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VG Hamburg - Hamburger Kessel

Fundstelle:

VG Hamburg, Urteil vom 30.10.1986 - 12 VG 2442/86 = NVwZ 1987, 829

 

Themen:

  • Art 2 II 2 GG
  • Art. 104 GG
  • Art. 8 GG

 

Leitsätze:

1. Für das Vorliegen einer Versammlung im Sinne des VersG ist ohne Bedeutung, in welchem Stadium des Versammelns sich eine Ansammlung von Menschen befindet. Maßgebend ist allein, daß sie in bewußter Verfolgung eines gemeinsamen Zwecks zusammenkamen.

2. Für den Schutz des Art. 8 Abs. 1 GG ist ohne Belang, ob eine Versammlung bereits besteht. Die Versammlungsfreiheit umfaßt auch die Tätigkeit des Sich-Versammelns. Daher darf ein Bürger auf dem Weg zu einer Versammlung von Staatsorganen nur aus verfassungsrechtlich legitimierten Gründen behindert werden.

3. Die Verhinderung einer Versammlung ist, soweit nicht von den im VersG vorgesehenen Instrumentarien Gebrauch gemacht wird, im VersG nicht vorgesehen und damit unzulässig.

4. Ebenso ist es vom VersG nicht gedeckt und damit rechtswidrig, wenn die Polizei eine sich versammelnde Menschenansammlung, von der bis zu diesem Zeitpunkt keine Störungen ausgingen, umstellt, die einzelnen Teilnehmer daran hindert, den Platz zu verlassen und sie anschließend in Gewahrsam nimmt.


 

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit polizeilicher Eingriffsmaßnahmen der Beklagten. Die Klägerin begab sich am späten Vormittag des ... auf das Heiligengeistfeld in Hamburg. Gegen 12.15 Uhr hatten sich dort etwa 800 Personen eingefunden. Der gemeinsame Anlaß für dieses Treffen bestand darin, sich gegen polizeiliche Maßnahmen zu wenden, die am Tage vorher gegen einen Großteil der Teilnehmer einer Demonstration gegen die Inbetriebnahme des Kernkraftwerkes Brokdorf angewendet worden waren. Von den Organisatoren des sogenannten Hamburger Konvois, den motorisierten Teilnehmern jener Demonstration, war das Treffen auf dem Heiligengeistfeld einige Tage vor der Kundgebung in Brokdorf für den Fall verabredet worden, daß eine Teilnahme an der Brokdorf-Demonstration infolge polizeilicher Maßnahmen nicht möglich sein werde. Entsprechende Hinweise hatte es zuvor in Vorbereitungsveranstaltungen für die Brokdorf-Demonstration am... und ... sowie in der Zeitung "TAZ" gegeben. Die Beklagte war aufgrund eigener Ermittlungen seit dem ... über das geplante Treffen informiert.

Am Morgen des ... fand deswegen eine Einsatzbesprechung auf Führungsebene statt, bei der verschiedene Möglichkeiten polizeilichen Handelns erörtert wurden. Im Anschluß an die Besprechung forderte die Beklagte aus den Nachbarländern Zusatzkräfte an. Ab 13. 00 Uhr trafen etwa 600 auswärtige Polizeibeamte zur Unterstützung ein.

Die Beklagte zog zunächst vier eigene Hundertschaften in Bereitstellungsräumen um das Heiligengeistfeld zusammen. Der Leiter des Polizeieinsatzes ordnete um 12.22 Uhr an:

"Abteilungen fertigmachen zum Einschließen, Versammlung ist notfalls unter Benutzung des Schlagstockes einzuschließen."

Daraufhin rückten Polizeiketten von drei Seiten gegen die Teilnehmer auf dem Heiligengeistfeld vor und trieben sie in den Weg zwischen ... und ... . Als sich die Teilnehmer dort befanden, rückte eine vierte Formation von dem anderen Ende des Weges an und schloß damit die Polizeikette um die Teilnehmer. Von dem Kreis der nunmehr eingeschlossenen Teilnehmer gingen weder vor dem Einsatz noch im weiteren Verlauf des Geschehens Gewalttätigkeiten aus. Die Einschließung war in 6 Minuten vollzogen. Um 12.28 Uhr wurde durch Polizeifunk gemeldet:

"Es fliegen Steine aus rückwärtigem Raum in die Kräfte, Versammlung selbst wirft nicht. 200 - 300 Personen durch Polizei eingeschlossen ."

Gegen 14.30 Uhr machte die Beklagte den Eingeschlossenen durch Lautsprecher das Angebot, die Einschließung einzeln und nach Überprüfung der Personalien zu verlassen. Um dieselbe Zeit ordnete der Zeuge ... an, die Eingeschlossenen nach dem Verlassen der Einschließung in anschließenden polizeilichen Gewahrsam zu nehmen. Von dieser Möglichkeit machten zunächst nur etwa 40 Eingeschlossene Gebrauch. Die Klägerin und der größte Teil der Eingeschlossenen harrte aus und war erst in den Abendstunden bereit, sich kontrollieren und abtransportieren zu lassen.

Der Abtransport der Eingeschlossenen, der erst im Laufe des Nachmittags organisiert wurde, zog sich hin. Auf dem Heiligengeistfeld waren die Maßnahmen der Ingewahrsamnahme erst am ... um 1.09 Uhr beendet.

Die Klägerin wurde gegen ... Uhr auf dem Heiligengeistfeld wegen Teilnahme an einer nicht genehmigten Demonstration gemäß § 13 SOG in Gewahrsam genommen, auf die Revierwache Hamburg ... verbracht und dort gegen ... Uhr des folgenden Tages auf freien Fuß gesetzt.

