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BVerwG – Erstinstanzliche Zuständigkeit des BVerwG

Weitere Urteile zu: Gerichtsorganisation | Oberste Gerichtshöfe | Rechtsweggarantie

Fundstelle:

BVerwGE 131, 274

 

Themen:

  • Gerichtsorganisation, Art. 92 GG
  • Oberste Gerichtshöfe, Art. 95 GG
  • Rechtsweggarantie, Art. 19 IV GG

 

Leitsätze:

  1. Die erstinstanzliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO, § 17e Abs. 1 FStrG (nebst Anlage) für bestimmte Straßenverkehrsprojekte begegnet im Grundsatz keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken.
  2. […].

 

Sachverhalt:

Die Kläger wenden sich gegen den Planfeststellungsbeschluss der Beklagten vom 2. Januar 2007 für den Bau einer Autobahn-Nordumgehung von Bad Oeynhausen einschließlich notwendiger Folgemaßnahmen.

Die Kläger sind Eigentümer von Wohngrundstücken, zum Teil zusätzlich von landwirtschaftlich genutzten Grundstücken, im Nahbereich der geplanten Trasse. Die Grundstücke sollen ganz oder teilweise für die Trasse selbst oder für naturschutzrechtliche Ausgleichsmaßnahmen in Anspruch genommen werden.

Die Kläger haben am 12. März 2007 die Klage erhoben. Sie beanstanden zunächst die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts. Die Zuweisung der erstinstanzlichen Zuständigkeit für Klagen gegen bestimmte Straßenverkehrsprojekte verstoße gegen Art. 95 Abs. 1, Art. 92 und Art. 3 Abs. 1 GG. Ein sachlich einleuchtender Grund, der diese Zuständigkeitsbestimmung rechtfertige, liege nicht vor. Eine Sondersituation wie die nach der Wiedervereinigung, mit der die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts für bestimmte Verkehrsprojekte in den neuen Bundesländern begründet worden sei, sei nicht gegeben. Der mit der Zuständigkeitsbestimmung vorrangig verfolgte Beschleunigungszweck sei jedenfalls mit Blick auf das vorliegende, seit mehr als 30 Jahren betriebene Planungsverfahren marginal.

 

Gründe

A. Die Klage ist zulässig.

I. Das Bundesverwaltungsgericht ist zur Entscheidung über den Rechtsstreit berufen. Seine Zuständigkeit folgt aus § 50 Abs. 1 Nr. 6 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) i.V.m. § 17e Abs. 1 des Bundesfernstraßengesetzes (FStrG) und Nr. 17 der Anlage zu diesem Gesetz i.d.F. des Gesetzes zur Beschleunigung von Planungsverfahren für Infrastrukturvorhaben vom 9. Dezember 2006 - InfrPBG - (BGBl I S. 2833, ber. BGBl I 2007 S. 691).

1. Durch dieses Gesetz ist dem Bundesverwaltungsgericht die erst- und letztinstanzliche Zuständigkeit für bestimmte Verkehrsprojekte im gesamten Bundesgebiet zugewiesen worden (vgl. Art. 2 Nr. 3 und 9, Art. 9 Nr. 2 InfrPBG für die Straßenprojekte). Daneben verbleibt es für Planungen in den neuen Bundesländern einschließlich des Landes Berlin, die nach den Vorschriften des mit Ablauf des 16. Dezember 2006 aufgehobenen Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetzes (VerkPBG) begonnen wurden, gemäß § 24 Abs. 1 Satz 2 FStrG i.V.m. § 11 Abs. 2, § 5 Abs. 1 VerkPBG ebenfalls bei der erstinstanzlichen Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts ([…]).

Gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO entscheidet das Bundesverwaltungsgericht im ersten und letzten Rechtszug u.a. über sämtliche Streitigkeiten, die Planfeststellungsverfahren und Plangenehmigungsverfahren für Vorhaben betreffen, die in dem Bundesfernstraßengesetz bezeichnet sind. Gemäß § 17e Abs. 1 FStrG gilt § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO für Vorhaben betreffend Bundesfernstraßen, die aus den unter Ziff. 1 bis 5 genannten Gründen, nämlich wegen (1.) der Herstellung der Deutschen Einheit, (2.) der Einbindung der neuen Mitgliedstaaten in die Europäische Union, (3.) der Verbesserung der Hinterlandanbindung der deutschen Seehäfen, (4.) ihres sonstigen internationalen Bezuges oder (5.) der besonderen Funktion zur Beseitigung schwerwiegender Verkehrsengpässe in der Anlage aufgeführt sind. Dort ist u.a. als Nr. 17 die A 30 Löhne - Rehme aufgelistet (BGBl 2006 I S. 2839), womit das streitgegenständliche Planvorhaben bezeichnet ist.

