Drucken
sharen

OVG Lüneburg – Abgrenzung zwischen Straßen- und Straßenverkehrsrecht

Weitere Urteile zu: Straßenrecht | Straßenverkehrsrecht

Fundstelle:

OVG Lüneburg, Urteil vom 17.1.2013 – 7 LB 194/11 = DVBL 2013, 456

 

Themen:

  • Straßenverkehrsrecht
  • Straßenrecht

 

Leitsätze:

  1. Gemäß § 19 Satz 1 NStrG ist immer dann nach den Vorschriften des Straßenverkehrsrechts eine Ausnahmegenehmigung erforderlich, wenn ohne deren Erteilung gegen ein entsprechendes straßenverkehrsrechtliches Verbot verstoßen würde, und beurteilt sich, ob Letzteres zutrifft, allein nach Inhalt, Sinn und Zweck der jeweiligen Verbotsnorm, sodass es keinen Bedenken begegnet, § 19 NStrG  auch auf die Fälle des § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO anzuwenden, sofern diese Vorschrift einschlägig ist und sich der Sachverhalt zugleich als straßenrechtliche Sondernutzung darstellt.
  2. Die §§ 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO und 32 Abs. 1 StVO beziehen sich auch auf solche Hindernisse, die nicht durch einen Verkehrsteilnehmer, sondern im Rahmen einer straßenrechtlichen Sondernutzung zu verkehrsfremden Zwecken von einem Anlieger auf die Straße gebracht werden.

 

Sachverhalt:

Der Kläger war Eigentümer und Besitzer des Ratskellergebäudes „E.“ in F., das bei einem Brand am 13. Januar 2007 zu Schaden kam. Der Kläger ließ das beschädigte Gebäude mit im öffentlichen Verkehrsraum platzierten Betonfundamenten und einem Drahtbauzaun, der in der Folge durch einen Bretterzaun ersetzt wurde, absichern. Diese Absperrungen entzogen Teile des Gehwegs und des übrigen Straßenraums der öffentlichen Straßen und Plätze der Nutzung durch den öffentlichen Verkehr. Mit Bescheid vom 7. März, geändert durch Bescheid vom 15. März 2007, traf der Landkreis Lüchow-Dannenberg gegenüber dem Kläger eine straßenverkehrsbehördliche Anordnung zur Sicherung der Arbeitsstelle „Sanierung Ratskeller F.“. Er wies u.a. darauf hin, dass es für alle Baumaßnahmen, die nicht Herstellungs- oder Unterhaltungsmaßnahmen an der Straße seien, vor Einrichtung der Arbeitsstelle einer Sondernutzungserlaubnis des Straßenbaulastträgers bedürfe.

Die Rückbau- bzw. Sicherungsarbeiten an dem Gebäude wurden innerhalb des Jahres 2007 durchgeführt.

Die Beklagte erteilte am 20.10.2009 dem Kläger eine Sondernutzungserlaubnis für die Aufstellung von Betonsockeln und Absperrvorrichtungen auf der gesamten Breite des Gehwegs In einem gesonderten Bescheid vom selben Tag setzte die Beklage gegenüber dem Kläger für die Aufstellung der Betonsockel und Absperrvorrichtungen eine Sondernutzungsgebühr fest. Der Kläger begehrte mit seiner in erster Instanz erfolgreichen Klage den Gebührenbescheid der Beklagten vom 20.10.2009 aufzuheben, soweit mit diesem Sondernutzungsgebühren i.H. von 1505,28 € festgesetzt wurden.

Mit seiner diesbezüglich in erster Instanz erfolgreichen Klage begehrt der Kläger, den Bescheid der Beklagten vom 20. Oktober 2009 aufzuheben, soweit mit diesem Sondernutzungsgebühren in Höhe von 1.505,28 EUR festgesetzt wurden.

Hiergegen legt die Beklagte Berufung ein.

 

Gründe:

Die Berufung der Beklagten ist zulässig.