Die Klägerin macht geltend, sie habe als friedliche Teilnehmerin einer öffentlichen Versammlung ihr Grundrecht gemäß Art. 8 GG ausgeübt. Die Beklagte habe dieses Grundrecht, ferner durch diskriminierende Behandlung die Menschenwürde gemäß Art. 1 GG, das Recht, Angehörige und Verteidiger zu benachrichtigen, das Recht auf körperliche Unversehrtheit, Bewegungsfreiheit sowie die Meinungsfreiheit verletzt.

Die Klägerin beantragt, festzustellen,

1. daß der Eingriff der Beklagten in die Versammlung auf dem Heiligengeistfeld - ..., - am ... gegen ... - Verhinderung der Versammlung ohne Verbot oder Auflösungsverfügung - rechtswidrig war;

2. daß ihre Einschließung und anschließende Ingewahrsamnahme am ... rechtswidrig war.

Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen.

Sie trägt vor, sie habe das Treffen auf dem Heiligengeistfeld als Versammlung im Sinne des Versammlungsgesetzes gewertet. Allerdings sei es zweifelhaft gewesen, ob eine Versammlung vorgelegen habe. Der dafür konstituierende gemeinsame Wille, in einer öffentlichen Angelegenheit eine gemeinsame Aussage zu machen, sei nicht erkennbar gewesen. Die Teilnehmer hätten einen Aufzug in Richtung Innenstadt geplant, ohne daß sich ein derartiger Aufzug zum Zeitpunkt des Einschreitens schon formiert habe. Nach ihren Erkenntnissen sei es unklar gewesen, ob den Teilnehmern in erster Linie an der Begehung oder Duldung von Gewalttaten gelegen habe. Jedenfalls hätten sie zum Zeitpunkt des Einsatzes noch in kleinen Gruppen beisammen gestanden oder seien erst auf dem Wege gewesen. Gleichwohl habe sie sich entschieden, das Geschehen in Anlehnung an den "Brokdorf-Beschluß" des Bundesverfassungsgerichts als Versammlung zu werten und habe diese gemäß § 15 Abs. 2 des Versammlungsgesetzes (VersG) aufgelöst. Die Auflösungsverfügung habe sie durch schlüssiges Verhalten, nämlich durch die Einschließung, erlassen. Für die Betroffenen habe dies eindeutig den Erklärungswert gehabt, daß die Versammlung bzw. der beabsichtigte Aufzug damit beendet, d. h. aufgelöst sei. Sie habe eine mündliche Auflösungsverfügung bewußt nicht erlassen, weil dies dem Ziel, die Teilnehmer zunächst an den Ort zu binden, zuwidergelaufen wäre.

Die materiellen Voraussetzungen für eine Auflösung gemäß § 15 Abs. 2 VersG hätten bestanden. Sie sei nach ihren Ermittlungen im Vorfeld des Treffens und nach den Beobachtungen unmittelbar vor der Einschließung davon ausgegangen, daß es bei der Durchführung des Aufzuges zu erheblichen Gefahren für die Allgemeinheit gekommen wäre. In ihre Gefahrenprognose seien auch die negativen Erfahrungen anläßlich der Ereignisse vom 13.5.1986 auf dem Rathausmarkt eingeflossen. Mit dieser Einschätzung hätten sich die Beobachtungen in der "Ansammlungsphase" auf dem Heiligengeistfeld gedeckt. Bei anrückenden Teilnehmern sei vielfach sowohl "passive" Bewaffnung in Form von Gesichtsmasken, Helmen, wetterfester Kleidung und ähnlichem als auch aktive Bewaffnung (Steine, Latten) festgestellt worden.

Zur Auflösung durch Einschließung der Versammlung habe sie sich erst unmittelbar vor Erteilung des Einsatzbefehls entschlossen, weil dies das einzige geeignete verhältnismäßige Mittel gewesen sei, die zu erwartenden Ausschreitungen sicher zu verhindern. Eine störungsfreie Durchführung der Versammlung habe sie nicht ermöglichen können, so daß auf jeden Fall früher oder später die Auflösung hätte erfolgen müssen, wahrscheinlich unter Einsatz unmittelbaren Zwanges. Eine nach Auflösung an die Teilnehmer ergangene Aufforderung, sich zu zerstreuen, hätte gerade die befürchteten Ausschreitungen durch Teilnehmer in der Innenstadt heraufbeschworen.

Auch für den Fall, daß man die Auflösungsverfügung als nicht wirksam ansehe, sei der Einsatz rechtmäßig gewesen. Denn es müsse der Polizei möglich sein, eine Versammlung auf diese Weise zu beenden, wenn durch die in § 15 VersG genannten Maßnahmen die zu erwartende Gefahr nicht auszuschließen sei, sondern gerade realisiert würde. Insoweit liege eine ausfüllungsbedürftige Gesetzeslücke vor. Eine gesetzeskonforme Lückenschließung sei nur dadurch möglich, die Versammlung auf eine andere als im Versammlungsgesetz vorgesehene Weise zu beenden, sofern nur die Voraussetzungen des § 15 VersG vorlägen.

Auch das Festhalten der Teilnehmer der Versammlung nach deren Auflösung sei gemäß § 13 HmbSOG rechtmäßig gewesen. Denn nach dem allein maßgeblichen Erkenntnisstand zum Zeitpunkt des Einsatzes habe eine nicht auf andere Weise abzuwehrende, unmittelbar bevorstehende Gefahr durch Versammlungsteilnehmer gedroht. Im übrigen seien Ingewahrsamnahmen auch friedlicher Teilnehmer nicht zu vermeiden gewesen. Denn sie habe zwischen friedlichen und möglicherweise unfriedlichen Teilnehmern nicht unterscheiden können. Unmittelbar nach der Einschließung habe sie sich einer geschlossenen und solidarischen Menschenmenge gegenübergesehen, die keinerlei Unterscheidungen bzw. abgestufte Maßnahmen zugelassen habe.

