufsichtliche Stellungnahme für den Fall, daß sich aus den Ergebnissen eines vom Bundesminister in Auftrag gegebenen Arbeitsprogramms, das die deutschen Kernkraftwerke allgemein, also keineswegs spezifisch den SNR-300 betraf, auch Erkenntnisse für zusätzliche Verbesserungen beim anlageninternen Notfallschutz des SNR-300 ergeben könnten. Dieses Arbeitsprogramm war überdies in der Fachwelt seit längerem bekannt; auch von daher konnte seine Erwähnung im Weisungsschreiben schwerlich im Sinne eines Eingriffs in ein laufendes Genehmigungsverfahren mißverstanden werden.

4. Der Bund hat durch die Weisung auch nicht gegen seine Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten verstoßen. Das BVerfG hat insoweit neben der Weisung selbst allein das ihr vorangehende Verhalten zu beurteilen. Streitgegenstand ist nicht, ob der Bund nach Erlaß der Weisung alles aus der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten Gebotene getan hat, um beim Land etwa bestehende Mißverständnisse hinsichtlich des Weisungsinhalts auszuräumen, und ob das Land seinerseits alles ihm Zumutbare unternommen hat, sich das nötige Verständnis des Weisungsinhalts zu verschaffen.

a) Der Bund hat bereits im Ministergespräch vom 12. 12. 1987 auf die Möglichkeit einer Weisung hingewiesen. Er hat auch dem Land vor Weisungserlaß genügend Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Unabhängig von den zwischen Bundesminister und Landesminister geführten Gesprächen ergibt sich dies bereits aus dem Inhalt der Schreiben, die der Bundesminister am 29. 9. und 4. 11. 1987 an den Landesminister richtete. Darin hat der Bundesminister seine Rechtsauffassung zum vorläufigen positiven Gesamturteil, zum berechtigten Interesse sowie zu Bindungswirkung und Bestandsschutz, teils sogar wortgleich mit der späteren Weisung, dargelegt und dem Landesminister damit Gelegenheit zur Stellungnahme eröffnet. Die Aussage der Weisung, die Gesamtdauer des Genehmigungsverfahrens für den SNR-300 sei für sich allein kein Grund, vor einer weiteren Teilgenehmigung die Anlage wieder vollständig zu überprüfen, fand zwar in den vorgenannten Schreiben nicht ausdrücklich Erwähnung, lag aber sinngemäß der vom Bundesminister aufgeworfenen Frage nach der Vereinbarkeit des Gutachtenauftrags mit Bindungswirkung und Bestandsschutz früherer Teilerrichtungsgenehmigungen zugrunde. Sie war zudem Reaktion auf eine gegenteilige, vom Landesminister erst mit Schreiben vom 12. 2. 1988 geäußerte Auffassung.

Die Schreiben vom 29. 9. und 4. 11. 1987 liegen zeitlich so weit vor dem Erlaß der Weisung, daß kein Anhaltspunkt dafür ersichtlich ist, dem Land sei nicht genügend Zeit geblieben, zu den Auffassungen des Bundesministers Stellung zu nehmen. Der Landesminister selbst faßte im Schreiben vom 21. 1. 1988 ein Gespräch für den folgenden Februar zur Überprüfung seines Gutachtenauftrags ins Auge, kam hierauf aber bis zum Zeitpunkt des Erlasses der Weisung nicht zurück. In dem Gespräch vom 18. 2. 1988 wollte er sich zum Vorliegen eines berechtigten Interesses noch nicht abschließend äußern. Bei diesem Verhandlungsgang stellt es keinen Verstoß gegen die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten dar, daß der Bundesminister schließlich Ende April 1988 von seiner Weisungskompetenz Gebrauch machte.