Die Berufung der Beklagten bleibt ohne Erfolg. Der Senat weist sie aus den Gründen der angefochtenen Entscheidung als unbegründet zurück, die im Tatbestand des Berufungsurteils wiedergegeben sind. Insoweit sieht er gemäß § 130b Satz 2 VwGO von einer weiteren Darstellung seiner Entscheidungsgründe ab. In Auseinandersetzung mit der Berufungsbegründung der Beklagten ist lediglich Folgendes zu ergänzen:

[…]

Die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis vom 20. Oktober 2009 enthält auch keine in materieller Bestandskraft erwachsene und in das Verwaltungsverfahren der Sondernutzungsgebührenfestsetzung hineinwirkende Feststellung, dass für die erlaubte Aufstellung von Betonsockeln und Absperrvorrichtungen eine Ausnahmegenehmigung nach dem Straßenverkehrsrecht nicht erforderlich sei.

Der Umfang der materiellen Bestandskraft und der Tatbestandswirkung eines Verwaltungsakts wird in sachlicher Hinsicht durch den Entscheidungsgegengenstand, also die verbindlich mit Wirkung nach außen getroffene Regelung (§ 35 Satz 1 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 NVwVfG) begrenzt. Deren Inhalt ist zwar durch Auslegung unter Heranziehung auch der Begründung des Verwaltungsaktes zu ermitteln. Angesichts des Bestimmtheitsgebots (§ 37 Abs. 1 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 NVwVfG), dem die Regelungen eines Verwaltungsaktes unterliegen, verbietet es sich aber, in einen Bescheid Zwischenentscheidungen „hineinzulesen“, die als solche nicht genügend zum Ausdruck gekommen sind. Die rechtliche Beurteilung einer Vorfrage erlangt daher keine selbständige Verbindlichkeit, sofern sie nicht hinreichend erkennbar zu einer besonderen Entscheidung verselbständigt ist oder eine erweiterte Tatbestandswirkung besteht, d. h. eine besondere gesetzliche Vorschrift eine Feststellungswirkung anordnet, durch welche die Beurteilung der jeweiligen Vorfrage in die Bindungswirkung der getroffenen Regelung einbezogen wird. Der „Erlaubnisteil“ des Sondernutzungsbescheides vom 20. Oktober 2009 nimmt zwar Bezug auf die Sondernutzungssatzung der Beklagten, die in ihrem § 2 Abs. 2 inhaltlich die Regelung des § 19 Satz 1 NStrG wiederholt. Es wird aber in der Begründung des Verwaltungsakts die Frage des Erfordernisses einer straßenverkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung nicht ausdrücklich geprüft, geschweige denn, dass insoweit eine besondere Entscheidung getroffen wäre. Eine Feststellungswirkung in Bezug auf diese inzident zu prüfende Vorfrage ist auch gesetzlich nicht angeordnet.

Es ist daher in diesem Zusammenhang unerheblich, dass die dem Kläger unter dem 20. Oktober 2009 erteilte Sondernutzungserlaubnis Bestandskraft erlangt hat.

Zu Unrecht wendet sich die Beklagte unter Hinweis auf die amtliche Überschrift und die Verselbständigung der Regelung in einem eigenen Paragrafen dagegen, dass § 19 NStrG im vorliegenden Falle einschlägig sei. […] Die bisherge Regelung des § 18 Abs. 6 NStrG a. F. über besondere Veranstaltungen nach den Vorschriften des Straßenverkehrsrechts wurde mit dem Wortlaut des § 8 Abs. 6 FStrG aufgrund ihres Eigencharakters nach § 19 NStrG übernommen. Dies rechtfertigt aber nicht die von der Beklagten hieraus gezogenen Schlussfolgerungen.

