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BVerfG – Ärztekammer

Weitere Urteile zu: Gerichtsorganisation | Richterliche Neutralität | Richterliche Unabhängigkeit

Fundstelle:

BVerfGE 18, 241

 

Themen:

  • Gerichtsorganisation
  • Richterliche Neutralität
  • Richterliche Unabhängigkeit

 

Leitsätze:

  1. Ein von einer Körperschaft des öffentlichen Rechts getragenes besonderes Gericht, dessen Errichtung im Hinblick auf die tatsächlichen und rechtlichen Besonderheiten seines Aufgabenbereiches sachgerecht erscheint, ist mit Art. 92 GG vereinbar, wenn es ein "staatliches" Gericht ist.
  2. Ein Gericht kann nur dann als staatliches Gericht angesehen werden, wenn seine Bindung an den Staat auch in personeller Hinsicht hinreichend gewährleistet ist.  Dazu gehört, dass der Staat bei der Berufung der Richter mindestens in der Form der Bestätigung mitwirkt.  Dies gilt jedenfalls dann, wenn gegen die Entscheidungen dieses Gerichts ein allgemeines Gericht des Staates nicht angerufen werden kann.
  3. Das Erfordernis der richterlichen Neutralität verbietet, dass in einem von einer Standesorganisation getragenen besonderen Gericht Angehörige der Beschluss- und Verwaltungsorgane dieser Körperschaft als Richter mitwirken.
  4. Der Gesetzesvorbehalt des Art. 101 Abs. 2 GG umfasst nicht nur die Ordnung der sachlichen und örtlichen Zuständigkeit, des Instanzenzuges und der Zusammensetzung der Spruchkörper, sondern erstreckt sich auch auf die Regelung der Auswahl und Ernennung der Richter.

 

Sachverhalt:

Das Oberverwaltungsgericht Koblenz hält die Einrichtung der Berufsgerichtsbarkeit der Ärztekammer Rheinland-Pfalz für verfassungswidrig und hat das Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung der Frage angerufen, ob § 8 Abs. 1 und § 9 Abs. 3 des Ärztekammergesetzes vom 1. April 1953 (AKG) insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar sind, als sie bestimmen, dass die Landeskammern der Ärzte, Zahnärzte, Dentisten, Apotheker und Tierärzte die Berufsgerichtsbarkeit ausüben.

 

Gründe:

B.

Die Vorlage ist zulässig.

[…]

C.

Die §§ 8 Abs. 1, 14 Abs. 2 AKG sind, § 9 Abs. 3 dieses Gesetzes in der Fassung von 1953 war, soweit sie Bestimmungen über die Einrichtung der Berufsgerichte enthalten, mit Art. 20 Abs. 2, 92 und 101 Abs. 2 GG nicht vereinbar.

I.

Die Berufsgerichte sind als Gerichte gedacht und daher als solche am Grundgesetz zu messen.

Dafür spricht zunächst die Terminologie des Ärztekammergesetzes. Zu dem gleichen Ergebnis führt die Würdigung des Aufgabenbereichs, der Organisation und der Ausgestaltung des Verfahrens.

a) Aufgabe der Berufsgerichte ist die hoheitliche Ahndung von Berufspflichtverletzungen. Ihre Tätigkeit entspricht der eines Dienststrafgerichts für Beamte. Sie soll nach der Intention des Gesetzes Ausübung rechtsprechender Gewalt sein.

b) Die vom Ärztekammergesetz geschaffenen Berufsgerichte sollen nicht nur Einrichtungen einer Standesorganisation, sondern zugleich auch staatliche Instanzen sein. Sie sind auf Grund staatlicher Rechtsvorschriften errichtet, ihr Verfahren regelt eine staatliche Rechtsverordnung. Die zum Richteramt befähigten Vorsitzenden der Berufsgerichte und Beisitzer der Landesberufsgericht werden von dem zuständigen Minister im Einvernehmen mit dem Minister der Justiz auf Vorschlag der betreffenden Kammer, also von einem staatlichen Organ, bestellt.

c) Dafür, dass der Gesetzgeber die Berufsgerichte als echte Gerichte errichten wollte, spricht schließlich die Ausgestaltung ihrer Verfassung in Anlehnung an die Grundsätze der hergebrachten Gerichtsverfassung. Dies ergibt sich auch aus der Regelung des gerichtlichen Verfahrens, insbesondere aus der Vorschrift über die sinngemäße Anwendung des Gerichtsverfassungsgesetzes und der Strafprozessordnung (§§ 15 Abs. 3, 43 BGO). Die Entstehungsgeschichte bestätigt die Absicht des Gesetzgebers und die Konzeption des Gesetzes, echte Gerichte zu schaffen.