Überdies seien auch die friedlichen Teilnehmer polizeipflichtig gewesen, da sie schon durch ihre bloße Anwesenheit, erst recht aber durch die Solidarisierung mit unfriedlichen Teilnehmern, diese dem polizeilichen Zugriff entzogen und damit objektiv eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit geschaffen hätten. Die Ingewahrsamnahme der Klägerin sei auch hinsichtlich ihrer Dauer rechtmäßig gewesen. Die Voraussetzungen des § 13 HmbSOG hätten während des gesamten Zeitraumes vorgelegen.

Sie habe zu Beginn ihrer Maßnahmen gegen die auf dem Heiligengeistfeld versammelten Personen die Absicht gehabt, diese später kontrolliert aus der Einschließung zu entlassen. Dies sei aber u.a. deswegen unmöglich gewesen, weil gewalttätige Aktionen außerhalb der Absperrung alle vorhandenen Polizeikräfte gebunden hätten. Aus der Absperrung etwa entlassene Personen hätten das Gewaltpotential nur noch verstärkt. Aus demselben Grunde habe sie der Forderung der festgehaltenen Personen, ihnen solle ein geschlossener und unkontrollierter Abzug aus der Einschließung gestattet werden, nicht entsprechen können. Ein unkontrollierter Abzug hätte nämlich bedeutet, daß die vor Versammlungsbeginn erkannten gefährlichen Gegenstände mitgeführt worden wären, dies hätte die akuten gewalttätigen Auseinandersetzungen nur noch verstärkt und zusätzlich die Möglichkeit gewaltsamer Ausschreitungen in der Innenstadt eröffnet. Darum habe sie die festgehaltenen Personen auf verschiedene Wachen verbracht. Ihre Lageeinschätzung habe sie laufend kritisch überprüft und sich dabei ständig mit der Frage auseinandergesetzt, ob es andere geeignete, jedoch mildere Mittel gegeben habe. Dies sei jedoch nicht der Fall gewesen.

Die Sachakten der Beklagten sowie die Drucksache der Bürgerschaft Nr. 11/6556 waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung des Verwaltungsgerichts. Die Kammer hat ferner den seinerzeit auf dem Heiligengeistfeld anwesenden Polizeidirektor ... gehört.

Auf die von den Beteiligten zu den Gerichtsakten gereichten Schriftsätze, die Sachakten der Beklagten sowie das Sitzungsprotokoll vom 30.10.1986 wird zur Ergänzung des Tatbestandes verwiesen.


Gründe:

Die Klage ist zulässig und begründet.

I.

1. Die Feststellungsklage ist statthaft. Der Sachverhalt ist dadurch gekennzeichnet, daß die Maßnahmen der Beklagten in der Vergangenheit liegen und ihrer Natur gemäß, infolge bloßen Zeitablaufs, vor Klagerhebung abgeschlossen waren. Für diejenigen Fälle, bei denen sich die angegriffenen Maßnahmen nach Erhebung der Klage aber vor Schluß der letzten mündlichen Verhandlung des Gerichts erledigt haben, sieht § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO die Fortsetzungsfeststellungsklage vor. Es ist allgemein anerkannt, daß die Regelung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO auf Fallgestaltungen wie hier analog anzuwenden ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 8.9.1981, NJW 1982 S. 1008).

2. Die Klägerin hat ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung. Ob dieses Interesse unter dem Aspekt einer "Wiederholungsgefahr" besteht, bedarf keiner Erörterung, weil der Klägerin jedenfalls ein RehabiIitationsinteresse zuzubilligen ist. Ein solches, sowohl auf persönliche Genugtuung als auch auf eine objektive Wiederherstellung des Ansehens des Bürgers gerichtetes Interesse ist stets anzunehmen, wenn der Bürger durch die öffentliche Gewalt in seinen Grundrechten verletzt wurde (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.2.1961, BVerwGE 12, 87 ff. (90)); Urt. v. 9.2.1967, BVerwGE 26, 161 ff. (168) ).

Sofern die Maßnahmen der Beklagten rechtswidrig gewesen sind, ist die Klägerin durch sie in ihren Grundrechten verletzt worden. In Betracht kommen eine Verletzung ihres Rechts auf Versammlungsfreiheit gemäß Art. 8 Abs. 1 GG und eine Verletzung ihres Grundrechts auf Freiheit der Person gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG. Eingriffen in grundrechtlich geschützte Positionen durch Träger hoheitlicher Gewalt ist nach dem Grundgesetz kein Grundrechtsträger schutzlos ausgeliefert. Sie kann dagegen den Schutz der insoweit zur Kontrolle berufenen Gerichte in Anspruch nehmen, Art. 19 Abs. 4 GG. Dieser Grundsatz gilt auch dann, wenn der jeweilige Eingriff - seiner Natur gemäß - keine andauernden Wirkungen mehr zeitigt, sondern den Betroffenen nur noch ideell belastet. Jede andere Betrachtungsweise würde polizeiliche Vollzugsmaßnahmen einer effektiven gerichtlichen Kontrolle entziehen, dies wäre angesichts des Spannungsverhältnisses, in dem solche Maßnahmen zu den Grundrechten Betroffener stehen, mit der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG nicht vereinbar (vgl. HmbOVG, Urt. v. 20.2.1970 - OVG Bf I 66/68 -; OVGNW, Urt. v. 10.6.1981, DVBl. 1982 S. 652 f. m.w.N.).