2. Der Anregung der Kläger, das Verfahren auszusetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nach Art. 100 Abs. 1 GG einzuholen, vermag der Senat nicht zu folgen. Die durch die vorbezeichneten Normen begründete erst- und letztinstanzliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts für bestimmte Verkehrsprojekte, namentlich für dasjenige des Streitfalls, begegnet keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken.

Der rechtliche Rahmen für die Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit der in Rede stehenden Normen ergibt sich in erster Linie aus Art. 92, 95 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG; die genannten Bestimmungen bilden einen einheitlichen Prüfungsmaßstab (a). Aus Art. 3 Abs. 1 GG folgen keine weitergehenden Anforderungen als aus den Vorschriften zur Organisation der Rechtspflege; diesen wird die dargestellte Zuständigkeitsbestimmung gerecht (b). Auch die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG ist nicht verletzt (c).

a) Nach Art. 92 GG wird die rechtsprechende Gewalt – neben dem Bundesverfassungsgericht – durch die im Grundgesetz vorgesehenen Bundesgerichte und durch die Gerichte der Länder ausgeübt. Art. 95 Abs. 1 GG bezeichnet die für die im Einzelnen aufgezählten fünf Gerichtsbarkeiten vom Bund zu errichtenden „obersten Gerichtshöfe“; gemäß Art. 96 GG können weitere „Bundesgerichte“ hinzukommen. Über den Zuständigkeitskreis der fünf obersten Gerichtshöfe enthält das Grundgesetz über die genannten Vorschriften und Art. 99 GG hinaus keine weiteren ausdrücklichen Bestimmungen. Aus der Bezeichnung als „obere Bundesgerichte“ (Art. 96 Abs. 1 GG a.F.) bzw. „oberste Gerichtshöfe“ (so seit 1968 nunmehr Art. 95 Abs. 1 GG) folgt indes nicht, diese Gerichte könnten nur Rechtsmittelgerichte sein. Das Grundgesetz überlässt es dem Bundesgesetzgeber, unter Beachtung der im Grundgesetz enthaltenen Grundentscheidung die notwendigen Bestimmungen über die Abgrenzung der Zuständigkeit der Bundesgerichte einerseits und der Gerichte der Länder andererseits (wie auch der Bundesgerichte untereinander) im Einzelnen zu treffen. Aus dem Zusammenhang der genannten Grundgesetzbestimmungen folgt, dass die obersten Gerichtshöfe zwar grundsätzlich als Rechtsmittelgerichte letzter Instanz errichtet werden müssen, dass ihnen aber aus sachlich einleuchtenden Gründen ausnahmsweise auch eine erstinstanzliche Zuständigkeit eingeräumt werden kann. Ein solcher sachlicher Grund, der die Zuständigkeitsregelung zugleich mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG rechtfertigt, kann z.B. vorliegen, wenn Verwaltungsakte bestimmter oberster Bundesbehörden oder Entscheidungen vergleichbarer Hoheitsträger angegriffen werden, die von überregionaler oder allgemeiner grundsätzlicher Bedeutung sind oder einer raschen endgültigen Klärung ihres Rechtsbestandes bedürfen (BVerfGE 8, 174 [180 f.] zu § 9 BVerwGG; 92, 365 [410] zu § 116 Abs. 3 AFG). Einen solchen sachlichen Grund hat das Bundesverwaltungsgericht für die ihm zugewiesene erstinstanzliche Zuständigkeit gemäß § 5 Abs. 1 VerkPBG anerkannt, als nach der Wiederherstellung der Deutschen Einheit in den neuen Ländern ein dringender Bedarf an neuen oder auszubauenden Verkehrswegen bestand, eine funktionierende Verwaltungsgerichtsbarkeit dort aber erst noch aufgebaut werden musste (BVerwGE 120, 87 [90 ff.]).