II.

Die Einrichtung der Berufsgerichte der Ärztekammern in Rheinland-Pfalz ist unvereinbar mit Art. 92 GG.

Art. 92 GG fordert, dass die rechtsprechende Gewalt durch staatliche Gerichte ausgeübt wird. Er verlangt aber ebensowenig wie Art. 103 der Weimarer Reichsverfassung, dass die Gerichte der Länder in Form einer unmittelbaren staatlichen Einrichtung zu errichten sind. An dieser Rechtslage hat Art. 92 GG nichts ändern wollen (BVerfGE 10, 200 [214 f.]; 14, 56 [66]). Auch ein von einer Körperschaft des öffentlichen Rechts getragenes besonderes Gericht, dessen Errichtung – wie hier – im Hinblick auf die tatsächlichen und rechtlichen Besonderheiten seines Aufgabenbereiches sachgerecht erscheint, ist mit Art. 92 GG vereinbar, wenn es ein "staatliches" Gericht ist.

Ein von einer Standesorganisation getragenes besonderes Gericht kann aber nur dann als staatliches Gericht angesehen werden, wenn seine Bindung an den Staat auch in personeller Hinsicht hinreichend gewährleistet ist. Staatliche Gerichtsbarkeit muss nicht nur auf einem staatlichen Gesetz beruhen. Das Organ, das sie ausübt, muss auch personell vom Staat entscheidend bestimmt sein. Dazu gehört, dass der Staat, wie es übrigens die niedersächsische Praxis schon im Jahre 1947 in Abkehr von der nationalsozialistischen Regelung in der Reichsärzteordnung und in zutreffender Erkenntnis des rechtsstaatlich Geforderten getan hat (BVerfGE 4, 74 [77 f.]), bei der Berufung der Richter mindestens in der Form der Bestätigung mitwirkt. Dies gilt jedenfalls dann, wenn – wie hier – gegen die Entscheidungen der Berufsgerichte ein allgemeines Gericht des Staates nicht angerufen werden kann (vgl. BVerfGE 14, 56 [61, 73 ff.]).

Über die Bestellung der zum Richteramt befähigten Vorsitzenden und Beisitzer der Berufsgerichte entscheidet, unbeschadet des Vorschlagsrechts der Landeskammer, der Innenminister im Einvernehmen mit dem Justizminister in eigener Verantwortung. Insoweit ist dem Art. 92 GG Rechnung getragen. Dagegen wirkt der Staat bei der Auswahl der übrigen Mitglieder, die gemäß § 8 Nr. 3 der Satzung der Landeszahnärztekammer Rheinland-Pfalz in der Fassung vom 14. Juni 1958 von der Vertreterversammlung gewählt werden, nicht mit. Damit hat sich der Staat seiner Verantwortung für die Besetzung der Berufsgerichte in einem solchen Ausmaß begeben, dass von einem staatlichen Gericht nicht mehr gesprochen werden kann. Dies ist mit Art. 92 GG nicht vereinbar.

III.

Art. 20 Abs. 2 GG verlangt, dass die Rechtsprechung durch "besondere", von den Organen der Gesetzgebung und der vollziehenden Gewalt verschiedene Organe des Staates ausgeübt wird. Daraus folgt einmal, dass die Gerichte selbständig, vor allem organisatorisch hinreichend von den Verwaltungsbehörden getrennt sein müssen, und zum anderen, dass die richterliche Neutralität nicht durch eine mit diesem Grundsatz unvereinbare persönliche Verbindung zwischen Ämtern der Rechtspflege und der Verwaltung oder der Legislative in Frage gestellt werden darf.

1. Die Berufsgerichte nach dem Ärztekammergesetz sind organisatorisch verselbständigt. Die Kammer darf keinen Einfluss auf deren Spruchtätigkeit nehmen. Die Richter sind sachlich und persönlich unabhängig. Sie sind sachlich unabhängig, weil das Ärztekammergesetz und die Berufsgerichtsordnung keine Normen enthalten, die Art. 97 Abs. 1 GG, der allen Richtern, und zwar den Berufsrichtern wie den Laienrichtern, die sachliche Unabhängigkeit garantiert, zuwiderlaufen.