Die bisherige Regelung bezog sich zwar allein auf besondere Veranstaltungen im Sinne des Rechtsverständnisses der Beklagten. Dies ergab sich aber daraus, dass sie nur im Falle der Erteilung bestimmter Erlaubnisse oder des Vorliegens bestimmter Voraussetzungen das Erfordernis einer Sondernutzungserlaubnis entfallen ließ. Außerdem enthielt § 18 Abs. 6 NStrG a. F. keine Regelung einer Zuständigkeit für die Festsetzung von Sondernutzungsgebühren durch die Straßenverkehrsbehörde. Vor diesem Hintergrund muss dem niedersächsischen Landesgesetzgeber im Zuge der Neufassung des § 19 NStrG bewusst gewesen sein, dass mit der Übernahme des Wortlauts des § 8 Abs. 6 FStrG die bisherige Regelung nicht inhaltlich unverändert bestehen bleiben würde. Auch die einschlägigen niedersächsischen Gesetzesmaterialien bieten keinen hinreichenden Anhaltspunkt dafür, dass beabsichtigt war, zwar den Wortlaut des § 8 Abs. 6 FStrG zu übernehmen, nicht aber den vollen Regelungsgehalt dieser Vorschrift.

Für die Auslegung des § 19 NStrG kann deshalb ergänzend sowohl auf die Gesetzesmaterialien zu dem Zweiten Gesetz zur Änderung des Bundesfernstraßengesetzes (2. FStrÄndG) vom 4. Juli 1974 zurückgegriffen werden, durch das § 8 Abs. 6 FStrG seine in das niedersächsische Landesrecht übernommene Fassung erhielt, als auch auf die zu § 8 Abs. 6 FStrG ergangene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts.

Der dem Gesetzentwurf des 2. FStrÄndG beigegebenen Begründung ist zu entnehmen, dass die in der zuvor bestehenden bundesrechtlichen Regelung noch aufgeführten Beispielsfälle in dem neu gefassten § 8 Abs. 6 FStrG entfallen könnten, „weil es sich aus dem Straßenverkehrsrecht ergibt, wann eine verkehrsrechtliche Erlaubnis erforderlich ist“. Von einer vergleichbaren gesetzgeberischen Überlegung muss sowohl nach Bundes- wie nach Landesrecht für verkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigungen ausgegangen werden. Daher ist § 19 NStrG nicht nur auf Fälle anzuwenden, in denen die Sondernutzung in einer besonderen Veranstaltung im Sinne des Begriffsverständnisses der Beklagten besteht. Solche Veranstaltungen sind vielmehr nur deshalb für die Fassung der amtlichen Überschrift der Norm bestimmend geworden, weil sie die klassischen Beispielfälle darstellen.

Dem Sinn der Regelung des § 19 NStrG sowie dem richtigen Verständnis der Abgrenzung zwischen Straßen- und Straßenverkehrsrecht entspricht es ebenfalls, davon auszugehen, dass alle sich auf das Straßenverkehrsrecht stützenden Freigaben die nach Straßenrecht notwendige Sondernutzungserlaubnis ersetzen, wenn sie sich auf solche Straßenbenutzungen beziehen, die Sondergebrauch sind - und zwar unabhängig davon, ob die Freigaben in Gestalt einer Erlaubnis oder Ausnahme ergehen. Sinn der Regelung ist nämlich eine Verwaltungsvereinfachung, die bei einer am Wortlaut der amtlichen Überschrift haftenden Auslegung nicht erreicht würde. Dabei ist von Bedeutung, dass der eindeutige Wille des Bundes- und diesem folgend des Landesgesetzgebers dahin ging, im Außenverhältnis zu dem betroffenen Bürger und in dessen Interesse die Entscheidungskompetenz bei einer Behörde, nämlich der Straßenverkehrsbehörde, zu konzentrieren, um so das Erfordernis einer doppelten Antragstellung zu vermeiden. Die angestrebte Verwaltungsvereinfachung dient also nicht etwa den betroffenen Behörden, für die das Verfahren nach § 19 Sätze 2 und 3 NStrG schwerlich eine Arbeitserleichterung darstellt - sodass es nicht erstaunt, wenn in der Praxis die Tendenz besteht, den Anwendungsbereich dieses Verfahrens geringzuhalten.