3. Eines Vorverfahrens bedurfte es nicht (BVerwGE 26, 161, 166).

4. Die Klage ist rechtzeitig erhoben.

 

II. Die Klage ist begründet.

1. Die Verhinderung der Versammlung ohne Verbot oder Auflösungsverfügung war rechtswidrig.

a) Die Beklagte hat eine Versammlung verhindert: Die Klägerin war am ...

Teilnehmerin einer Versammlung unter freiem Himmel i.S.d. Art. 8 Abs. 1 GG, § 1 Abs. 1 VersG. In der Abgrenzung zu einer Ansammlung von Personen als lediglich zufälligem Beisammensein aus einem äußeren Anlaß, liegt eine Versammlung im o. g. Sinne vor, wenn mehrere Personen an einem Ort zusammenkommen, um politische - oder sonst öffentliche Angelegenheiten - untereinander zu erörtern, bzw. durch kollektive Kundgabe eine bestimmte Einstellung zu solchen Belangen zur Geltung zu bringen (vgl. Maunz/Dürig/Herzog, Grundgesetz Kommentar, 5. Aufl. Art. 8, Rdn.41). Dem Begriff des Aufzuges in § 1 Abs. 1 VersG als von einem Ort sich fortbewegender Versammlung kommt insoweit keine eigenständige Bedeutung zu; auch für den Aufzug sind die genannten Kriterien konstitutiv.

Die Klägerin begab sich am ... nicht zufällig auf das Heiligengeistfeld; sie wollte ihren Protest gegen bestimmte polizeiliche Maßnahmen vom Vortage und ersatzweise für die entgangene Demonstrationsversammlung in und um Brokdorf kundtun. Damit bezog sich das Zusammenkommen der Demonstrationsteilnehmer auf öffentliche Belange.

In welchem Stadium die Versammlung im Zeitpunkt des Einschreitens der Beklagten war, ob sie sich noch in der Ansammlungsphase befand oder bereits erkennbar als Einheit formiert hatte, ist für die versammlungsrechtliche Qualifizierung unerheblich, ebenso ist unerheblich, ob die Teilnehmer nach einer ersten Versammlung auf dem Heiligengeistfeld einen Aufzug planten. Maßgebend ist, daß sie in bewußter Verfolgung des beschriebenen gemeinsamen Zweckes zusammenkamen. Daß diese Voraussetzungen zum Zeitpunkt des Einschreitens der Beklagten in der Person der Klägerin und der anderen Teilnehmer gegeben waren, unterliegt keinem Zweifel. 

Das Freiheitsrecht, sich zu versammeln, umfaßt auch die Tätigkeit des Sich-Versammelns.

Für den Schutz des Art. 8 Abs. 1 GG ist eine bereits bestehende Versammlung nicht Bedingung. Artikel 8 Abs. 1 GG verleiht ein Freiheitsrecht, nämlich das Recht, sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und ohne Waffen zu versammeln. Dieses Recht schützt nach seinem Wortlaut und Sinn den Bürger bereits auf dem Wege zum Versammlungsort. Es würde weitgehend leerlaufen, wenn es im "Vorfeld" eigentlicher Versammlungen keine Wirkungen entfalten würde (vgl. dazu Birk, Polizeiliche Unterbindung der Anreise zur Demonstration, JuS 1982, S. 496 ff.; BVerfG, Beschl. v. 15.5.1985, JZ 1986 S. 27 ff.). Die Funktion und Bedeutung des Grundrechts der Versammlungsfreiheit für den grundsätzlich "staatsfreien" Prozeß der Meinungs- und Willensbildung des Volkes führt auch aus systematischen Gründen zur Ausdehnung der Schutzwirkung des Grundrechts der Versammlungsfreiheit auf das Vorfeld einer Versammlung. In seiner Entscheidung vom 19.7.1966 (BVerfGE Bd. 20, S. 56 ff. (99)) führt das Bundesverfassungsgericht aus:

"Willensbildung des Volkes und staatliche Willensbildung sind auf vielfältige Weise miteinander verschränkt. In einer Demokratie muß sich diese Willensbildung aber vom Volk zu den Staatsorganen, nicht umgekehrt von den Staatsorganen zum Volk hin, vollziehen. Die Staatsorgane werden durch den Prozeß der politischen Willensbildung des Volkes, der in die Wahlen einmündet, erst hervorgebracht (Art. 20 Abs. 2 GG). Das bedeutet, daß es den Staatsorganen grundsätzlich verwehrt ist, sich in bezug auf den Prozeß der Meinungs- und Willensbildung des Volkes zu betätigen, daß dieser Prozeß also grundsätzlich "staatsfrei" bleiben muß. Einwirkungen der gesetzgebenden Körperschaften und von Regierung und Verwaltung auf diesen Prozeß sind nur dann mit dem demokratischen Grundsatz der freien und offenen Meinungs- und Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen vereinbar, wenn sie durch einen besonderen, sie verfassungsrechtlich legitimierenden Grund gerechtfertigt werden können."

Im Lichte dieser verfassungsgerichtlichen Ausführungen darf ein Bürger auf dem Weg zu einer Versammlung i.S.v. Art. 8 Abs. 1 GG nur aus verfassungsrechtlich legitimierenden Gründen von Staatsorganen behindert werden. Die verfassungsrechtliche Stellung des Volkes, von dem nach dem Verständnis des Grundgesetzes alle Staatsgewalt ausgeht (Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG), das seinen politischen Willen nicht nur durch Wahlen und Abstimmungen, sondern auch in der Einflußnahme auf den ständigen Prozeß der politischen Meinungsbildung - z. B. durch Demonstrationen - zum Ausdruck bringt (BVerfG a.a.O. S. 98), würde andernfalls mißachtet. Auch in der Ansammlungsphase stehen die (prospektiven) Teilnehmer einer beabsichtigten Demonstration als Grundrechtsträger unter dem Schutz der Verfassung und dürfen ausschließlich nach Maßgabe des Versammlungsgesetzes in ihrem Vorhaben durch Staatsorgane behindert werden.