Den Richtern ist auch ein Minimum persönlicher Unabhängigkeit insofern garantiert, als sie vor Ablauf ihrer Amtszeit nur unter den gesetzlich bestimmten Voraussetzungen und gegen ihren Willen nur kraft richterlicher Entscheidung abberufen werden können (vgl. dazu BVerfGE 14, 56 [71]). Das Amt eines Berufsrichters erlischt nur, wenn der Richter im Strafverfahren zu einer Freiheitsstrafe oder anstelle einer an sich verwirkten Freiheitsstrafe zu einer Geldstrafe oder im förmlichen Dienststrafverfahren oder im berufsgerichtlichen Verfahren zu einer Geldbuße oder einer schwereren Strafe rechtskräftig verurteilt ist (§ 6 BGO; vgl. jetzt § 9a Abs. 5 und 6 AKG).

Die Tatsache, dass die Mitglieder der Berufsgerichte nur für die Dauer von vier Jahren bestellt werden (§ 4 Abs. 1 Satz 1 BGO; seit 1962 § 9a Abs. 1 Satz 2 AKG), beeinträchtigt nicht die Unabhängigkeit der Richter. Art. 97 Abs. 2 GG überlässt die Regelung der Frage, auf welche Zeit der Richter anzustellen ist, dem Gesetzgeber (BVerfGE 3,213 [224]; 4,331 [345]; 14,56 [70 ff.]). Der Zeitraum von vier Jahren ist nicht so kurz bemessen, dass dadurch die Unabhängigkeit ernsthaft in Frage gestellt wird.

2. Neben der Weisungsfreiheit und der in Art. 97 Abs. 2 GG institutionell gesicherten persönlichen Unabhängigkeit ist der richterlichen Tätigkeit wesentlich, dass sie von einem nichtbeteiligten Dritten ausgeübt wird (BVerfGE 3, 377 [381]; 4, 331 [346]; 14, 56 [69]). Das Erfordernis der richterlichen Neutralität verbietet eine zu enge personelle Verzahnung der den Berufsgerichten anvertrauten rechtsprechenden Gewalt mit der Tätigkeit der Organe der Kammer. Diesem Grundsatz wurde und wird die ärztliche Berufsgerichtsbarkeit in Rheinland-Pfalz nicht gerecht.

Der Gefahr einer Pflichtenkollision zwischen staatlicher Verwaltungstätigkeit und Richteramt beugte zwar § 4 Abs. 1 Satz 3 BGO und beugt jetzt § 9a Abs. 1 Satz 4 AKG vor, nach denen die Mitglieder der Berufsgerichte weder Medizinal-, Veterinärbeamte oder beamtete Apotheker sein dürfen. § 4 Abs. 1 Satz 3 BGO gewährleistete, dass die Berufsgerichte nicht mit Personen besetzt werden konnten, die als weisungsgebundene Beamte die gleiche Materie bearbeiteten, über die sie als unabhängige Richter entscheiden sollten (BVerfGE 4, 331 [347]).

Verfassungswidrig war hingegen, dass die alte Regelung in § 4 Abs. 1 Satz 3 BGO von den Exekutivorganen der Kammer und ihrer Untergliederungen lediglich den Amtsinhabern die Mitwirkung in den Berufsgerichten versagte, die "ein führendes Amt" bei der Kammer oder einer Bezirksvereinigung innehatten. Diese Regelung schließt ebenso wie jetzt § 9a Abs. 1 Satz 4 AKG nicht aus, dass Kammermitglieder, die als Angestellte der Kammer vom Vorstand abhängig und dessen Weisungen unterworfen sind, zu Richtern gewählt werden können und dann in dieser Eigenschaft über Anträge ihrer unmittelbaren Vorgesetzten zu befinden haben.