Nach alledem begegnet es aus der Perspektive des Niedersächsischen Straßengesetzes keinen Bedenken, § 19 NStrG auch auf die Fälle des § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO an-zuwenden, sofern diese straßenverkehrsrechtliche Vorschrift einschlägig ist und sich der Sachverhalt materiell-rechtlich zugleich als straßenrechtliche Sondernutzung darstellt. Denn gemäß § 19 Satz 1 NStrG ist immer dann nach den Vorschriften des Straßenverkehrsrechts eine Ausnahmegenehmigung erforderlich, wenn ohne deren Erteilung gegen ein entsprechendes straßenverkehrsrechtliches Verbot verstoßen würde, und beurteilt sich, ob Letzteres zutrifft, allein nach Inhalt, Sinn und Zweck der jeweiligen Verbotsnorm. […]

Ohne Erfolg wendet sich die Beklagte gegen die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass hier für die Aufstellung von Betonsockeln und Absperrvorrichtungen eine Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO erforderlich war.

[…]

Die Verbote des § 33 Abs. 1 Nr. 1 StVO (Betrieb von Lautsprechern) und Nr. 2 StVO (Anbieten von Waren und Leistungen auf der Straße) gelten nach ihrem Sinn und Zweck keineswegs nur für Verkehrsteilnehmer, sondern erfassen u. a. Einwirkungen aus einem Grundstück heraus in den öffentlichen Verkehrsraum. Da gemäß § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 StVO auch von diesen Verboten Ausnahmen zulässig sind, trifft es nicht zu, dass § 46 Abs. 1 StVO allein zugunsten von Verkehrsteilnehmern Anwendung findet. Die Vorschrift des § 46 Abs. 3 Satz 3 StVO lässt sich zwar damit erklären, dass die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung an Verkehrsteilnehmer im Hinblick auf die in § 46 Abs. 1 StVO geregelten Tatbestände die Regel darstellt. Sie rechtfertigt aber keine weitergehenden Schlussfolgerungen für das Konkurrenzverhältnis zwischen straßenverkehrsrechtlicher Ausnahmegenehmigung und straßenrechtlicher Sondernutzungserlaubnis.

Die Anwendungsbereiche dieser beiden Arten einer Freigabe sind auch nicht danach abzugrenzen, ob die freizugebende Handlung im Schwerpunkt unter dem Blickwinkel der Abwehr von Gefahren für den Straßenverkehr oder unter demjenigen einer Überschreitung des Gemeingebrauchs (Sondernutzung) Bedenken begegnet. Denn während es gemäß § 19 Satz 1 NStrG im Falle der Erforderlichkeit einer straßenverkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung keiner Sondernutzungserlaubnis bedarf, lässt umgekehrt nach § 18 Abs. 5 NStrG die Erteilung (und daher erst recht das Erfordernis) einer Sondernutzungserlaubnis die Notwendigkeit einer straßenverkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung nicht entfallen. Bei Sachverhalten, in denen zwar der Schwerpunkt der Problematik in der Überschreitung des Gemeingebrauchs liegt, die Sondernutzung aber auch unter dem Blickwinkel der Abwehr von Gefahren für den Straßenverkehr nicht unproblematisch erscheint, könnte somit die Sondernutzungserlaubnis die beabsichtigte Sondernutzung straßenverkehrsrechtlich nicht freigeben. Im Übrigen wäre für derartige Fälle selbst dann keine befriedigende Lösung erreicht, wenn man - entgegen der gesetzgeberischen Intention, die in den §§ 18 Abs. 5 und 19 NStrG zum Ausdruck kommt - die einschlägigen straßenverkehrsrechtlichen Verbote einschränkend auslegte. Denn eine solche Auslegung könnte nicht nur das Einschreiten der Straßenverkehrsbehörde erschweren, wenn die zwar erlaubnisfähige, aber nebenher verkehrsbehindernde Sondernutzung unerlaubt ausgeübt wird. Sondern es ist auch zu bedenken, dass in straßenverkehrsbehördlichen Ausnahmegenehmigungen spezifisch straßenverkehrsrechtliche Regelungen als Auflagen (§ 46 Abs. 3 Satz 1 StVO) denkbar sind, mit denen sich eine Sondernutzungserlaubnis nicht in gleicher Weise nach § 18 Abs. 2 Satz 2 NStrG versehen ließe.