Ob der einseitige Verzicht eines Weisungsgebers auf ein vereinbartes Gespräch die aus der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten erwachsende Anhörungspflicht verletzen könnte, mag dahinstehen. Im vorliegenden Fall widersprach die Weisung schon deshalb nicht der zuvor vom Bundesminister geäußerten Gesprächsbereitschaft, weil diese sich nicht auf das Weisungsthema, sondern auf einen “Bedarf zur Begutachtung spezieller sicherheitstechnischer Fragestellungen über die konzeptbezogenen Aussagen der RSK hinaus” bezog.

b) Daß der Bund den vorgetragenen Standpunkt des Landes nicht erwogen hätte, ist nicht erkennbar. Grundsätzlich ist davon auszugehen, daß der Bund dieser Pflicht vor Erlaß einer Weisung nachgekommen ist. Eine Pflichtverletzung ist daher nur dann in Betracht zu ziehen, wenn hierfür konkrete Anhaltspunkte vorliegen. Diese sind nicht schon dann gegeben, wenn im Rahmen der Weisung oder des ihr vorausgegangenen Verfahrens nicht ausdrücklich auf jedes Vorbringen des Landes eingegangen worden ist. Ein solches Verhalten gibt für sich gesehen noch keine Veranlassung zu der Annahme, der Bund könnte Vorbringen des Landes in pflichtwidriger Weise unbeachtet gelassen haben. Über derartige ein pflichtgemäßes Handeln des Bundes noch nicht in Frage stellende Hinweise führt jedoch der Prozeßvortrag des Landes nicht hinaus, zumal die unterschiedlichen Rechtsauffassungen sowie die unterschiedliche Beurteilung der Notwendigkeit des vom Landesminister in Aussicht genommenen Tschernobyl-Gutachtens Gegenstand zahlreicher Gespräche und wechselseitiger Schreiben waren.

 

Zusammenfassung:

 1. Die Verwaltungskompetenz der Länder ist bei der Bundesauftragsverwaltung schon nach der ursprünglichen Zuweisung eingeschränkt. Zwar steht den Ländern grds. auch die sog. Sachkompetenz zu, jedoch kann der sie durch das ihm zustände Weisungsrecht für sich in Anspruch nehmen. Unentziehbar ist dem Land ferner nur die Wahrnehmungskompetenz, also das wirksame Handeln des Landes nach außen gegenüber Dritten.

2. Weisungen des Bundes können deshalb nur gegen eine Kompetenz des Landes verstoßen, wenn die Inanspruchnahme durch den Bund selbst gegen die Verfassung verstößt. Dies kann der Fall sein wenn:

a) Der Bund zu einem Tun oder unterlassen anweist, welches im Hinblick auf die damit verbundene Gefährdung oder Verletzung bedeutender Rechtsgüter schlechterdings nicht verantwortet werden kann.

b) Oder der Bund seine Weisungsbefugnis nicht rechtmäßig in Anspruch genommen hat, was nach Art. 85 Abs. 3 GG  iVm dem Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens zu beurteilen ist. Ein solcher Verstoß liegt indes vor wenn:

aa) Der Bund nicht die Kompetenz für diese Weisung hat.

bb) Gegen das Gebot der Weisungsklarheit verstoßen wurde.

cc) Oder gegen die ungeschriebenen wechselseitigen Pflicht des und der Länder zu bundesfreundlichen Verhalten verstoßen hat.

Rechtsprechungshinweis:

BVerfGE 104, 249 (Atomkonsens)

BVerfGE 102, 167 (Umfang und Grenzen des Weisungsrechts)

BVerfGE 126, 77 (Luftsicherheitsgesetz)

Literaturhinweise:

H. Jochum: Die Bundesauftragsverwaltung im Umbruch: Wie weit reicht die Sachkompetenz des Bundes?, DÖV 2003, 16

T. Schmitt/S. Wohlrab: „Richtiger“ Klagegegner bei Maßnahmen im Rahmen der Auftragsverwaltung nach Art. 85 GG am Beispiel des „Moratoriums“ für Kernkraftwerke, NVwZ 2015, 193

J. Wieland: Konsequenzen aus dem Biblis-Urteil des Bundesverfassungsgerichts für die Bundesauftragsverwaltung, ZUR 2004, 7.