Hiernach kann nicht jeder beliebige Grund eine derartige Zuständigkeitsbestimmung rechtfertigen. Die Abgrenzung der Zuständigkeiten der Gerichte des Bundes von denen der Länder berührt den föderalen Aufbau des Gerichtswesens und damit die Aufgabenverteilung im Bundesstaat (Art. 92 Halbs. 2, Art. 20 Abs. 1 GG). Daraus ergibt sich das Erfordernis, dass es um Rechtsstreitigkeiten geht, bei denen ein gesamtstaatliches oder bundesstaatliches Interesse an einer raschen (rechtskräftigen) Entscheidung besteht. Aus dem Ausnahmecharakter einer solchen Zuständigkeitsbestimmung folgt darüber hinaus, dass sie weiteren quantitativen und qualitativen Schranken unterliegt, damit der oberste Gerichtshof seiner eigentlichen Aufgabe als Revisionsgericht, nämlich der Rechtsfortbildung und der Sicherung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung, gerecht werden kann: Die Zuweisung erstinstanzlicher Zuständigkeiten an einen obersten Gerichtshof darf quantitativ und qualitativ nach ihrem Anteil an der gesamten Geschäftslast des Gerichts keine solche Größenordnung erreichen, dass nicht mehr von einer ausnahmsweisen Zuständigkeit gesprochen werden kann. Sie darf auch nicht dazu führen, dass den Gerichten der Länder in wesentlichen Rechtsmaterien, zumal solchen mit raumbedeutsamem Inhalt, praktisch keine substanziellen Zuständigkeiten mehr verbleiben.

Bei der Beurteilung, ob die genannten Voraussetzungen erfüllt sind, ist dem Gesetzgeber, weil damit oft (verkehrs-, wirtschafts- und rechts-) politische Wertungen verbunden sind, ein weiter Einschätzungsspielraum zuzugestehen (zu den fachlichen Einwänden gegen die hier in Rede stehende Zuständigkeitsbestimmung vgl. Hien, DVBl. 2006, 351 [352]; Paetow, NVwZ 2007, 36 [37 f.]; […]). Entscheidet sich der Gesetzgeber dafür, Rechtsstreitigkeiten nicht abstrakt, sondern – wie hier – unter Auflistung konkreter Infrastrukturvorhaben einem obersten Gerichtshof zuzuweisen, muss jedes Einzelprojekt den vorstehenden Anforderungen eines sachlichen Grundes genügen. Der Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers bedingt allerdings, dass seine Entscheidung, ein Vorhaben in diese Zuständigkeitsbestimmung aufzunehmen, vom Gericht – ähnlich wie bei der Aufnahme eines Vorhabens in den vordringlichen Bedarf des Fernstraßenausbaugesetzes mit Wirkung für die Planrechtfertigung – erst dann zu beanstanden ist, wenn sie offensichtlich fehlsam oder evident unsachlich ist (BVerwGE 98, 339 [345 ff.]; […]).

b) Ausgehend von diesem Maßstab kann sich der Gesetzgeber auch bei der hier angegriffenen Zuständigkeitsbestimmung auf einen sachlichen Grund berufen, der diesen Anforderungen genügt. Die Neuregelung betrifft Verkehrsprojekte, deren Fertigstellung der Gesetzgeber wegen eines gesamtstaatlichen Interesses, das über eine bloß regionale Bedeutung der Projekte hinausgeht und die Bundesebene berührt, für besonders eilbedürftig hält. Deshalb hat er sich in dem eingangs bezeichneten Artikelgesetz für verschiedene Regelungen entschieden, die das Verwaltungsverfahren, aber auch das Gerichtsverfahren beschleunigen und zu einer raschen endgültigen (rechtskräftigen) Entscheidung über die Rechtmäßigkeit des jeweiligen Vorhabens führen sollen.

[…].