Die Verfahren zur Erteilung einer Ausnahmegenehmigung gemäß § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO einerseits und zur Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis nach § 18 NStrG andererseits besitzen dementsprechend kein gleich großes Potential zur Bewältigung straßenverkehrsrechtlicher (Rand-) Probleme: Wirft eine Sondernutzung zugleich eine straßenverkehrsrechtliches (Rand-) Problem auf, so lässt sich vielmehr dieses Problem im straßenrechtlichen Verfahren häufig nicht vollständig bewältigen, sodass (so wie im vorliegenden Falle) zusätzliche verkehrsbehördliche Entscheidungen (hier in Form von Anordnungen) erforderlich werden. Die damit verbundene Vermehrung von Verwaltungsverfahren ist vermeidbar, wenn die gesetzlich vorgesehene Verfahrenskonzentration bei der Straßenverkehrsbehörde konsequent umgesetzt wird. Denn auf der Grundlage des § 19 Sätze 2 und 3 NStrG kann diese Behörde die Problematik einer Überschreitung des Gemeingebrauchs (Sondernutzung) vollständig mitbewältigen, und zwar selbst dann, wenn in dieser Problematik der Schwerpunkt des Falles liegen sollte. Auch deshalb darf sich die Abgrenzung der Anwendungsbereiche straßen- und straßenverkehrsrechtlicher Freigaben weder daran orientieren, ob das straßenverkehrsrechtliche Ausnahmeverfahren als „unpassend“ erscheint, noch daran, ob der Schwerpunkt der Problematik auf straßenrechtlichem Gebiet liegt.

[…]  Es ist unter Berücksichtigung der Widmung der Straße, der konkreten Funktion der betroffenen öffentlichen Verkehrsfläche (also z. B. Fahrbahn, Gehweg oder Sperrfläche), der objektiven (Zweckbestimmung des verbrachten Gegenstands und der voraussichtlichen Dauer seines Verbleibs jeweils für den Einzelfall zu beurteilen, ob ein Gegenstand auf der Straße als Verkehrshindernis im Sinne des § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO anzusehen ist. Der von dem Verwaltungsgericht zutreffend erkannte potentiell weite Anwendungsbereich der Vorschrift ist also durch eine verständige Subsumtion für den Einzelfall einzugrenzen, die dem Umstand Rechnung trägt, dass der Schwerpunkt des Verbotes darin ruht, hinreichende Vorsorge dafür zu treffen, dass keine verkehrsfremden Zustände entstehen. Dabei kann es auch eine Rolle spielen, mit welchen Hindernissen ein Verkehrsteilnehmer im Allgemeinen zu rechnen. […]

Da die Beklagte zum maßgeblichen Zeitpunkt des 20. Oktober 2009 gemäß § 19 Sätze 2 und 3 NStrG sachlich unzuständig für die Festsetzung einer Sondernutzungsgebühr war, scheidet eine Anwendung des § 46 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 NVwVfG) aus.