Das gilt selbstverständlich dann, wenn die Teilnehmer beabsichtigen, sich friedlich und ohne Waffen zu versammeln. Von einer solchen Einschätzung muß ausgegangen werden, weil von den Teilnehmern der Versammlung auf dem Heiligengeistfeld weder vor noch nach ihrer Einschließung irgendwelche Gewalttätigkeiten ausgegangen sind, wie der protokollierte Funkverkehr der Beklagten bezeugt. Auf eine solche - friedliche - Versammlung sind die Vorschriften des Versammlungsgesetzes ohne weiteres anwendbar. Dies wird von der Beklagten auch nicht in Zweifel gezogen.

Die Versammlung wurde von der Beklagten verhindert: Die Verwirklichung des Versammlungszwecks, gegen die polizeilichen Maßnahmen vom Vortag zu demonstrieren, wurde durch die Beklagte verhindert. Aus der Einschließung heraus konnte die geplante Demonstration nicht durchgeführt werden. Eine Kundgabe des Mißfallens in der Öffentlichkeit war ausgeschlossen. Die Realisierung des Grundrechts der Versammlungsfreiheit setzt die Möglichkeit der Kommunikation mit anderen voraus. Die Polizeikette verhinderte dies und hinderte auch Außenstehende, sich der Versammlung anzuschließen. Die Verhinderung der Meinungskundgabe durch die Versammlungsteilnehmer und des freien Zu- und Abgangs von Teilnehmern war eine Verhinderung der Versammlung als solcher.

b) Die Verhinderung der Versammlung war rechtswidrig; ihr lag keine gesetzliche Ermächtigung zugrunde. Eingriffe in die Versammlungsfreiheit sind nur auf Grund einer gesetzlichen Ermächtigung zulässig; Eingriffe in Freiheit und Eigentum sind in einem Rechtsstaat generell nur auf Grund einer gesetzlichen Gestattung zulässig (Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung Art. 20 Abs. 3 GG).

Auf die allgemeinen Eingriffsermächtigungen der Polizei nach dem Hamburgischen Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (HmbSOG) konnte die Maßnahme nicht gestützt werden; das HmbSOG war nicht anwendbar. Für Maßnahmen der Polizei gegen Versammlungen und Aufzüge hat das Versammlungsgesetz als spezialgesetzliche Regelung der Materie Vorrang vor dem allgemeinen Polizeirecht, das ist allgemein anerkannt (vgl. Herzog, a.a.O., Art. 8, Rdn. 92; Martens in: Drews/Wacke/Vogel, 9. Aufl. 1986, S. 177).

Die Beklagte konnte nur nach Maßgabe des VersG einschreiten; dieses regelt abschließend die möglichen Maßnahmen der Polizei gegenüber Versammlungen, unabhängig davon, ob sie friedlich oder unfriedlich sind.

Auch wenn die Versammlung unfriedlich gewesen wäre, wäre die Beklagte an das Versammlungsgesetz gebunden gewesen; sein Anwendungsbereich beschränkt sich nicht auf Versammlungen, die friedlich und ohne Waffen stattfinden. Den §§ 2 Abs. 3, 5 Nr. 2, 3; 13 Abs. 1 Nr. 2, 3 und 15 Abs. 1 und 2 VersG ist zu entnehmen, daß auch unfriedliche oder bewaffnete Versammlungen erfaßt werden (im Ergebnis ebenso Förster, Die Friedlichkeit als Voraussetzung der Demonstrationsfreiheit, 1985 S. 27 ff. (189 f.); Ott, Versammlungsgesetz, Kommentar, 4. Aufl. 1983, vor § 1 Rdn.1; Dietel/Gintzel, Versammlungsgesetz, Kommentar, 8. Aufl. 1985, § 1 Rdn.48).

Die Verhinderung der Versammlung war nicht durch das Versammlungsgesetz gedeckt. Von den darin vorgesehenen Möglichkeiten, gegen eine Versammlung einzuschreiten, durch Verbot der Versammlung (§ 15 Abs. 1 VersG), Erteilung von Auflagen (§ 15 Abs. 1 VersG), Auflösung der Versammlung (§ 15 Abs. 2 VersG) oder Ausschluß von Teilnehmern (5 18 Abs. 3 VersG) hat die Beklagte keinen Gebrauch gemacht. Die Beklagte hat davon abgesehen, einzelne Teilnehmer gem. § 18 Abs. 3 VersG von der Versammlung auszuschließen. Nach dieser Bestimmung - die sich wie die Schutzwirkung der Versammlungsfreiheit auch auf die Ansammlungsphase bezieht - konnte die Beklagte Teilnehmer bereits im Frühstadium von der Versammlung ausschließen - nicht nur im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, sondern auch im Interesse der Versammlung, um deren friedlichen Ablauf zu fördern.