Verfassungswidrig ist ferner, dass die Mitglieder der Vertreterversammlung zum Richteramt berufen werden konnten und können. Die Vertreterversammlung ist das wichtigste Organ der Kammer, das den Rahmen und die Grundsätze für deren Tätigkeit maßgeblich bestimmt und über alle Angelegenheiten entscheidet, für die nicht der Vorstand zuständig ist. Die Aufgaben der Mitglieder der Vertreterversammlung müssen in einer Vielzahl von Fällen zu einem Widerstreit mit ihren Richterpflichten führen. Besonders schwerwiegend sind solche Pflichtenkollisionen, wenn ein Mitglied der Vertreterversammlung in seiner richterlichen Funktion die von der Vertreterversammlung erlassenen Beschlüsse objektiv auszulegen und auf ihre Rechtmäßigkeit zu überprüfen hatte (§ 1 Abs. 2 Satz 2 BGO). Das Mitglied der Vertreterversammlung erscheint hier der Natur der Sache nach selbst als Partei. Angehörige der Legislative oder der Exekutive werden auch dadurch nicht zu unbeteiligten Dritten, dass ein Gesetz ihnen im Rahmen ihrer richterlichen Tätigkeit die persönliche und sachliche Unabhängigkeit garantiert. Damit wird der Entscheidung der Frage nicht vorgegriffen, ob für die Besetzung eines Verfassungsgerichts etwas Besonderes gilt.

IV.

1. Die Berufsgerichte sind besondere Gerichte im Sinne des Art. 101 Abs. 2 GG. Nach Art. 101 Abs. 2 GG können Gerichte für besondere Sachgebiete nur durch Gesetz errichtet werden. Dieser Gesetzesvorbehalt umfasst nicht nur die Ordnung der sachlichen und örtlichen Zuständigkeit, des Instanzenzuges und der Zusammensetzung der Spruchkörper, sondern erstreckt sich auch auf die Regelung der Auswahl und Ernennung der Richter. Die Fragen, wer die Richter auswählt, welche Voraussetzungen sie erfüllen müssen und von wem sie ernannt oder bestätigt werden, sind so wesentlich für den Charakter einer Gerichtsbarkeit, dass sie vom Gesetzgeber selbst geregelt werden müssen. Da hierüber das Ärztekammergesetz in der Fassung von 1953 keine Bestimmung getroffen hat, sondern den Erlass der Vorschriften über die Auswahl und die Ernennung der Mitglieder der Berufsgerichte in § 14 Abs. 2 AKG dem Minister des Innern überlassen hat, war es insoweit auch mit Art. 101 Abs. 2 GG unvereinbar.

Da die zur Prüfung gestellten Vorschriften des Ärztekammergesetzes von 1953 schon aus den dargelegten Gründen verfassungswidrig sind, erübrigt sich die Prüfung, ob sie noch aus anderen Gesichtspunkten verfassungsrechtlichen Bedenken begegnen.

 

Zusammenfassung:

  1. Art. 92 GG fordert, dass die rechtsprechende Gewalt durch staatliche Gerichte ausgeübt wird; dies schließt jedoch nicht die Errichtung eines von einer Körperschaft des öffentlichen Rechts getragenen besonderen Gerichts aus, soweit es ein staatliches Gericht ist.
  2. Ein solches von einer Standesorganisation getragenes Gericht ist nur dann staatlich, wenn es nicht nur durch ein staatliches Gesetz errichtet worden ist, sondern es auch personell vom Staat entscheidend bestimmt wird.
  3. Eine hinreichende staatliche Bindung in personeller Hinsicht besteht dann nicht, wenn zwar die Bestimmung des Vorsitzenden durch eine staatliche Stelle vorgenommen wird, die Auswahl der übrigen Mitgliedern hingegen nicht.
  4. Art. 20 Abs. 2 GG garantiert zum Einen die organisatorisch Unabhängigkeit der Gerichte von der Verwaltung, zum anderen die richterliche Neutralität.

 

Rechtsprechungshinweise:

BVerfGE 4, 74 (Ärztliches Berufsgericht).

BVerfGE 10, 200 (Friedensrichter Baden-Württemberg).

BVerfGE 14, 56 (Gemeindegerichte).

BVerfGE 26, 186 (Ehrengerichte).

BVerfGE 48, 300 (Ehrengerichte).

 

Literaturhinweise:

Häberle, Peter: Berufsgerichte als "staatliche" Gerichte, DÖV 1965, 369.

Menger, Christian-Friedrich: Berufsgerichte und Grundgesetz – BVerfGE 18, 241, JuS 1966, 66.

Otto, Martin R.: Grundfälle zu den Justizgrundrechten, JuS 2012, 21.



© 2011-2012, Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Rechtsdogmatik und Rechtsdidaktik, Universität Bayreuth