[Den] in § 17e Abs. 1 FStrG genannten Auswahlkriterien [kann] bei Zugrundelegung des dem Gesetzgeber zuzuerkennenden Einschätzungsspielraums nicht abgesprochen werden, dass sie – als solche (abstrakt) – den oben erwähnten Anforderungen genügen. Dass es hier nicht um Verwaltungsakte einer obersten Bundesbehörde geht, sondern Planfeststellungsbehörden der Länder in Auftragsverwaltung des Bundes handeln (vgl. Art. 90 Abs. 1 und 2 GG), ist ohne Belang (vgl. BVerfG, Urteil vom 4. Juli 1995 a.a.O. BVerfGE 92, 365 [410]).

Auch die Aufnahme des hier streitigen Vorhabens in die Anlage zu § 17e Abs. 1 FStrG ist nicht zu beanstanden. Dass es bei dem Planvorhaben um die Beseitigung eines schwerwiegenden Verkehrsengpasses i.S.d. § 17e Abs. 1 Nr. 5 FStrG geht (so die Gesetzesbegründung BTDrucks 16/54 S. 35, in der die A 30 noch als „Nr. 18“ aufgelistet ist), wird auch von den Klägern nicht in Frage gestellt. Entgegen der Ansicht der Kläger steht der Annahme eines sachlichen Grundes für die mit der Abkürzung des Instanzenzuges angestrebte Verfahrensbeschleunigung nicht entgegen, dass angesichts der bisherigen Dauer der Planung von annähernd 30 Jahren (unter Einbeziehung des ersten, eingestellten Planfeststellungsverfahrens) die im Gerichtsverfahren noch zu erreichende Beschleunigung nicht mehr ins Gewicht fiele. Gerade in der bisherigen überlangen Verfahrensdauer durfte der Gesetzgeber einen Grund für eine Beschleunigung (wenigstens) im Gerichtsverfahren sehen. Er ist nicht gehindert, ein Vorhaben, das bereits seit geraumer Zeit nicht vorankommt, in das beanstandete Gesetz, mit dem eine Verfahrensbeschleunigung angestrebt wird, aufzunehmen.

Derzeit kann auch nicht festgestellt werden, dass mit der Zuweisung erstinstanzlicher Verfahren an das Bundesverwaltungsgericht durch das Gesetz zur Beschleunigung von Planungsverfahren für Infrastrukturvorhaben – zusätzlich zu den schon bislang bestehenden erstinstanzlichen Zuständigkeiten des Gerichts gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 VwGO – die oben beschriebenen Schranken in quantitativer oder qualitativer Hinsicht überschritten wären. Nach den Geschäftsberichten des Bundesverwaltungsgerichts machten sämtliche erstinstanzliche Verfahren gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 1 bis 6 VwGO und § 5 Abs. 1 VerkPBG zum Stichtag 30. Juni 2008 rund 13 % des Gesamtbestandes aus; davon entfielen 8,7 % auf Verkehrswegestreitigkeiten, und zwar 3,2 % auf Verfahren nach § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO sowie weitere 5,5 % auf nach wie vor anhängig werdende Verfahren nach § 5 Abs. 1 VerkPBG. Zwar dürfte die mit den Verkehrswegestreitigkeiten verbundene Geschäftslast nur mit einem (in der Höhe hier nicht weiter zu erörternden) „Aufschlag“ sachgerecht zu erfassen sein, der den häufig umfangreichen Streitstoff (vor allem in tatsächlicher Hinsicht) und die Komplexität dieser Verfahren (vor allem bei naturschutzrechtlichen Betroffenheiten) berücksichtigt. Der Senat kann im vorliegenden Verfahren jedoch offen lassen, ab welcher Größenordnung die vom Verfassungsrecht gezogene quantitative und qualitative Grenze überschritten wäre. Mit dem bestehenden Anteil an der gesamten Geschäftslast des Bundesverwaltungsgerichts ist diese Grenze jedenfalls derzeit – noch – nicht überschritten. Mit Blick auf die jenseits dessen verbleibende Zuständigkeit der Gerichte der Länder im gesamten übrigen Recht der raumbedeutsamen Infrastrukturvorhaben (vgl. insbesondere den Katalog der erstinstanzlichen Zuständigkeit der Oberverwaltungsgerichte gemäß § 48 VwGO), kann derzeit auch – noch – nicht festgestellt werden, dass den Ländern in diesem Bereich praktisch keine substanziellen Zuständigkeiten mehr verblieben.

c) Die mit der Zuweisung an das Bundesverwaltungsgericht verbundene Verkürzung des Rechtswegs auf nur eine Instanz verstößt auch nicht gegen die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG oder das allgemeine Rechtsstaatsprinzip. Art. 19 Abs. 4 GG garantiert den Zugang zu Gericht, gewährt aber keinen Anspruch auf einen Instanzenzug (BVerfGE 87, 48 [61]; […]). Auch die Wirksamkeit der Rechtsschutzgewährung wird dadurch nicht in Frage gestellt (BVerwGE 120, 87 [93]).