Die Richtigkeit des Vortrags der Beklagten unterstellt, sie habe in der "Ansammlungsphase" bei Teilnehmern Gegenstände, die ihrer Art nach zur Verletzung von Personen oder Beschädigung von Sachen geeignet und bestimmt waren (Waffen) beobachtet, war sie nicht nur berechtigt, sondern verpflichtet, solche Personen von der Versammlung fernzuhalten. Über die der Beklagten grundsätzlich obliegende Verpflichtung, eine (friedliche) Versammlung zu ermöglichen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.5.1985 a.a.O.) hinaus, besteht eine Rechtspflicht der Beklagten als zur Verfolgung von Straftaten berufenen Organs, Personen, die auf dem Weg zu Versammlungen oder in Aufzügen Waffen mit sich führen, festzunehmen. Denn solche Personen können sich nicht auf das Grundrecht aus Art. 8 Abs. 1 GG berufen, sie haben sich darüber hinaus auch möglicherweise strafbar gemacht (vgl. § 27 VersG). Polizeibeamte sind als Hilfsbeamte der Staatsanwaltschaft nach dem Legalitätsgrundsatz verpflichtet, Straftäter zu verfolgen. Polizeidirektor Rürup, der ausweislich seiner Anhörung vor der Kammer bekundet hat, daß er selbst Personen erkannt habe, die Steine in Plastiktüten auf dem Wege zum Treffen auf dem Heiligengeistfeld mit sich führten, hätte als leitender Polizeibeamter entsprechende Maßnahmen treffen müssen.

Die Beklagte hat die Versammlung nicht aufgelöst: Eine ausdrückliche Auflösungsverfügung ist nicht ergangen. Nur ein solche wäre zu beachten gewesen. Als Beendigung einer Versammlung löst eine Auflösungsverfügung einschneidende Rechtsfolgen für die Teilnehmer der Versammlung aus.

Die Auflösung einer Versammlung ist ein gestaltender Verwaltungsakt. Die wirksam ergangene Auflösungsverfügung nimmt der Versammlung den im Versammlungsgesetz konkretisierten Schutz, indem sie die allgemeinen polizeirechtlichen Ermächtigungen anwendbar macht. Für jeden einzelnen Versammlungsteilnehmer ergeben sich durch die Auflösungsverfügung unmittelbare Rechtsfolgen, weil er sich gemäß § 18 Abs. 1, 15 Abs. 2 VersG sofort zu entfernen hat und § 125 StGB an das Nichtentfernen strafrechtliche Folgen knüpft. Daraus ergibt sich, daß die Auflösungsverfügung ausdrücklich und eindeutig erklärt werden muß. Hierüber herrscht in der Rechtsprechung Einigkeit (vgl. BayObLG, DÖV 1969, S. 74; OLG Karlsruhe, NJW 1974 S. 2143; Ott a.a.O. § 15 Rdn. 4).

Es bedarf an dieser Stelle keiner Erörterung, ob durch eine wirksame Auflösungsverfügung eine geschützte Versammlung schlagartig zu einer ungeschützten Ansammlung wird (so BayObLG, DÖV 1969, S. 74: OLG Karlsruhe, NJW 1974 S. 2143) oder infolge einer Nachwirkung der Versammlungsfreiheit die aufgelöste Versammlung zunächst - als Übergangsstadium - eine grundrechtsgeschützte Bürgermenge bleibt, die privilegiert ist gegenüber einer Menschenmenge (so v. Simson, ZRP 1968, S. 11).

Die Beklagte behauptet nicht, eine ausdrückliche Auflösungsverfügung erlassen zu haben, ist jedoch der Rechtsauffassung, die Versammlung konkludent - durch die Einschließung - aufgelöst zu haben.

Diese Rechtsauffassung ist nicht vereinbar mit dem schon allgemein, besonders aber für polizeiliche Eingriffe geltenden Bestimmtheitsgrundsatz und mit dem speziell für die Auflösung einer Versammlung geltenden Erfordernis ausdrücklicher Kundgabe der Verfügung. Die an die Verfügung geknüpften Rechtsfolgen lassen es nicht zu, von diesen Erfordernissen abzusehen. Bei der Formwahl nach § 37 Abs. 2 HmbVwVfG darf dies nicht unberücksichtigt bleiben. Abgesehen davon, daß eine Auflösung durch schlüssiges Verhalten aus rechtlichen Gründen ausscheidet, kommt sie auch aus tatsächlichen Gründen nicht in Betracht, weil Voraussetzung ein dahingehender Wille der Beklagten sowie dessen Betätigung ist. Beide Voraussetzungen sind nicht erfüllt.

Die Beklagte hat kein Verhalten an den Tag gelegt, aus dem geschlossen werden könnte, sie habe die Versammlung auflösen wollen. Der auf die Teilnehmer der Versammlung ausgeübte Zwang, sich von dem Platz, auf den sie von den Polizeiketten gedrängt worden waren, nicht zu entfernen, läßt nicht auf den Willen der Beklagten schließen, die Versammlung aufzulösen. Unter der Auflösung einer Versammlung wird ein Auseinandergehen der Teilnehmer verstanden. Da hier das Gegenteil, eine Zusammenballung der Teilnehmer auf engstem Raum, gewaltsam herbeigeführt wurde, war auf einen Zerstreuungswillen der Beklagten nicht zu schließen.

Der Beklagten fehlte auch der Wille, die Versammlung aufzulösen, wie sich aus der Sachakte und der Anhörung des Zeugen Rürup ergibt. Sie wollte ein Auseinandergehen der Teilnehmer verhindern. Der erklärte Zweck ihres Vorgehens war, die Teilnehmer zunächst an den Ort zu binden.

Die gesetzlichen Pflichten der Teilnehmer einer aufgelösten Versammlung standen nicht zur Disposition der Beklagten. Sie durfte das Instrument der Auflösung - sofern deren Voraussetzungen gegeben waren - nur in der vom Gesetzgeber vorgesehenen Form anwenden, nicht dergestalt verkürzt, daß sie zwar die Versammlung unterband, die Teilnehmer aber gleichzeitig hinderte, sich pflichtgemäß zu entfernen.

Die Rechtsauffassung der Beklagten, es liege eine ausfüllungsbedürftige Gesetzeslücke des Versammlungsgesetzes vor, wenn sie nicht die Möglichkeit habe, eine Versammlung durch Einschließung der Teilnehmer zu beenden, teilt die Kammer nicht.

