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BVerfG – keine Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde vor verwaltungsgerichtlicher Hauptsacheentscheidung

Fundstelle:

BVerfGE 53, 30 = NJW 1980, 57

Themen:

  • Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde wegen Versagung vorläufigen Rechtsschutzes
  • Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde

Leitsätze:

  1. Werden erstinstanzliche Beschwerdeentscheidungen über die sofortige Vollziehung atomrechtlicher Errichtungsgenehmigungen wegen Verletzung des Grundrechts aus GG Art 2 Abs. 2 mit der Verfassungsbeschwerde angegriffen, lässt sich die gegenwärtige und unmittelbare Betroffenheit des Grundrechtsträgers nicht deshalb verneinen, weil Gefahren für Leben und Gesundheit erst vom Betrieb eines Kernkraftwerks, aber noch nicht von vorherigen baulichen Maßnahmen ausgehen können.
  2. Auch unter dem Gesichtspunkt der Subsidiarität sind derartige Verfassungsbeschwerden jedenfalls dann zulässig, wenn die Entscheidung von keiner weiteren tatsächlichen Aufklärung abhängt und wenn diejenigen Voraussetzungen vorliegen, unter denen gemäß BVerfGG § 90 Abs. 2 vom Erfordernis der Rechtswegerschöpfung abgesehen werden kann.

 Sachverhalt:

Die Bf. Wohnt in etwa 7 km Entfernung von dem im Bau befindlichen Atomkraftwerk Mühlheim-Kärlich. Für dies Atomkraftwerk ist 1975 nach Auslegung der Unterlagen und Durchführung des vorgeschriebenen Erörterungstermins die erste Teilgenehmigung ergangen; sie wurde erteilt „nach Maßgabe der Beschreibung des Kraftwerks in dem Sicherheitsbericht …,soweit sich aus den Auflagen zu diesem Bescheid und Freigabeauflagen für die einzelnen Anlagenteile nichts anderes ergibt.“ Auf dieser Teilgenehmigung basieren eine Reihe von Freigabebescheiden. Diesen Bescheiden liegt eine Gebäudeanordnung zugrunde, die von der Bauweise abweicht, wie sie in den ursprünglich ausgelegten und im Erörterungstermin behandelten Unterlagen vorgesehen war. Die Genehmigungsbehörde steht auf dem Standpunkt, die neue Gebäudeanordnung führe insgesamt zu einer Verbesserung des Sicherheitsniveaus und sei damit durch den zitierten Freigabevorbehalt in der ersten Teilgenehmigung gedeckt; dieser Vorbehalt habe es der Behörde erlaubt, die Pläne im Rahmen der genehmigten Gesamtkonzeption und in Anpassung an den jeweiligen Stand von Wissenschaft und Technik weiterzuentwickeln. Die Bf. macht demgegenüber geltend, in der neuen Gebäudeanordnung liege eine wesentliche Änderung, die das Sicherheitsniveau berühre; für sie sei daher ein neues förmliches Genehmigungsverfahren erforderlich gewesen. Die Bf. hat vor dem VG Koblenz Anfechtungsklage u.a. gegen den siebten Freigabebescheid erhoben. Die Behörde hat gem. § 80 II Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung des Bescheids angeordnet, die Bf. gem. § 80 V VwGO die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung beantragt. Der Antrag blieb in zweiter und letzter Instanz vor dem OVG Koblenz ohne Erfolg; hiergegen richtet sich die in erster Linie auf Art. 2 II GG gestützte Verfassungsbeschwerde. Nach Einlegung der Verfassungsbeschwerde hat die Behörde vorsorglich eine zweite Teilgenehmigung erlassen, die sich ausdrücklich auf die geänderte Gebäudeanordnung bezieht; von einer erneuten Auslegung der Unterlagen vor Erteilung der zweiten Teilgenehmigung wurde unter Bezugnahme auf § 4II der Atomrechtlichen Verfahrensordnung abgesehen.

Gründe:

B. Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig.

I. Die Zulässigkeit von Verfassungsbeschwerden setzt die Behauptung des Beschwerdeführers voraus, durch einen Akt der öffentlichen Gewalt in seinen Grundrechten verletzt zu sein. Das schließt ein, dass der Akt geeignet sein muss, den Beschwerdeführer selbst, unmittelbar und gegenwärtig in seiner grundrechtlich geschützten Rechtsposition zu beeinträchtigen. Diese Voraussetzungen, die bei Verfassungsbeschwerden gegen gerichtliche Entscheidungen in der Regel keiner näheren Prüfung bedürfen, sind auch hier gegeben.