II. Alle Kläger sind aufgrund der enteignungsrechtlichen Vorwirkung des Planfeststellungsbeschlusses klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO), weil in ihrem Eigentum stehender Grundbesitz für das Vorhaben in Anspruch genommen werden soll. […].

[…].

B. Soweit das Verfahren in der Hauptsache nicht durch Vergleich erledigt worden ist, ist die Klage unbegründet.

I. Dies gilt zunächst für den Hauptantrag und den ersten Hilfsantrag. Der angefochtene Planfeststellungsbeschluss leidet an keinem Rechtsfehler, der die Kläger in ihren Rechten verletzt und die vollständige oder teilweise Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses oder zumindest die Feststellung seiner Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit rechtfertigt. Der den Klägern als von der enteignungsrechtlichen Vorwirkung des Planfeststellungsbeschlusses Betroffenen aus Art. 14 Abs. 3 S. 1 GG erwachsende Anspruch, vor einer Entziehung ihres Grundeigentums geschützt zu werden, die nicht dem Wohl der Allgemeinheit dient, insbesondere nicht gesetzmäßig ist, ist nicht verletzt.

[wird ausgeführt]

 

Zusammenfassung:

  1. Grundsätzlich müssen die obersten Gerichtshöfe als Rechtsmittelgerichte letzter Instanz errichtet werden; dies schließt allerding nicht aus, dass ihnen aus sachlich einleuchtenden Gründen ausnahmsweise auch eine erstinstanzliche Zuständigkeit eingeräumt werden kann.
  2. Die Abgrenzung der Zuständigkeiten der Gerichte des Bundes von denen der Länder berührt den föderalen Aufbau des Gerichtswesens und damit die Aufgabenverteilung im Bundesstaat.
  3. Die Zuweisung erstinstanzlicher Zuständigkeiten an einen obersten Gerichtshof hat deshalb Ausnahmecharakter und darf quantitativ und qualitativ nach ihrem Anteil an der gesamten Geschäftslast des Gerichts keine solche Größenordnung erreichen, dass nicht mehr von einer ausnahmsweisen Zuständigkeit gesprochen werden kann oder dazu führen, dass den Gerichten der Länder in wesentlichen Rechtsmaterien praktisch keine substanziellen Zuständigkeiten mehr verbleiben.
  4. Bei der Entscheidung, ob die qualitativen und quantitativen Schranken der Zuständigkeitsverteilung eingehalten sind, ist dem Gesetzgeber ein weiter Einschätzungsspielraum einzuräumen, der nur auf offensichtliche Unrichtigkeit und evidente Berücksichtigung sachfremder Kriterien überprüfbar ist.
  5. Die Verkürzung des Rechtswegs auf nur eine Instanz verstößt nicht gegen die Rechtsweggarantie, da Art. 19 Abs. 4 S.1 GG allein den Zugang zu Gericht garantiert, hingegen aber keinen Anspruch auf einen Instanzenzug gewährt.

 

Rechtsprechungshinweise:

BVerfGE 8, 174 (Zuständigkeit des BVerwG).

BVerfGE 10, 285 (Bundesgerichte).

BVerfGE 92, 365 (Kurzarbeitergeld).

BVerfG (K), NVwZ 1998, 1060 (Festlegung des Verkehrsbedarfs durch Gesetzgeber).

BVerwGE 98, 339 (Klage gegen straßenrechtliche Planfeststellung).

 

Literaturhinweise:

Paetow, Stefan: Erstinstanzliche Großverfahren vor dem BVerwG, NVwZ 2007, 36.

Schenkel, Jan-Erik: Verbietet Art. 95 Abs. 1 GG die Zusammenlegung von Gerichtsbarkeiten auf Landesebene?, DÖV 2011, 481.