Selbst wenn eine Gesetzeslücke vorläge, d.h. eine planwidrige Unvollständigkeit des positiven Rechts, wäre es angesichts des Gegenstandes der Regelung nicht Sache der Verwaltung und der Gerichte, diese durch Hinzudenken einer ergänzenden Regelung auszufüllen. Die Versammlungsfreiheit hat als aktives Statusrecht innerhalb der Verfassung einen besonderen Rang; sie ist ein Mittel zur Realisierung der Volkssouveränität durch Partizipation. Das Prinzip der Volkssouveränität ist neben dem Rechtsstaatsprinzip tragendes Element der Verfassungsordnung des Grundgesetzes (Dietel/Gintzel, a.a.O. § 1 Rdn. 20).

Eingriffe, die ein Element der Verfassungsordnung berühren, sind wegen ihrer Bedeutung dem Gesetzgeber vorbehalten.

2. Die Einschließung der Versammlung und die anschließende Ingewahrsamnahme der Klägerin war rechtswidrig.

a) Die Einschließung war rechtswidrig, weil die Beklagte damit ohne die erforderliche gesetzliche Ermächtigung in die Versammlungsfreiheit der Klägerin eingriff. Die in Betracht kommenden Eingriffsermächtigungen ergeben sich - wie ausgeführt - ausschließlich aus dem Versammlungsgesetz, das als echtes Spezialgesetz die subsidiäre Anwendung polizeirechtlicher Generalermächtigungen ausschließt (Dietel/Gintzel, a.a.O. § 1 Rdn. 17). Die Beklagte durfte andere als die darin vorgesehenen Maßnahmen nicht ergreifen. Die von der Beklagten ergriffene Maßnahme ist nicht vorgesehen. Aus diesem Grunde war sie von Anfang an rechtswidrig.

Polizeitaktische Erwägungen sind angesichts der abzuwägenden Rechtsgüter nicht geeignet, die durchgeführte Einschließung zu rechtfertigen.

Es liegt nicht im polizeilichen Ermessen, in welchem Umfang und in welcher Art und Weise in die Versammlungsfreiheit eingegriffen werden kann; Eingriffe in die Versammlungsfreiheit sind Eingriffe in ein für die Demokratie konstitutives Grundrecht, das wegen seiner Bedeutung als tragendes Element der Verfassungsordnung des Grundgesetzes von der vollziehenden Gewalt unter allen Umständen so zu respektieren ist, wie es das allein durch Art. 8 Abs. 2 GG legitimierte Versammlungsgesetz vorschreibt.

Nach Lage der Dinge gibt es keine Rechtfertigung für das Vorgehen der Beklagten. Die ihr zur Verfügung stehenden gesetzlichen Mittel waren ausreichend und geeignet, eventuell erwarteten Störungen wirksam zu begegnen, ohne die Versammlung zu verhindern.

Pflichtgemäß hätte sie bereits im Vorfeld nach § 18 Abs. 3 VersG vorgehen und erkennbare Störer von der Versammlung ausschließen müssen, statt sie zunächst unbehelligt zu lassen und erst später zum Anlaß zu nehmen, gegen die gesamte Versammlung vorzugehen; denn die Polizei hat die Pflicht, die Versammlung, die keine Störung darstellt, zu schützen (BayVGH, Beschl. v. 16.2.1979, BayVBl 1979, S. 629, 631).

Sie hätte eine der beiden anderen in der Vorbesprechung erörterten Alternativen wählen können.

Die erste Alternative war, die Teilnehmer marschieren zu lassen und polizeilich zu begleiten - je nach Lage - abgesetzt oder eng. Angesichts der Zahlenverhältnisse ist nicht ersichtlich, warum diese, die Versammlungsfreiheit am wenigsten beeinträchtigende Lösung nicht gewählt wurde. Mit den Verstärkungen aus den Nachbarländern standen der Beklagten 1.000 Polizisten zur Verfügung also mehr als die Zahl der Versammlungsteilnehmer. Während der Versammlung bzw. des Aufzuges hätte die Beklagte äußerste Anstrengungen unternehmen müssen, durch gezieltes Eingreifen gemäß § 18 Abs. 3 VersG die Versammlung von Störern zu befreien; in erster Linie mußte ein das Versammlungsrecht schonendes Trennverfahren praktiziert werden. Das pauschale Vorgehen der Beklagten, ohne Rücksicht darauf, ob sie friedliche oder störende Teilnehmer vor sich hatte, wurde der Bedeutung der Versammlungsfreiheit nicht gerecht.

Die zweite der erörterten Alternativen war, den Abmarsch zu verhindern und die "Ansammlung" aufzulösen. Sofern die Voraussetzungen für eine Auflösung der Versammlung gemäß § 15 Abs. 2 VersG vorlagen, hätte einer ordnungsgemäßen Auflösung mit freiem Abzug der Teilnehmer nichts entgegengestanden. Ob die Voraussetzungen der Auflösung vorlagen, bedarf keiner Erörterung, weil die Versammlung nicht aufgelöst worden ist.

b) Die Ingewahrsamnahme der Klägerin war rechtswidrig. Die Versammlung war weder eine verbotene noch eine "nicht genehmigte" Versammlung - wie es in den Polizeiprotokollen als Grund für die Ingewahrsamnahme heißt.

Ein ausdrückliches Verbot gemäß § 15 Abs. 1 VersG ist nicht ergangen. Die Versammlung war auch nicht - etwa wegen fehlender Anmeldung - von vornherein verboten. Diese Möglichkeit entfällt; ein Versammlungsverbot setzt in jedem Fall eine Ermessensentscheidung der zuständigen Behörde nach Maßgabe der in § 15 Abs. 1 VersG genannten Kriterien voraus, daran fehlt es.