1. Die Ablehnung des Oberverwaltungsgerichts, die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage gegen den strittigen Freigabebescheid wiederherzustellen, ist ein mit der Verfassungsbeschwerde anfechtbarer Akt der öffentlichen Gewalt im Sinne des Art 93 Nr 4a GG, § 90 BVerfGG. Dabei kann offenbleiben, wie die im Atomrecht nicht ausdrücklich vorgesehene Freigabe verwaltungsrechtlich zu charakterisieren ist. Denn jedenfalls handelt es sich um eine hoheitliche Maßnahme, die sich nicht auf bloße verwaltungsinterne Auswirkungen beschränkt, deren Vollziehung vielmehr geeignet ist, in die Rechtsposition der Beschwerdeführerin noch stärker einzugreifen als die zugrunde liegende Erste Teilgenehmigung. Diese sollte zwar die gesamte Errichtung des Kernkraftwerks umfassen, berechtigte aber ihrerseits noch nicht zum Bau solcher Anlageteile, von denen Gefahren für Dritte ausgehen könnten. Vielmehr mussten zuvor besondere sicherheitstechnische Überprüfungen und sodann ausdrückliche Freigaben durch die Genehmigungsbehörde erfolgen. Unter dem Gesichtspunkt der Zulässigkeit lassen sich daher Freigabebescheide nicht anders als atomrechtliche Teilerrichtungsgenehmigungen beurteilen.

2. In atomrechtlichen Massenverfahren kann die Frage, wer zur Einlegung von Verfassungsbeschwerden befugt ist, besondere Probleme aufwerfen; denn der Kreis derjenigen, die im behördlichen Genehmigungsverfahren zur Erhebung von Einwendungen berechtigt sind, ist nicht näher umgrenzt. Demgegenüber folgt eine Eingrenzung der genannten Befugnis bereits daraus, dass schon zur Erhebung von verwaltungsgerichtlichen Anfechtungsklagen gegen Genehmigungsbescheide nicht jedermann, sondern nur derjenige befugt ist, der geltend machen kann, durch die Genehmigung in seinen Rechten verletzt zu sein (§ 42 Abs. 2 VwGO). Ob dies der Fall ist, wird in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung im allgemeinen von der Art der befürchteten Gefahren und von der Entfernung der Anlage vom Wohnsitz des Einwenders abhängig gemacht. Die Befugnis zur Einlegung einer Verfassungsbeschwerde wird darüber hinaus dadurch weiter eingeschränkt, dass die Billigung der behördlichen Entscheidung durch die Verwaltungsgerichte geeignet sein muss, nicht nur Vorschriften des einfachen Rechts, sondern grundrechtlich geschützte Rechtspositionen zu verletzen. Das vorliegende Verfahren nötigt nicht zu einer näheren Erörterung dieser Problematik. Nicht nur haben die Verwaltungsgerichte übereinstimmend die Klagebefugnis und Antragsbefugnis der wenige Kilometer vom Standort des Kernkraftwerks wohnenden Beschwerdeführerin bejaht, ohne dass dagegen Bedenken ersichtlich wären. Die Beschwerdeführerin hat auch hinreichend dargelegt, dass der angegriffene Beschluss jedenfalls deshalb nachteilige Wirkungen für den Schutzbereich der von ihr als verletzt gerügten Grundrechte aus Art 2 Abs. 2 und Art 19 Abs. 4 GG erzeugen könnte, weil das Oberverwaltungsgericht etwaige Verfahrensverstöße bei der Freigabe sicherheitsrelevanter Anlageteile als unerheblich gewertet und bei seiner Interessenabwägung den Anspruch auf effektiven Rechtsschutz verkürzt habe. Ob diese Rügen im Ergebnis zur Aufhebung der angegriffenen Entscheidung nötigen, ist eine Frage der Begründetheit der Verfassungsbeschwerde.