[…]

Aufgrund der durch § 19 Sätze 2 und 3 NStrG im Interesse des Bürgers bezweckten Verfahrenskonzentration ist der Vorschrift - ebenso wie den vergleichbaren Regelungen des Bundesrechts (vgl und des rheinland-pfälzischen Landesrechts) - eine devolvierende Zuständigkeitsbestimmung zugunsten der Straßenverkehrsbehörde zu entnehmen, die auch insoweit eine sachliche Unzuständigkeit der Beklagten bewirkt, als es um eine etwaige nachträgliche Gebührenanforderung (hier nach Ablauf der dem Betroffenen zurechenbaren Nutzungsdauer) geht. Für diese Unzuständigkeit macht es keinen Unterschied, ob die mit der Angelegenheit befasste Straßenverkehrsbehörde eine straßenverkehrsrechtliche Erlaubnis erteilte, aber die Festsetzung von Sondernutzungsgebühren verabsäumte oder ob sie - wie im vorliegenden Falle - lediglich eine u. a. der Einhaltung des § 32 Abs. 1 Satz 3 StVO dienende verkehrsbehördliche Anordnung erließ, ohne auf die Beantragung der objektiv erforderliche Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO hinzuwirken, so-dass bereits bei deren Erteilung nach § 19 Satz 3 NStrG eine etwa zu erhebende Sondernutzungsgebühr hätte auferlegt werden können. Denn wie aus § 19 Satz 1 NStrG gefolgert werden kann, setzt die Anwendung des § 19 NStrG (auch insoweit) die tatsächliche Erteilung der Ausnahmegenehmigung nicht voraus.

Ob die Straßenverkehrsbehörde ihrerseits auf der Grundlage des § 19 Sätze 2 und 3 NStrG noch nachträglich Sondernutzungsgebühren von dem Kläger erheben könnte, obwohl die von der Vorschrift bezweckte Konzentrationswirkung nicht mehr erzielt werden kann, lässt der Senat offen, weil das für die Entscheidung des Rechtsstreits unerheblich ist.

 

Zusammenfassung:

  1. § 19 NStrG ist unter Rückgriff auf die Entstehungsgeschichte sowie Sinn und Zweck der Regelung extensiv auszulegen und nicht nur auf „Besondere Veranstaltungen“ anzuwenden.
  2. Durch Übernahme des Wortlauts von § 8 VI FStrG kann für die Auslegung von § 19 NStrG auch auf die Begründung des Gesetzesentwurfs für § 8 VI FStrG zurückgegriffen werden.
  3. Diese Auslegung entspricht dem Sinn und Zweck der Norm sowie dem richtigen Verständnis der Abgrenzung zwischen Straßen- und Straßenverkehrsrecht.§ 19 NStrG geht davon aus, dass die straßenverkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung die ggf ebenfalls erforderliche straßenrechtliche Ausnahmegenehmigung als auch eine straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis notwendig ist. Zweck der Genehmigungskonzentration ist die Verfahrenserleichterung für den Bürger (Vermeidung des Erfordernisses einer doppelten Antragstellung).
  4. Der Anwendungsbereich ist nicht durch Abstellung auf den Schwerpunkt der freizugebenden Handlung zu bestimmen.
  5. Nicht alle verkehrsfremden Sondernutzungen bedürfen einer straßenverkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung. Die straßenverkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung verdrängt damit nicht faktisch die Sondernutzungserlaubnis.

 

Rechtsprechungshinweise:

BVerwG, NVwZ 2012, 1623 („BierBike“ -Gemeingebrauch von öffentlichen Straßen).

BayVGH, BayVBl. 2008, 276 (Sondernutzungsgebühren für Bauzaun).

 

Literaturhinweise:

Jüngel, Jüngel / Fandrey Alexander: If you can´t kill it, bill it - Google Street View als Sondernutzung?, NVwZ 2010, 683.

Siegel, Thorsten: Zur Relevanz des straßenrechtlichen Nutzungsregimes. Aktuelles zur Abgrenzung zwischen Gemeingebrauch und Sondernutzung, NvWZ 2013 ,479.

Steiner, Udo: Straßenrecht u. Straßenverkehrsrecht, JuS 1984, 1.

Waldhoff, Christian: Besonderes Verwaltungsrecht: Abgrenzung zwischen Straßen- und Straßenverkehrsrecht, JuS 2014, 94.