Von einer nicht genehmigten Versammlung zu sprechen, ist systemwidrig; Versammlungen bedürfen keiner Genehmigung, es besteht hier lediglich Anmeldepflicht. Der Unterschied ist von Bedeutung; Versammlungen von einer Erlaubnis der Verwaltung abhängig zu machen, wäre mit deren grundrechtlicher Gewährleistung unvereinbar.

Die fehlende Anmeldung führt nicht automatisch dazu, daß die Versammlung verboten ist; sie eröffnet nach § 15 Abs. 2 VersG das Ermessen der Verwaltung, die Versammlung aufzulösen. Die Verletzung der Anmeldepflicht kann für sich genommen keinen selbständigen Auflösungsgrund darstellen, sondern nur, wenn infolge der Nichtanmeldung der Verwaltung keine ausreichende Zeit für ordnende und sichernde Maßnahmen blieb (Dietel/Gintzel, a.a.O. § 1 Rdn. 91). Das ist nicht der Fall; die Beklagte war seit dem 3.6.1986 über die zu erwartende Versammlung informiert und konnte besser als die möglichen Versammlungsteilnehmer abschätzen, ob es zu einer Protestdemonstration kommen würde, weil sie die Bedingungen dafür, nämlich ob es zur Verhinderung der Teilnahme an der Brokdorf Demonstration kommen würde, selbst am besten einschätzen konnte auf Grund von Absprachen über den Polizeieinsatz anläßlich der Brokdorf Demonstration. Sie mußte deshalb von vornherein damit rechnen, daß es zu der angekündigten Versammlung auf dem Heiligengeistfeld kommen werde, und hatte 3 Tage Vorbereitungszeit.

Die Klägerin ist, während sie ihr Freiheitsrecht aus Art. 8 GG ausübte, von der Beklagten ohne Rechtsgrund in Gewahrsam genommen worden:

Als Teilnehmerin einer weder verbotenen noch aufgelösten Versammlung i.S. des § 1 VersG konnte die Klägerin nicht nach § 13 SOG in Gewahrsam genommen werden. § 13 SOG kam als Eingriffsermächtigung nicht in Betracht, weil auch insoweit das Versammlungsgesetz als Spezialgesetz Vorrang hat.

Die Beklagte konnte in den durch Art. 8 Abs. 1 GG "polizeifest" geschützten Rechtsstatus der Versammlungsteilnehmer ausschließlich nach Maßgabe des Versammlungsgesetzes eingreifen. Die Schutzwirkung des Art. 8 GG kann einem Versammlungsteilnehmer gegenüber nur nach Maßgabe des Versammlungsgesetzes eingeschränkte werden, nicht nach den allgemeinen polizeilichen Eingriffsermächtigungen. Weil die Beklagte es unterlassen hatte, gegen die Versammlung in gesetzlicher Form vorzugehen, blieben die Teilnehmer während der gesamten Dauer der Maßnahmen der Beklagten gegen sie uneingeschränkt in ihrem Status als Teilnehmer einer Versammlung, die ihr Grundrecht aus Art. 8 GG ausüben. Aus diesen Status heraus war ihre Ingewahrsamnahme unzulässig, weil gesetzwidrig.

Die Unzulässigkeit der unmittelbar aus der Versammlung heraus durchgeführten Ingewahrsamnahme, ohne Gelegenheit der Teilnehmer, sich frei zu entfernen, wie es nach einer ordnungsgemäßen Auflösungsverfügung ihre gesetzliche Pflicht gewesen wäre, folgt auch aus der Erwägung, daß der Schutz, den Art. 8 GG den Teilnehmern einer Versammlung gewährt, nicht schlagartig nach deren Auflösung entfällt. Auch nach der Auflösung einer Versammlung wirkt der Schutz des Art. 8 GG fort, soweit die Teilnehmer seiner bedürfen, um sich frei entfernen zu können (vgl. v. Simson, ZRP 1968 S. 10).

Die Versammlungsfreiheit schützt das freie Zusammenströmen, die eigentliche Versammlung und das freie Auseinanderströmen der Teilnehmer gleichermaßen.

Ohne Gewährleistung des freien Zu- und Abgangs bestünde die Möglichkeit, die Ausübung des Freiheitsrechts - systemwidrig - mittels nicht dafür vorgesehener allgemeiner polizeilicher Eingriffsermächtigungen zu beeinträchtigen und faktisch auszuschließen.

Was für den Fall einer ordnungsgemäßen Auflösung einer Versammlung gilt, muß erst recht für den vorliegenden Fall gelten; denn die Versammlungsteilnehmer hatten nicht aus dem Grunde, weil die Beklagte von einer Auflösung der Versammlung absah, geringere Rechte als die Teilnehmer einer formgerecht aufgelösten Versammlung. Sie hatten - wenn sie schon faktisch an der Durchführung der Versammlung gehindert wurden - das Recht auf freien Abgang, gesichert durch Art. 8 GG. In der Ausübung dieses Rechts sind sie von der Beklagten gehindert worden. Darin liegt zugleich ein Eingriff in die persönliche Bewegungsfreiheit der Klägerin gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG ohne Eingriffsermächtigung.

Der Eingriff der Beklagten in die genannten Grundrechte der Klägerin war vom Anfang bis zum Ende rechtswidrig. Auf die Dauer und die zum Teil entwürdigenden Umstände der Einschließung und Ingewahrsamnahme kommt es in diesem Verfahren nicht an.

 

III. Die Nebenentscheidungen beruhen auf §§ 154 Abs. 1, 167 VwGO; 708 Nr. 11, 711 ZPO.

  

 

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