3. […] die Beschwerdeführerin [ist] auch gegenwärtig und unmittelbar betroffen. Es kann insbesondere nicht der Auffassung zugestimmt werden, Verfassungsbeschwerden müssten während der Errichtungsphase eines Kernkraftwerks grundsätzlich als unzulässig behandelt werden, weil eine unmittelbare und gegenwärtige Gefahr für Leben und Gesundheit immer nur vom Betrieb eines solchen Kraftwerks, nicht aber von den vorherigen baulichen Maßnahmen ausgehen könne. Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits in seiner Würgassen-Entscheidung ausgeführt, schon bei der Erteilung von Errichtungsgenehmigungen müssten die nachteiligen Folgen des Betriebs geprüft werden; genehmigungspflichtige Anlagen würden selbstverständlich nur errichtet, um betrieben zu werden. […] Diese normative Regelung hat ihren Sinn darin, dass ein effektiver Schutz gegen Gefährdungen nur dann zuverlässig gewährleistet ist, wenn die gebotenen Schutzvorkehrungen bereits bei Planung und Errichtung der Anlage berücksichtigt werden.

Für die Zulässigkeit von Verfassungsbeschwerden, die Errichtungsgenehmigungen betreffen, kann im Ergebnis nichts anderes gelten als für die verwaltungsgerichtliche Klagebefugnis und Antragsbefugnis. In das durch Art 2 Abs. 2 GG geschützte Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit darf nur auf der Grundlage der zuvor genannten gesetzlichen Regelung eingegriffen werden. Davon abgesehen wird dieses Recht nicht erst durch eine faktische Verletzung der geschützten Rechtsgüter beeinträchtigt; es soll einer solchen faktischen Verletzung vielmehr vorbeugen und kann daher auch dann eingreifen, wenn bei der Errichtung von Kernkraftwerken vorbeugende Maßnahmen gegen spätere Betriebsgefahren außer Acht bleiben. Das zeigt gerade der vorliegende Streitfall, in dem geltend gemacht wird, der Schutz gegen äußere Einwirkungen durch Flugzeugabstürze und Explosionsdruckwellen erfordere eine bestimmte Anordnung der Gebäude. Hier kann die für die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde erforderliche gegenwärtige und unmittelbare Betroffenheit zudem deshalb nicht zweifelhaft sein, weil es um die Nachprüfung geht, ob etwaige aus dem Grundrecht des Art 2 Abs. 2 GG folgende verfahrensrechtliche Anforderungen speziell für die Erteilung atomrechtlicher Errichtungsgenehmigungen sowie das Gebot effektiven Rechtsschutzes bei der Entscheidung über die sofortige Vollziehung dieser Genehmigung hinreichend beachtet worden sind. Es bedarf daher keiner weiteren Prüfung, ob es zur Zulässigkeit von Verfassungsbeschwerden im übrigen genügen würde, dass eine Gefährdung von Grundrechten durch eine später drohende Verletzung zu besorgen ist.

II. Auch unter dem Gesichtspunkt der Subsidiarität und des Rechtsschutzbedürfnisses bestehen keine Bedenken gegen die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde.

1. Nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts steht der Zulässigkeit von Verfassungsbeschwerden gegen letztinstanzliche Beschwerdeentscheidungen im summarischen Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO nicht entgegen, dass der Beschwerdeführer das Verfahren in der Hauptsache betreiben kann und dass insoweit der Rechtsweg nicht erschöpft ist; denn gegenüber dem Hauptsacheverfahren ist das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes rechtlich selbständig. Die gleiche Beurteilung wurde für andere vorläufige Verfahren herangezogen; so für Anträge auf Erlass einstweiliger Anordnungen, vorläufige Dienstenthebungen und insbesondere in solchen Fällen, in den Grundrechtsverletzungen speziell durch vorläufige Maßnahmen gerügt wurden.

Für das Verfahren der einstweiligen Anordnung hat das Bundesverfassungsgericht die Zulässigkeit von Verfassungsbeschwerden neuerdings unter dem Gesichtspunkt der Subsidiarität einschränkend beurteilt und ausgeführt, ja nach Eigenart des Verfahrensgegenstandes könne der Beschwerdeführer gehalten sein, vor Inanspruchnahme des Bundesverfassungsgerichts das verwaltungsgerichtliche Hauptsacheverfahren durchzuführen. Eine solche eingeschränkte Beurteilung der Zulässigkeit kann auch für die Anfechtung letztinstanzlicher Entscheidungen im Verfahren nach § 80 VwGO gerechtfertigt sein, zumal § 80 Abs. 6 VwGO die Möglichkeit der jederzeitigen Änderung getroffener Entscheidungen eröffnet. Im Bereich der atomrechtlichen Massenverfahren könnte diese Einschränkung schon deshalb unerlässlich werden, weil hier die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit praktisch zur Regel geworden ist und weil die Genehmigungen häufig in mehrere anfechtbare Teilakte zerlegt werden, so dass in erheblicher Zahl verwaltungsgerichtliche Entscheidungen im Verfahren gemäß § 80 VwGO ergehen. Wäre die Zulässigkeit der dagegen gerichteten Verfassungsbeschwerden uneingeschränkt zu bejahen, könnte das Bundesverfassungsgericht - unter Ausschaltung des Bundesverwaltungsgerichts - in die Rolle einer Superinstanz geraten. Dies erschiene um so problematischer, als vielfach technisch-naturwissenschaftliche Sachverhalte strittig sind, die von den Verwaltungsgerichten im summarischen Verfahren in der Regel nur kursorisch erörtert werden, so dass das Bundesverfassungsgericht genötigt sein könnte, auf ungesicherten tatsächlichen Grundlagen weitreichende Entscheidungen treffen zu müssen.

Wo unter dem Gesichtspunkt der Subsidiarität die Grenzen für die Zulässigkeit von Verfassungsbeschwerden gegen letztinstanzliche Beschwerdeentscheidungen zu ziehen wären, bedarf indessen keiner abschließenden Erörterung. Schon für den Bereich einstweiliger Anordnungen hat das Bundesverfassungsgericht die Zulässigkeit von Verfassungsbeschwerden nicht uneingeschränkt verneint, obwohl hier eine Einschränkung der Zulässigkeit eher gerechtfertigt erschiene als bei der Anfechtung von Entscheidungen nach § 80 VwGO. Denn während die Möglichkeit einer einstweiligen Anordnung den Rechtsschutz um ein zusätzliches Eilverfahren verstärkt, bewirkt die sofortige Vollziehung und die damit möglicherweise verbundene Herbeiführung vollendeter Tatsachen eine Verkürzung des Rechtsschutzes; angesichts der vom Bundesverfassungsgericht herausgearbeiteten verfassungsrechtlichen Relevanz des Suspensiveffekts wäre es nicht vertretbar, diese Verkürzung gänzlich der verfassungsgerichtlichen Kontrolle zu entziehen. Vielmehr sind auch unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Subsidiarität Verfassungsbeschwerden der vorliegenden Art ausnahmsweise dann als zulässig zu behandeln, wenn die Entscheidung von keiner weiteren tatsächlichen Aufklärung abhängt und wenn diejenigen Voraussetzungen gegeben sind, unter denen gemäß § 90 Abs. 2 BVerfGG vom Erfordernis der Rechtswegerschöpfung abgesehen werden kann; ein schwerer und unabwendbarer Nachteil im Sinne dieser Vorschrift kommt insbesondere dann in Betracht, wenn die gerügte Grundrechtsverletzung speziell die Anordnung der sofortigen Vollziehung betrifft und durch die Durchführung des Hauptsacheverfahrens oder auf andere Wiese nicht mehr zureichend ausgeräumt werden könnte.

Die Voraussetzungen für einen solchen Ausnahmefall liegen vor. Soweit das vorliegende Verfahren Anlass zur Überprüfung verfahrensrechtlicher Auswirkungen des Grundrechtsschutzes gibt, kann ihm allgemeine Bedeutung nicht abgesprochen werden. Darüber hinaus greift die Beschwerdeführerin die Interessenabwägung des Oberverwaltungsgerichts an; dabei handelt es sich um eine spezifische Besonderheit des summarischen Verfahrens.

2. Der Verfassungsbeschwerde fehlt endlich auch nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Da es im Zeitpunkt der Einlegung vorhanden war, könnte es allenfalls durch nachträgliche Umstände weggefallen sein. Dies ist nicht der Fall. Im wesentlichen sind die nachträglich eingetretenen Umstände schon nicht geeignet, die von der Beschwerdeführerin geltend gemachte Beschwer auszuräumen. Wurde die Beschwerdeführerin in den Grundrechten deshalb verletzt, weil die ursprünglich beantragte Kompaktbauweise ohne Durchführung eines förmlichen Genehmigungsverfahrens aufgegeben wurde, konnte die spätere Zweite Teilgenehmigung diesen Mangel schon deshalb nicht ausräumen, weil auch sie ohne ein solches Verfahren erlassen wurde. Ob ferner etwaige sicherheitsrelevante Vorteile der ursprünglich beantragten Bauweise durch die vom TÜV Rheinland empfohlenen zusätzlichen Vorkehrungen in ausreichender Weise wiederhergestellt worden sind, haben die dafür zuständigen Verwaltungsgerichte bislang nicht überprüft; dies kann daher nicht Gegenstand einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts sein. Der weitere Umstand, dass das Verwaltungsgericht inzwischen in der Hauptsache entschieden und den angegriffenen Freigabebescheid durch Urteil vom 7. Dezember 1979 aufgehoben hat, ändert mangels Rechtskraft dieser Entscheidung nichts daran, dass die Anordnung der sofortigen Vollziehung dieses Bescheids fortwirkt. Ob diese Prozesslage Anlass zu einer Änderung des angegriffenen Beschlusses gemäß § 80 Abs. 6 VwGO gibt, ist in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung strittig. Schon deshalb kann von der Beschwerdeführerin nicht verlangt werden, vor einer Entscheidung über ihre zulässigerweise eingelegte Verfassungsbeschwerde erneut einen Abänderungsantrag bei demselben Gericht zu stellen, das bereits ihren früheren Antrag abgewiesen hatte. Soweit durch die Fertigstellung der Gebäude inzwischen die Beschwer fortgefallen sein sollte, ist durch den Zeitablauf, auf den die Beschwerdeführerin keinen Einfluss hatte, ihr schutzwürdiges Interesse an der Feststellung einer etwaigen Grundrechtswidrigkeit nicht beseitigt worden.

C. Die sonach zulässige Verfassungsbeschwerde ist jedoch nicht begründet.

[/wird ausgeführt]

Zusammenfassung:

  1. Das BVerfG hat in seiner älteren Rechtsprechung Verfassungsbeschwerden gegen letztinstanzliche Entscheidungen im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nach der VwGO stets für zulässig gehalten und damit nicht bzgl. der Erschöpfung des Rechtswegs, § 90 II BVerfGG, die vorherige Durchführung des Hauptsachverfahrens gefordert. Dies wurde kurz zuvor für Entscheidungen im Verfahren nach § 123 I VwGO eingeschränkt und der Betroffene auf das Hauptsachverfahren verwiesen, wenn dieses als zumutbare andere Möglichkeit in Betracht kommt.
  2. Diese Rechtsprechung wird auf Entscheidungen im Verfahren nach § 80 V VwGO übertragen unter Anerkennung von Ausnahmefällen.
  3. Ein Ausnahmefall ist jedenfalls dann gegeben, wenn die Entscheidung von keiner weiteren tatsächlichen Aufklärung abhängt und zusätzlich diejenigen Voraussetzungen gegen sind, unter denen gem. § 90 II 2 BVerfGG generell von dem Erfordernis der Rechtswegerschöpfung abgesehen werden könne. Erforderlich ist danach entweder eine allgemeine Bedeutung der Verfassungsbeschwerde oder ein schwerer unabwendbarer Nachteil des Bf. bei Verweisung auf die Erschöpfung des Rechtswegs.

Rechtsprechungshinweise:

BVerfGE 38, 52 (Selbständigkeit des Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes).

BVerfGE 49, 325 (Entscheidung vor Erschöpfung des Rechtswegs).

BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 12.12.2012 – 1 BvR 2550/12 = NvWZ 2013, 423 (Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde).

Literaturhinweise:

Geis, Max-Emanuel / Thirmeyer, Stephan: Grundfälle zur Verfassungsbeschwerde, Art. 93 I Nr. 4a GG, §§ 13 Nr. 8a, 90 ff. BVerfGG, JuS 2012, 316.

Klein, Olivier / Sennekamp, Christoph: Aktuelle Zulässigkeitsprobleme der Verfassungsbeschwerde, NJW 2007, 945.

Peters, Birgit / Markus, Till: Die Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde, JuS 2013, 887.